Дата принятия: 02 июля 2021г.
Номер документа: Ф03-3000/2021, А04-8093/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 июля 2021 года Дело N А04-8093/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 июля 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Басос М.А.
судей Михайловой А.И., Ширяева И.В.
при участии:
от министерства образования и науки Амурской области: Орлова К.Н., представитель по доверенности от 25.01.2021 N 02-497;
от управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области: Никулин Д.В., представитель по доверенности от 11.01.2021 N 4;
от администрации Благовещенского района, открытого акционерного общества "Благовещенскстрой", муниципального дошкольного образовательного автономного учреждения детский сад с. Усть-Ивановка: представители не явились;
рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Министерства образования и науки Амурской области
на решение от 24.11.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2021
по делу N А04-8093/2020 Арбитражного суда Амурской области
по заявлению министерства образования и науки Амурской области (ОГРН 1072801009016, ИНН 2801123696, адрес: 675001, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Шимановского, д. 8)
к управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН 1022800528233, ИНН 2801031325, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, д. 150)
третьи лица: администрация Благовещенского района (ОГРН 1022800526055, ИНН 2812001442, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Зейская, д. 198); открытое акционерное общество "Благовещенскстрой" (ОГРН 1022800513383, ИНН 2801014471, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, пер. Св. Иннокентия, д. 1); муниципальное дошкольное образовательное автономное учреждение детский сад с.Усть-Ивановка (ОГРН 1022800534899, ИНН 2812006602, адрес: 675505, Амурская область, Благовещенский р-н, с. Усть-Ивановка, ул. Ленина, д. 69)
о признании недействительным решения
УСТАНОВИЛ:
министерство образования и науки Амурской области (далее -министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным решения управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее -антимонопольный орган) от 18.09.2020 N 028/01/17-369/2020.
К участию в деле привлечены: администрация Благовещенского района (далее - администрация), открытое акционерное общество "Благовещенскстрой" (далее - общество), муниципальное дошкольное образовательное автономное учреждение детский сад с.Усть-Ивановка (далее - дошкольное учреждение).
Решением суда от 24.11.2020, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2021, в удовлетворении требований отказано.
С кассационной жалобой в Арбитражный суд Дальневосточного округа обратилось министерство, которое просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, считая их принятыми с неправильным применением норм материального права, вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.
В обоснование жалобы министерство приводит доводы о том, что трехстороннее соглашение о взаимодействии было заключено между министерством, администрацией и обществом в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения на земельном участке, предоставляемом в аренду без проведения торгов, на основании распоряжения губернатора Амурской области от 11.07.2018 N 83-р, которое до настоящего времени не признано недействительным. Вышеуказанное трехстороннее соглашение не возлагало на администрацию безусловную обязанность выкупить у общества готовый объект. При этом общество по своей инициативе обратилось в Правительство Амурской области с целью реализации объекта строительства. Считает, что земельным законодательством и законодательством региона прямо установлена возможность предоставления земельного участка заинтересованным лицам в аренду без проведения торгов для строительства объектов, которые находятся в региональной (муниципальной) программе. Земельный участок может быть предоставлен инвестору исключительно, если целью его инвестирования будет объект, включенный в государственную и муниципальную программу.
Заявитель кассационной жалобы указывает, что на дату заключения трехстороннего соглашения бюджетное финансирование не было предусмотрено, строительство объекта планировалось за счет собственных средств общества и до проведения торгов фактическое строительство объекта не начиналось. Не согласен с выводами судов, поддержавших позицию антимонопольного органа о том, что единственно возможным способом закупки по приобретению здания в муниципальную собственность может являться только закупка по его строительству, а закупка такого объекта путем приобретения объекта, построенного в будущем, является прямым нарушением законодательства о контрактной системе и приводит к ограничению доступа иных застройщиков на товарных рынках по строительству. При этом указывает, что суды не указали, чьи именно права были нарушены выбранным способом закупки, исходя из того, что в электронном аукционе участие принял только один субъект - общество. Также обращает внимание на отсутствие анализа соответствующего рынка при принятии оспариваемого решения.
От антимонопольного органа в суд округа поступил отзыв на кассационную жалобу, в котором он против ее доводов возражал, просил обжалуемые судебные акты оставить в силе.
В судебном заседании, проведенном в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Амурской области, представители министерства и антимонопольного органа настаивали на своих доводах и возражениях.
Администрация, общество, дошкольное учреждение, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу положений части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.
Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.
