Дата принятия: 09 июня 2021г.
Номер документа: Ф03-2392/2021, А04-8877/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 июня 2021 года Дело N А04-8877/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Филимоновой Е.П.
судей Меркуловой Н.В., Михайловой А.И.
при участии:
от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области: Соловьева С.А., представитель по доверенности от 18.01.2021;
от Управления Федерального казначейства по Амурской области: Ванчурина С.Б., представитель по доверенности от 11.01.2021 N 23-19-12/2;
от Министерства финансов Амурской области: представитель не явился;
от Федерального дорожного агентства: представитель не явился;
рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области
на решение от 09.02.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021
по делу N А04-8877/2020 Арбитражного суда Амурской области
по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области (ОГРН 1192801000028, ИНН 2801246440, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Зейская, 206)
к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434, адрес: 675004, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 108)
третьи лица: Министерство финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618, адрес: 675023, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 135); Федеральное дорожное агентство (ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757, адрес: 129085, г. Москва, ул. Бочкова, 4)
о признании незаконным представления в части
УСТАНОВИЛ:
Министерство транспорта и дорожного хозяйства Амурской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее - УФК по Амурской области, казначейство) о признании незаконным представления от 29.10.2020 N 23-13-59/23-6178 в части пунктов 1 и 2.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Амурской области (далее - минфин) и Федеральное дорожное агентство (далее - Росавтодор).
Решением суда от 09.02.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021, министерству в удовлетворении заявления отказано по мотиву необоснованности требований.
Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, министерство обратилось с кассационной жалобой, поддержанной представителем в суде кассационной инстанции, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя. Полагает, что суды, делая вывод о недостижении министерством показателей результативности использования денежных средств в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", не учли результаты проведенной по поручению Президента Российской Федерации в 2019 году инструментальной диагностики автомобильных дорог, которые, по его мнению, в значительной мере снизили значения показателей, ранее закрепленных в региональном проекте как исходных для целей расчета значений плановых (подлежащих достижению) показателей; а также возникшую на территории Амурской области чрезвычайную ситуацию, вызванную комплексом опасных метеорологических явлений, переувлажнением почвы, подъемом уровня рек, и повлекшую разрушение автомобильных дорог. Обращает внимание суда округа на то, что арбитражным судом первой инстанции не дана оценка дополнительному соглашению от 19.12.2020 N 103-2019-R10075-1/3. Полагает, что показатели, предусмотренные соглашением от 18.03.2019 N 103-2019-R10075, не достигнуты в связи с обстоятельствами непреодолимой силы.
УФК по Амурской области в отзыве на кассационную жалобу, а также его представитель в суде кассационной инстанции против доводов жалобы возражают, просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству и обстоятельствам дела.
Участие представителей министерства и казначейства обеспечено в порядке статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Амурской области.
Минфин и дорожное агентство извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как следует из материалов дела, УФК по Амурской области в пределах предоставленных полномочий в соответствии с приказом от 29.07.2020 N 279 (в редакции приказов управления от 03.08.2020 N 283, от 17.08.2020 N 309, от 18.08.2020 N 311, от 28.08.2020 N 321, от 07.09.2020 N 336, от 07.09.2020 N 337), на основании требования Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.07.2020 N 73/2-965- 2019, поручения Федерального казначейства от 22.07.2020 N 07-04-05/18-14363 в отношении министерства проведена внеплановая выездная проверка по вопросу предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" за период с 01.01.2019 по 31.12.2019, по результатам которой составлен акт от 18.09.2020.
В акте отражена информация о нарушении министерством норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 N 193 (далее - Правила N 193), а также обязательств, предусмотренных соглашением о реализации регионального проекта и финансовым соглашением.
08.10.2020 министерство в соответствии с пунктом 59 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235, представило в УФК по Амурской области возражения дополнение к возражениям (письмо от 26.10.2020 N 5592-06/1) на акт проверки.
27.10.2020 представители министерства приняли участие в заседании Контрольной комиссии УФК по Амурской области, на котором рассмотрены материалы проверки. В ходе указанного заседания представителем министерства даны пояснения по обстоятельствам непреодолимой силы.
Рассмотрев материалы проверки, УФК по Амурской области вынесено представление от 29.10.2020 N 23-13-59/23-6178 и направлено министерству, в котором, помимо прочего, содержится требование о принятии мер по возврату средств в сумме 14 102 902, 13 руб. в федеральный бюджет в связи с необеспечением достижения в 2019 году двух целевых показателей регионального проекта "Дорожная сеть (Амурская область)": увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, и снижение количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети; а также принятии мер по устранению причин и условий нарушения в течение 120 календарных дней со дня получения представления (пункт 1).
Как следует из пункта 2 представления, министерством в Росавтодор представлен недостоверный отчет о достижении значений результата регионального проекта по состоянию на 01.01.2020, в части фактической даты достижения результата реализации регионального проекта "Дорожная сеть (Амурская область)" и фактического значения результата в виде "1", который не должен быть указан в данном значении, в связи с недостижением целевых показателей регионального проекта "Дорожная сеть" (Амурская область). Министерству указано на необходимость принятия мер по устранению причин и условий нарушения в течение 30 календарных дней со дня получения представления.
