Дата принятия: 05 мая 2021г.
Номер документа: Ф03-2027/2021, А51-3231/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 мая 2021 года Дело N А51-3231/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Никитиной Т.Н.
судей Луговой И.М., Ширяева И.В.
при участии:
от акционерного общества "Специализированное строительное управление": представитель не явился;
от Прокуратуры Приморского края: представитель не явился;
от Прокуратуры г. Артема: представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Прокуратуры Приморского края
на решение от 13.11.2020, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2021
по делу N А51-3231/2020 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению акционерного общества "Специализированное строительное управление" (ОГРН 1022500535584, ИНН 2502001347, адрес: 692760, Приморский край, г. Артем, ул. Кирова, д. 33)
к Прокуратуре Приморского края (ОГРН 1022501289535, ИНН 2536042415, адрес: 690091, Приморский край, г. Владивосток, ул. Фонтанная, д. 51) в лице Прокуратуры г. Артема
о признании незаконным и отмене представления
УСТАНОВИЛ:
акционерное общество "Специализированное строительное управление" (далее - АО "СПЕЦСУ", общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Прокуратуре Приморского края в лице Прокуратуры г. Артема (далее - прокуратура) о признании незаконным представления Прокуратуры г. Артема от 12.12.2019 N 710-2019/7312 об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации.
Решением суда от 13.11.2020, оставленным в силе постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2021, заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое представление признано судом недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1).
В кассационной жалобе прокуратура просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов об отсутствии у прокурора оснований на вынесение оспариваемого представления фактическим обстоятельствам дела.
В доводах кассационной жалобы заявитель поясняет, что Прокуратурой г. Артема проведен анализ поступившей из других прокуратур (Пограничного, Кавалеровского, Лазовского районов) информации (акты мероприятий по сохранности мостовых сооружений, сведения из журнала производственных работ по содержанию мостовых сооружений), по результатам которого прокуратурой города установлен факт нарушения обществом законодательства и отсутствие необходимости проведения дополнительных мероприятий, в связи с чем решение о проведении проверки не выносилось, а вынесен акт реагирования (внесение оспариваемого представления). Прокуратура выражает несогласие с выводом судов относительно непредставления надлежащих доказательств наличия нарушений требований нормативных актов в части содержания мостовых сооружений. Кроме того, считает, что в материалах дела отсутствуют доказательства нарушения прав и законных интересов общества, поскольку АО "СПЕЦСУ" к административной ответственности за неисполнение представления прокурора не привлекалось, препятствий для осуществления деятельности предприятию не создано, органами прокуратуры вмешательство в хозяйственную жизнь общества не допущено.
АО "СПЕЦСУ" с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве, решение и постановление судов считает законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте судебного разбирательства, явку представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.
Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не находит.
При рассмотрении спора судами установлено, 31.12.2017 между Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Приморского края и АО "СПЕЦСУ" заключен государственный контракт N 498/17 с целью выполнения работ по содержанию искусственных дорожных сооружений на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значении на территории Приморского края.
