Апелляционное определение от 4 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 18-АЛА 19-68 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг.Москва 4 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова ОН. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Копнинова Никиты Дмитриевича о признании не действующим в части решения Совета Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 5 июня 2018 г. № 2, протокол № 51, «О внесении изменений в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района, утвержденных решением Совета Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 25 ноября 2008 г. № 2, протокол № 35 (в редакции решения Совета Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 27 октября 2016 г. № 3, протокол № 25)» по апелляционной жалобе Копнинова Никиты Дмитриевича на решение Краснодарского краевого суда от 26 июня 2019 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И. Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: Копнинов Никита Дмитриевич обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня его принятия пункта 1.5 решения Совета Усть-Лабинского городского поселения от 5 июня 2018 г. № 2, протокол № 51, «О внесении изменений в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района, утвержденные решением Совета Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 25 ноября 2008 г. № 2, протокол № 35 (в редакции от 27 октября 2016 г. № 3, протокол № 25)» (далее также - Решение № 2) об исключении из территориальной зоны Правил землепользования и застройки Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района (далее также - Правила землепользования и застройки) «Ж-1А «зона застройки индивидуальными жилыми домами» вида разрешенного использования земельного участка - «объекты придорожного сервиса», как не соответствующего положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), согласно которым градостроительный регламент устанавливается с учетом фактического использования земельных участков, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого землепользования; нарушает его права, поскольку внесенные им изменения в градостроительный регламент Правил землепользования и застройки препятствуют осуществлению строительства объектов придорожного сервиса на принадлежащем ему земельном участке с кадастровым номером общей площадью 273 кв. м, расположенном по адресу: , в соответствии с его целевым назначением. Кроме того, оспариваемое решение опубликовано с нарушением установленного порядка публикации правовых актов. Решением Краснодарского краевого суда от 26 июня 2019 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления. В апелляционной жалобе Копнинов Н.Д., ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям статей 7, 85 ЗК РФ и статьи 36 ГрК РФ, о соблюдении установленной процедуры публикации нормативного правового акта, просит отменить судебный акт и удовлетворить заявленные требования. Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Краснодарского края, Советом Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района и администрацией Усть-Лабинского городского поселения Усть- Лабинского района представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ). Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки и внесение изменений в них относятся к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. С учетом названных норм, а также положений статьи 8 Устава Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района судом первой инстанции правомерно признано, что Решение № 2 принято уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме. Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ). Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 ГрК РФ, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки статьей 33 Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ). Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ. Вопреки доводам апелляционной жалобы, представленными в материалы дела доказательствами подтверждено соблюдение порядка публикации и доведения до всеобщего сведения оспариваемого нормативного правового акта. Так, Решение № 2 было опубликовано в приложении к районной газете «Сельская новь» - «Муниципальный вестник» (выпуск от 7 июня 2018 г., № 20), а также на официальном сайте администрации Усть-Лабинского городского поселения администрации Усть-Лабинского городского поселения в сети «Интернет», как предусмотрено статьей 67 Устава Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района и Порядком опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина, и иной официальной информации, утвержденным постановлением администрации Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 15 августа 2011 г. Не установлено судом и нарушений порядка подготовки и принятия изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района. В силу требований пунктов 2,5-8 статьи 1, части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план поселения, являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения. Территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Как установлено судом, земельный участок административного истца расположен в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Пунктом 1.5 Решения № 2 из градостроительного регламента территориальной зоны Ж-1А «зона застройки индивидуальными жилыми домами» Правил землепользования и застройки исключен из условно разрешенных видов использования вид разрешенного использования земельного участка административного истца «объекты придорожного сервиса», как не соответствующий функциональному назначению территории и противоречащий положениям статьи 35 ГрК РФ. В силу комплексного межотраслевого характера отношений в сфере градостроительной деятельности к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (статья 4 ГрК РФ). Часть 5 статьи 85 ЗК РФ и часть 3 статьи 35 ГрК Ф предусматривают, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства. Объекты придорожного сервиса, как следует из «ТР ТС 014/2011. Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог», принятого решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 827, - это здания и сооружения, расположенные на придорожной полосе и предназначенные для обслуживания участников дорожного движения в пути следования (мотели, гостиницы, кемпинги, станции технического обслуживания, автозаправочные станции, пункты питания, торговли, связи, медицинской помощи, мойки, средства рекламы и иные сооружения). Исходя из положений части 1 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Закон об автомобильных дорогах) придорожные полосы устанавливаются для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов. Объекты придорожного сервиса также могут располагаться в полосе отвода автомобильной дороги (статья 25 Закона об автомобильных дорогах, часть 3.1 статьи 90 ЗК РФ). Анализ приведенных норм в совокупности с положениями статей 3, 22, 53 Закона об автомобильных дорогах позволяет сделать вывод о том, что объекты придорожного сервиса располагаются в придорожной полосе, полосе отвода автомобильной дороги за границами населенного пункта. Таким образом, объекты придорожного сервиса не могут быть расположены в территориальной зоне жилой застройки. При этом Судебная коллегия учитывает, что разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ). Собственник земельного участка вправе выбрать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (статья 7 ЗК РФ). С учетом изложенного Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, в том числе и тех, которые перечислены в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Краснодарского краевого суда от 26 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Копйинова Никиты Дмитриевича без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Копнинов Н.Д. Ответчики:
Совет Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района