Не согласившись с указанным представлением, в части пунктов 1 и 2, министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций руководствовались положениями Бюджетного кодекса, Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703 (далее - Положение), Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1242 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092" и утвержденными этим постановлением Правилами (далее - Правила N 1092).
При разрешении спора судебными инстанциями установлено, что между первым заместителем Министра транспорта Российской Федерации и министром транспорта и дорожного хозяйства Амурской области заключено соглашение от 18.03.2019 N 103-2019- R10075 о реализации регионального проекта "Дорожная сеть (Амурская область)" на территории Амурской области (далее - соглашение), предусматривающее достижение, в том числе следующих показателей:
-доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям;
- количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети.
В соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральным законом от 29.11.2018 N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", Правилами N 193 между Росавтодором и Правительством Амурской области заключено соглашение от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 "О предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Амурской области" и дополнительные соглашения к нему от 23.12.2019 N 108-17-2019- 032/1, от 28.05.2020 N 108-17-2019-032/2, от 13.08.2020 N 108-17-2019-032/3 в целях софинансирования мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".
Согласно пункту 6.1.1 финансового соглашения функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) данного соглашения и представление отчетности возлагаются на уполномоченный орган - Минтранс АО.
Во исполнение подраздела 2.9 Федерального плана статистических работ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 N 671-р, приказом Росстата от 28.06.2019 N 364 утверждена годовая форма федерального статистического наблюдения N 1-БКАД "Сведения о национальном проекте "Безопасные и качественные автомобильные дороги" с указаниями по ее заполнению, сбор и обработка данных по которой осуществляется в системе Росавтодора, и которая введена в действие с отчета за 2019 год.
Форму федерального статистического наблюдения N 1-БКАД "Сведения о национальном проекте "Безопасные и качественные автомобильные дороги" предоставляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в соответствии с законодательством о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период осуществлять дорожную деятельность за счет бюджетных ассигнований, которые на основании статьи 18 Бюджетного кодекса отнесены к подразделу 0409 "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" раздела 0400 "Национальная экономика" классификации расходов бюджетов бюджетной системы.
Данные, содержащиеся в указанной форме, представляемой министерством в Росавтодор, являются основанием для определения уровня показателей реализации регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта.
Предметом соглашения от 18.03.2019 N 103-2019-R10075-1 является организация взаимодействия сторон при реализации регионального проекта и осуществления мониторинга его реализации по достижению целей, показателей и результатов федерального проекта в части мероприятий, реализуемых в Благовещенской городской агломерации, расположенной на территории Амурской области.
Паспорт федерального проекта "Дорожная сеть" содержит показатели в процентном значении, в том числе: - доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям - 75, 7%; - количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети - 88%; - доля дорожной сети городских агломераций, находящаяся в нормальном состоянии - 68%; - доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки - 0%.
Аналогичные показатели содержит соглашение от 18.03.2019 N 103-2019- R10075-1 и региональный проект.
Обстоятельства дела, установленные судебными инстанциями на основании исследования и оценки имеющихся в деле доказательств, в том числе отчета о ходе реализации регионального проекта "Дорожная сеть (Амурская область)" на 01.01.2020, свидетельствуют о том, что доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям составляет 34, 4%, что не соответствует плановому показателю, предусмотренному соглашением от 18.03.2019 N 103-2019- R10075-1 в размере 75,7%); количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети Амурской области составляет 112%, что не соответствует плановому показателю, предусмотренному соглашением от 18.03.2019 N 103-2019-R10075-1 - 88%.
Таким образом, в 2019 году значения двух целевых показателей по увеличению доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям и снижению количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети по состоянию на 01.01.2020 достигнуты не были.
Из подпункта 4.3.3 Соглашения от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 следует, что субъект обязуется обеспечивать достижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением N 1 к настоящему Соглашению, являющимся его неотъемлемой частью.
В приложении N 1 значение результата регионального проекта выражено в единице - "1", при этом в графе 1 "Результат регионального проекта" приведены следующие значения: на сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения дорог в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий.
Судами учтено, что показатели регионального проекта, которые, в том числе, предусмотрены соглашением от 18.03.2019 N 103-2019- R10075-1, имеют процентное значение и их достижение в соответствии с условиями соглашения от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 и составляют эту единицу.
Как правильно отмечено судами, в отчете о достижении значений результата регионального проекта по состоянию на 01.01.2020, направленном министерством в Росавтодор результат регионального проекта, выраженный как "1", не может быть признан достоверным, поскольку значения двух целевых показателей по увеличению доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям и снижению количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети по состоянию на 01.01.2020 не достигнуты.
Кроме того, в результате проверки отчета о ходе реализации регионального проекта "Дорожная сеть" (Амурская область) на 01.01.2020, установлено, что в разделе 5 "Сведения о достижении результатов, контрольных точек и мероприятий" по показателю результата регионального проекта "На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий" установлен плановый срок реализации - 01.12.2019, фактический срок реализации указан 15.12.2019.