Поручением Прокуратуры Приморского края от 13.09.2019 б/н Уссурийскому городскому прокурору, прокурорам Хасанского, Чугуевского, Кавалеровского, Ольгинского, Лазовского и Пограничного районов поручено провести проверку по доводам информации о нарушениях в действиях АО "СПЕЦСУ" при содержании мостовых сооружений, в ходе которой: 1) совместно со специалистами Департамента транспорта и дорожного хозяйства Приморского края и (или) подведомственного ему учреждения провести выездную проверку в целях обследования и установления причин обрушения и разрушения мостовых сооружений, расположенных: в Уссурийском городском округе на дороге "Уссурийск-Пограничный" в районе с. Духовское; в Хасанском муниципальном районе на автомобильной дороге "Барабаш-Приморский-Перевозное-Безверхово"; в Чугуевском муниципальном районе в районе с. Ленино; в Кавалеровском муниципальном районе на дороге 31+911 км "Устиновка-Зеркальное"; в Ольгинском муниципальном районе на участке дороги 300 км с. Фурманово: на участке дороги через р. Зеркальная; в Лазовском муниципальном районе па участке дороги 23 км+829 м "Звездочка-Чистоводное"; 2) дать оценку действиям АО "СПЕЦСУ" при исполнении решений оперативного штаба комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации Приморского края от 12.08.2019, 15.08.2019, 16.08.2019, 28.08.2019; 3) истребовать в органе местного самоуправления информацию о наличии сведений по вопросам ненадлежащего выполнения АО "СПЕЦСУ" мероприятий по сохранности указанных мостовых сооружений; 4) установить, является ли причиной обрушения указанных мостовых сооружении ненадлежащее выполнение АО "СПЕЦСУ" превентивных мероприятий по сохранности мостовых сооружений; 5) дать оценку действиям (бездействию) АО "СПЕЦСУ" при исполнении обязательств, возложенных на указанное юридическое лицо, в том числе, предусмотренных контрактами.
Прокурору г. Артема поручено провести проверку по доводам информации, в ходе которой опросить директора АО "СПЕЦСУ" на предмет исполнения договорных обязательств по содержанию (ремонту) указанных мостовых сооружений, решений оперативного штаба комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации Приморского края от 12.08.2019, 15.08.2019, 16.08.2019, 28.08.2019; установить, выполнение каких превентивных мероприятий возложено на АО "СПЕЦСУ" в рамках заключенных контрактов, выполнены ли указанные мероприятия, соблюдены ли сроки их выполнения, запросить подтверждающие документы.
17.09.2019 Прокуратурой Кавалеровского района с участием государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД МО МВД России "Кавалеровский" проведена выездная проверка мостовых сооружений на территории Кавалеровского муниципального района, в том числе мостового сооружения, расположенного через р. Зеркальная на 31 км 911 м автомобильной дороги "Устиновка-Зеркальное".
23.09.2019 Прокуратурой Пограничного района проведена выездная проверка мостового сооружения, расположенного на 27 км + 327 м автодороги регионального значения "Подъезд к с. Духовское".
24.09.2019 прокуратурой Лазовского района проведена выездная проверка сохранности мостового сооружения, расположенного на участке дороги 23 км + 829 м "Звездочка-Чистоводное".
Прокуратурой г. Артема проанализирована представленная прокуратурами Приморского края информация по соблюдению законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в деятельности АО "СПЕЦСУ" с учетом обстановки, складывающейся на территории Приморского края после прохождении ливневых осадков, вызванных прохождением тайфуна "Кроса", и установлены нарушения требований статьи 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; статьи 3, части 5 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; постановления администрации Приморского края от 26.11.2012 N 357-па "Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения"; пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090; пункта 5 Свода правил и норм "Мосты и трубы" 2.05.03-84, утвержденного Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (МинрегионРоссии) от 28.12.2010 N 822; решения оперативного штаба комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации Приморского края от 12.08.2019 "О мерах по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций в период прохождения ливневых осадков"; статей 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации; пунктов 3, 7.1, 15.2-15.3, приложения N 6 Технического задания к Государственному контракту от 31.12.2017 N 498/17; пункта 285 постановления Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме".
По итогам проверки Прокуратурой г. Артема генеральному директору общества внесено представление об устранении нарушений требований действующего законодательства Российской Федерации от 12.12.2019 N 710- 2019/7312, в соответствии с которым предписано безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры по устранению допущенных нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших, недопущению их впредь; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения представления, принятых мерах письменно уведомить прокуратуру в установленный законом месячный срок с момента получения представления; о времени и месте рассмотрения представления информировать прокуратуру для участия сотрудника прокуратуры в его рассмотрении.
28.01.2020 общество уведомило прокуратуру г. Артема о рассмотрении представления 04.02.2020 в 16:00.