Как установлено судами, в рамках реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие образования", государственной программы "Развитие образования Амурской области на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 N 448 (далее - Государственная программа), муниципальной программы "Развитие образования Благовещенского района на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением администрации Благовещенского района от 13.12.2013 N 2375 (далее - Муниципальная программа), распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 306-р утверждено распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых в 2018 и 2019 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, которым предусмотрено выделение из федерального бюджета бюджету Амурской области денежных средств на реализацию указанных мероприятий на 2018 год - 219 425, 5 тыс. рублей, 2019 год - 251 062,7 тыс. рублей, которые доведены до бюджета Амурской области в размере 136 800 000 рублей.
Письмом от 03.07.2018 N 01-10/3305 администрация направила в министерство заявку на выделение денежных средств на строительство детского сада в с. Усть-Ивановка на 120 мест в размере 136 800 000 рублей.
Общество обратилось в Правительство Амурской области с целью реализации проекта строительства объекта социально-культурного назначения - дошкольного учреждения - детского сада в с. Усть-Ивановка на 120 мест, в рамках предлагаемых мероприятий муниципальной программы Благовещенского района.
Распоряжением губернатора Амурской области от 11.07.2018 N 83-р, принятым по результатам рассмотрения представленного обществом проекта, объект признан соответствующим критериям отнесения к объектам социально-культурного назначения.
Постановлением Правительства Амурской области от 12.07.2018 N 343 утверждено распределение субсидий бюджетам муниципальных образований, в том числе для муниципального образования Благовещенского района на строительство детского сада в с. Усть-Ивановка на 120 мест в размере 136 800 000 рублей.
18.07.2018 между министерством, администрацией и обществом заключено соглашение о взаимодействии в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения - детского дошкольного учреждения на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района на земельном участке, предоставляемом в аренду без проведения торгов; объект строительства способствует достижению целей и решению задач, определенных Государственной программой и Муниципальной программой (пункт 1.4); определен график выполнения строительных работ с июля 2018 года по декабрь 2019 года (приложение N 3).
19.07.2018 между администрацией и обществом заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 28:10:121014:239 для строительства детского сада.
По договору от 27.09.2018 с обществом "Куйбышевский Промстройпроект" общество приобрело проектную документацию повторного использования "Детский сад на 120 мест в с. Большие Ключищи Ульяновского района Ульяновской области" для однократного повторного использования при строительстве детского сада на 120 мест в с.Усть-Ивановка Благовещенского района.
31.10.2018 администрация разместила извещение N 0123300014618000044 о проведении закупки путем электронного аукциона на поставку (передачу) здания для размещения детского дошкольного образовательного учреждения, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем.
Согласно протоколу от 16.11.2018 единственным участником, подавшим заявку на участие в аукционе, выступило общество.
28.11.2018 между дошкольным учреждением и обществом заключен муниципальный контракт на поставку (передачу) здания детского дошкольного образовательного учреждения на 120 мест, создаваемого в будущем в с.Усть-Ивановка Благовещенского района, срок поставки - до 15.12.2019.
В антимонопольный орган от Контрольно-счетной палаты Амурской области поступила информация о выявленных нарушениях законодательства о защите конкуренции, на основании чего антимонопольный орган возбудил дело по признакам нарушения законодательства о защите конкуренции, создав комиссию для его рассмотрения.
По результатам рассмотрения дела комиссия антимонопольного органа приняла решение от 18.09.2020 N 028/01/17-369/2020, которым признала действия администрации и общества, выразившиеся в заключении антиконкурентного соглашения, нарушающими пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Комиссия антимонопольного органа в решении от 18.09.2020 N 028/01/17-369/2020 не усмотрела признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях министерства, указав на отсутствие в материалах дела достаточных доказательств, свидетельствующих о том, что действия министерства привели либо могли привести к ограничению конкуренции на товарном рынке (трехстороннее соглашение от 18.07.2018 не предусматривает прав и обязанностей министерства, реализация которых привела или могла привести к ограничению конкуренции).
Несогласие министерства с решением антимонопольного органа послужило основанием для обращения в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, вывод которого поддержал суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о соответствии закону принятого антимонопольным органом решения и отсутствии нарушения им прав и законных интересов министерства.
При этом суды правомерно исходили из следующего.
Сфера действия Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) определена в статье 1 нормативного акта, - это отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Отношения, к которым в виде исключения не применяется Закон о контрактной системе, перечислены в части 2 статьи 1 Закона.