При этом в отчете о достижении значений результатов регионального проекта на 01.01.2020, направленном министерством в Росавтодор, указана дата 01.12.2019.
Таким образом, суд установил, что министерством направлены два отчета, содержащие фактический срок реализации результата регионального проекта отличный друг от друга. Указанные обстоятельства заявителем оспорены не были, доказательств обратного материалы дела не содержат.
Доводы министерства о наличии обстоятельств непреодолимой силы, которые не были учтены ответчиком при вынесении представления, рассмотрены апелляционным судом и мотивированно отклонены. Доказательств, подтверждающих связь между введением режима чрезвычайной ситуации на части территории районов и городов Амурской области и не достижением показателя "количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети", заявителем не представлено.
Пунктом 4.3.8.5 соглашения от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 предусмотрена обязанность субъекта обеспечить возврат средств в федеральный бюджет в случаях и порядке, предусмотренными пунктами 20 и 23 Правил N 193. Как следует из пункта 20 Правил N 193, в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего года не достигнуты установленные соглашением результаты реализации регионального проекта, то до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет подлежат возврату средства, в размере, определяемом по соответствующей формуле.
Однако, как установлено контрольным мероприятием, в связи с необеспечением достижения в 2019 году двух целевых показателей регионального проекта "Дорожная сеть (Амурская область)": увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям и снижение количества мест концентрации дорожнотранспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети, министерством не было исполнено обязательство, предусмотренное подпунктом 4.3.8.5 пункта 4.3.8 Соглашения от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 об обеспечении возврата средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета (иной межбюджетный трансферт).
Расчет суммы средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей регионального проекта, изложенный в акте проверки (11 909 117, 35 руб.), произведен исходя из данных, отраженных в отчете о ходе реализации регионального проекта на 01.01.2020, где значение показателя - количество мест концентрации дорожнотранспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети указано 112%.
При этом основанием для определения уровня показателей реализации регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта, является отчет по форме федерального статистического наблюдения N 1-БКАД "Сведения о национальном проекте "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее - отчет 1-БКАД), направляемый министерством в Росавтодор. Так, согласно отчету федерального статистического наблюдения "Сведения о национальном проекте "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (форма Л2 1-БКАД), направленного министерством в Росавтодор, абсолютное значение количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети Амурской области, входящих в сферу Национального проекта "БКАД", на конец отчетного периода 2019 года указан 34, что в процентном соотношении по отношению к 2017 году составляет 136% (34/25*100=136).
Таким образом, показатель - количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети, составляет не 112%, а 136%, при этом, указанное значение за 2019 год должно было составить 88%. В данной связи сумма средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей регионального проекта, составляет 14 102 902, 13 руб.
Правомерно отклонен судом первой инстанции и довод министерства о том, что расчет суммы средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет исходя из показателей, установленных соглашением от 18.03.2019 N 103-2019- R10075-1, противоречит пункту 20 Правил N 193, поскольку пунктом 3 Правил N 193 предусмотрено, что характеристикой результата реализации регионального проекта является достижение показателей реализации регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта.
Суды установили, что федеральный проект, региональный проект и соглашение от 18.03.2019 N 103-2019-R10075-1 содержат идентичные показатели. Соглашением от 29.03.2019 N 108-17-2019-032 предусмотрены значения результатов регионального проекта, тогда как значения показателей реализации регионального проекта (показателей федерального проекта по субъекту Российской Федерации) предусмотрены соглашением от 18.03.2019 N 103- 2019-R10075-1.
Кроме того, как следует из пункта 21 Правил N 193, в формуле, предусмотренной пунктом 20 Правил N 193, используются значения показателей реализации регионального проекта.
На основании изложенного, как верно указал апелляционный суд, для расчета размера средств иных межбюджетных трансфертов, подлежащих возврату в федеральный бюджет в соответствии с пунктом 20 Правил N 193, ответчиком обоснованно применены показатели, предусмотренные соглашением от 18.03.2019 N 103-2019-R10075-1.
Ссылка заявителя на дополнительное соглашение от 19.12.2020 N 103-2019-R10075-1/3 не свидетельствует о незаконности оспариваемого представления, обоснованно отклонена судом апелляционной инстанции, так как проверка проводилась, акт составлялся, оспариваемое представление выносилось до заключения вышеназванного соглашения.
Исследовав и оценив по правилам главы 7 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства в совокупности и взаимосвязи, в том числе вышеупомянутое соглашение, установив недостижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением N 1 к соглашению, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о соответствии представления в оспариваемой части закону, отказав министерству в удовлетворении заявления.
Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, по существу свидетельствуют о несогласии с выводами судов, основанными на оценке представленных в материалы дела доказательств и фактических обстоятельств спора, не влияют на правильность выводов судебных инстанций и не опровергают их, направлены на переоценку доказательств, что противоречит положениям статьи 286 АПК РФ.
Выводы судебных инстанций в соответствии со статьей 71 АПК РФ сделаны на основе полного и всестороннего исследования доказательств по делу, с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 09.02.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 по делу N А04-8877/2020 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.П. Филимонова
Судьи Н.В. Меркулова
А.И. Михайлова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