Письмом от 12.02.2020 N 197 (вх. от 13.02.2020) АО "СПЕЦСУ" уведомило прокуратуру о результатах проведенного без участия сотрудника прокуратуры г. Артема рассмотрения представление от 12.12.2019 N 710-2019/7312.
Считая, что указанное представление является незаконным и нарушающим права и законные интересы АО "СПЕЦСУ" в сфере предпринимательской и экономической деятельности, общество обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из недоказанности прокуратурой соответствия оспоренного ненормативного правового акта закону.
Выводы судов являются правильными на основании следующего.
В соответствии со статьями 24, 28 Федерального закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Проведение органами прокуратуры проверок является одним из способов осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Согласно пунктам 2, 3 статьи 21 Федерального закона N 2202-1 проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (пункт 2 статьи 21, пункт 2 статьи 26 Федерального закона N 2202-1).
В соответствии с разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в Приказе N 195, согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.
Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом, что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.
Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона N 2202-1 не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц некоммерческой организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что некоммерческая организация отступила в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности некоммерческой организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.
Руководствуясь приведенными правовыми нормами, а также разъяснениями, содержащимися в вышеназванном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, суды правомерно указали на то, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом. В иных же случаях необходимо неукоснительное исполнение требований законодательства Российской Федерации в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.
При этом исключительность обстоятельств, по которым представление прокурора может быть внесено без проведения проверки, является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае, применительно ко всем обстоятельствам.
Исключительность обстоятельств, исходя из всех вышеприведенных правовых положений, следует из необходимости принятия прокурором таких мер прокурорского реагирования, от срочности которых напрямую зависит предотвращение фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина.
Судами из материалов дела установлено, что решение о проведении проверки в отношении АО "СПЕЦСУ" прокурорами до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации как в срок установленный абзацем первым пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, так и в дальнейшем не доведено, директор АО "СПЕЦСУ" для дачи объяснений не вызывался. Кроме того, в материалы дела не представлено доказательств вручения обществу актов проверок.
Отклоняя довод заявителя жалобы о том, что прокуратура имела достаточное количество документов, обладала соответствующими сведениями и информацией для принятия мер прокурорского реагирования (внесения представления) без проведения проверочных мероприятий, суды, руководствуясь статьями 65, 67, 68, 71 АПК РФ, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, вопреки указанным выше доводам, сделали вывод об отсутствии у прокуратуры в сложившейся ситуации законных оснований для принятия мер прокурорского реагирования без проведения соответствующих административных процедур.
В рассматриваемом случае судами установлено нарушение прокуратурой процедуры внесения представления, что, в свою очередь, повлекло нарушение прав и законных интересов общества, приведшее к лишению его возможности представлять свои замечания, предложения и соответствующую документацию.
Доказательств, свидетельствующих об обратном, материалы дела не содержат.
Обстоятельств, позволяющих отнести их к категории исключительных, требующих экстренного реагирования, которые могли бы быть признаны легитимными без соблюдения установленной законом процедуры, судами при разрешении настоящего спора не установлено.
С учетом изложенного оспариваемое по делу представление прокурора, которым на АО "СПЕЦСУ" необоснованно возложена обязанность по совершению определенных действий (требование об устранении допущенных нарушений) и по привлечению должностных лиц к дисциплинарной ответственности, не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем такое представление обоснованно признано судебными инстанциями недействительным ненормативным правовым актом.
Оценивая приведенные в кассационной жалобе доводы, суд кассационной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законных и обоснованных судебных актов при рассмотрении заявленных требований по существу, в связи с чем указанные доводы кассационной жалобы судом округа признаются несостоятельными.
Поскольку пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия их выводов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ), оснований для отмены или изменения решения суда первой и постановления суда апелляционной инстанций не имеется.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 288 АПК РФ основанием для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.
С учетом изложенного кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 13.11.2020, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2021 по делу N А51-3231/2020 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Т.Н. Никитина
Судьи И.М. Луговая
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
