Апелляционное определение от 4 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 46-АПА19-20 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг.Москва 4декабря 2019г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова ОН. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Котина Александра Юрьевича о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 г. № 539, по апелляционным жалобам Думы городского округа Самары и администрации городского округа Самары на решение Самарского областного суда от 5 июля 2019 г., которым административные исковые требования удовлетворены. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 г. № 539 (далее также - Решение № 539) утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее также - Генеральный план). Котин А.Ю. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил признать не действующим Генеральный план в части установления на схеме № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером 63:01:0119003:26, расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Железнодорожный р-н, ул. Мориса Тореза, д. 44а. В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 23, подпункту «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), положениям Инструкции о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. № 18-30, так как красные линии должны утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории и не могут обозначаться на документах генерального плана. Установленное правовое регулирование нарушает его право на выбор вида разрешенного использования участка в соответствии с территориальной зоной. Решением Самарского областного суда от 5 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено. В апелляционных жалобах Дума городского округа Самары и администрация городского округа Самары, просят отменить судебный акт первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленных требований. Полагают ошибочными выводы суда в части незаконности обозначения красных линий на документах генерального плана после принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации, судом не учтено, что в составе действующего Генерального плана отображены проходящие по спорному земельному участку красные линии, утвержденные ранее принятой градостроительной документацией. Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратурой Самарской области, а также представителем административного истца представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самары Самарской области»). Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Суд первой инстанции правомерно признал, что Решение № 539 принято уполномоченным органом в пределах своей компетенции с соблюдением установленной формы, процедуры подготовки и принятия, доведено до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется. Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Из материалов дела видно, что Генеральный план включает, среди прочего Схему № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры», на которой отображены красные линии застройки. Данная схема с отображением красных линий включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 г. № 181. Довод апелляционных жалоб о соответствии названной схемы градостроительному законодательству, действовавшему на указанную дату, не может быть принят по внимание в силу следующего. В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 г., красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно- кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты). Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 г. № 181, не предусматривали отображения в Генеральном плане красных линий застройки. Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. № 150, которая утратила силу с 23 июля 2018 г. (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации № 150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. № 18-30 «О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей ГрК РФ. Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации № 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки. Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно таблице соответствия ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности», проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории). В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки. При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации № 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа. Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 году, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах. Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения. Так, из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ следует, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ). Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ). Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования. В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений. Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе они не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий. Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. № 242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий. Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта в силу норм статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Несогласие подателя апелляционной жалобы с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм права. С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Самарского областного суда от 5 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городскогоуокруга Самары и администрации городского округа Самары - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Котин Александр Юрьевич Ответчики:
Дума городского округа Самара