По смыслу положений статьи 2 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок, в том числе заказчиков, и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Законом о контрактной системе урегулирован порядок заключения государственным заказчиком - государственным органом (в том числе органом государственной власти) государственных контрактов, предметом которых являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Государственные нужды как самостоятельное понятие в Законе о контрактной системе не определено.
Вместе с тем, по смыслу Закона о контрактной системе, к государственным нуждам следует отнести потребности заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций и полномочий государственных органов, в том числе для достижения целей государственных программ, которые обеспечиваются за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации.
В настоящем деле, как установили суды, фактической потребностью заказчика являлись работы по строительству объекта социально-культурного назначения - дошкольного учреждения - здания детского сада с.Усть-Ивановка Благовещенского района, которое приобреталось (строилось) за счет средств бюджетов трех уровней: федерального, областного и местного. Наиболее значительная часть бюджетных средств на указанные цели выделена из федерального бюджета.
В силу статьи 6 Закона о контрактной системе одним из принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, который означает, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (пункт 1 статьи 8 Закона о контрактной системе).
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4 статьи 16).
Положения статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещают совершение при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 17).
При этом под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Обязанность доказывания наличия, как самого соглашения, так и негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления) и причинно-следственной связи между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями возложена на антимонопольный орган.
В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.
Согласно соглашению о взаимодействии от 18.07.2018 общество приняло на себя обязательства приступить к строительству объекта с июля 2018 года, то есть до объявления аукциона. Кроме того, как установлено судами, еще до начала размещения извещения о проведении электронного аукциона администрацией и обществом обговаривался ход строительства данного объекта, что подтверждается соответствующей перепиской (письма от 11.09.2018 N 384, от 10.10.2018 N 01-10/5222). На момент проведения аукциона у общества уже имелся оформленный в аренду земельный участок, утвержденная проектно-сметная документация, положительное заключение экспертизы на результаты инженерных изысканий и на проектную документацию. Разрешение на строительство объекта выдано администрацией 20.12.2018.
Приведенные и иные установленные судами обстоятельства позволили судам прийти к выводу о наличии в действиях администрации и общества нарушений пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении антиконкурентного соглашения при строительстве и приобретении в муниципальную собственность здания детского дошкольного образовательного учреждения до проведения конкурентных процедур закупок для муниципальных нужд.
Указанные выводы судов основаны на исследовании и оценке представленных в материалы дела доказательств, переоценка которых на стадии кассационного производства не производится в силу положений статьи 286 АПК РФ.
Доводы министерства о том, что строительство объекта основано на положениях статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), распоряжении губернатора Амурской области от 11.07.2018 N 83-р "О результатах проверки объекта социально-культурного назначения", рассмотрены судами обеих инстанций и мотивированно отклонены.
Распоряжение от 11.07.2018 N 83-р издано в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 39.6 ЗК РФ, регламентирующей случаи предоставления земельного участка без проведения торгов для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов.
Между тем, нормами земельного законодательства не регулируются отношения по приобретению товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и не устанавливаются случаи выполнения строительных работ без проведения закупочных процедур.
Предоставление земельного участка лицам, осуществляющим строительство объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд, регламентировано пунктом 5 части 2 статьи 39.10 ЗК РФ, из которого следует, что земельный участок предоставляется после проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе.
Выбранный администрацией способ закупки в виде приобретения заказчиком объекта недвижимого имущества, который будет создан в будущем, вместо закупки работ по строительству такого объекта, фактических отношений не изменяет, однако, препятствует участию в аукционе (конкурентной процедуре) иных застройщиков, которые по факту не обладают всей необходимой для участия в такой закупке документацией.
Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии нарушения, ограничения конкуренции в связи с тем, что в электронном аукционе, проводимом администрацией, участие принял только один субъект - общество, отклоняется в силу вышеизложенного, а также ввиду того, что для квалификации действий по части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции достаточно факта наличия угрозы регулируемым правоотношениям.
В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
Как видно из материалов дела, соответствующий анализ антимонопольным органом при принятии решения проведен, в связи с чем доводы кассационной жалобы об обратном, отклонены.
Учитывая изложенное, оспариваемое решение антимонопольного органа в части установления нарушения администрацией и обществом пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции правомерно признано судами соответствующим закону и не нарушающим права и интересы министерства.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты приняты с правильным применением норм материального права, выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Безусловных оснований для отмены судебных актов, предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, не установлено.
В силу отсутствия оснований, предусмотренных частями 1 - 4 статьи 288 АПК РФ, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 24.11.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2021 по делу N А04-8093/2020 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья М.А. Басос
Судьи А.И. Михайлова
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
