Апелляционное определение от 4 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 127-АПА19-30 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг.Москва 4 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-78/2019 по административному исковому заявлению Люман Алексея Николаевича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым, утвержденных решением Симферопольского районного совета Республики Крым от 13 марта 2019 года, по апелляционной жалобе Люмана Алексея Николаевича на решение Верховного Суда Республики Крым от 5 августа 2019 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением 89 (внеочередной) сессии 1 созыва Симферопольского районного совета Республики Крым от 13 марта 2019 года № 1161 (далее также - Решение № 1161) утверждены Правила землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым (далее также - Правила землепользования и застройки), в том числе карта градостроительного зонирования. Люман А.Н. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил признать не действующим Решение № 1161 в части утверждения карты градостроительного зонирования, которой по отношению к территории между селами Доброе, Краснолесье, садовыми товариществами «Шарха» и «Алустон» определена территориальная зона СХ-1 - зона сельскохозяйственных угодий. В обоснование требований указал, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами , с установленной категорией земель «земли сельскохозяйственного назначения» и видом разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках», а также земельный участок с кадастровым номером с установленной категорией земель «земли сельскохозяйственного назначения» и видом разрешенного использования «сельскохозяйственное использование». По мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует пунктам 2, 4, 6 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктам 5, 6 статьи 2, пункту 2 части 8 статьи 5, части 1 статьи 9, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как назначение территории установлено без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования в ущерб его интересам, как собственника земельных участков и возведенного на этом земельном участке жилого дома. Также административный истец указал на нарушение порядка принятия Решения № 1161 в части извещения и проведения общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки. Решением Верховного Суда Республики Крым от 5 августа 2019 года в удовлетворении административных исковых требований отказано. В апелляционной жалобе административный истец указывает на ошибочность выводов суда об отсутствии нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного правого акта, ссылаясь на несоблюдение сроков размещения экспозиции проекта правил землепользования и застройки. Также ссылается на недоказанность выводов суда об установлении для его земельных участков режима сельхозугодий до утверждения оспариваемого нормативного правового акта. Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Симферопольским районным советом Республики Крым и администрацией Симферопольского района Республики Крым представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу. Исходя из положений части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 1 и 2 Закона Республики Крым от 19 января 2015 года № 71-ЗРК/2015 «О закреплении за сельскими поселениями Республики Крым вопросов местного значения», статей 9, 38, 69, 74 Устава муниципального образования Симферопольский район Республики Крым, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции, который надлежащим образом доведен до всеобщего сведения. В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 ГрК РФ). Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 3035 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования ( часть 2 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 ГрК РФ). Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2). Статьей 77 ЗК РФ предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Согласно пункту 1 части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), могут включаться в состав территориальных зон сельскохозяйственного использования. Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 ЗК РФ, части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ). Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 ЗК РФ). Согласно части 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственными угодьями являются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 ГрК РФ). Судом установлено, что земельные участки административного истца расположены на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1). Видами разрешенного использования земельных участков являются «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» и «сельскохозяйственное использование». Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 ЗК РФ, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ). Часть 1 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» предусматривает, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок). При этом полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (часть 3 статьи 4 названного закона). С учетом указанных обстоятельств, вопреки доводам апелляционной жалобы, нельзя полагать, что при отнесении земельных участков административного истца к территориальной зоне СХ-1 не было учтено фактическое землепользование. Также было учтено отнесение названных земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, определенной Генеральным планом Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым, утвержденным решением 85 (внеочередной) сессии 1 созыва Симферопольского городского совета Республики Крым от 6 декабря 2018 года № 1076. Доводы апелляционной жалобы о нарушении сроков ознакомления с экспозицией проекта правил землепользования и застройки были предметом исследования и оценки суда первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда. Размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций проекта правил землепользования и застройки, проведение экспозиции или экспозиций являются этапами процедуры проведения публичных слушаний (часть 5 статьи 51 ГрК РФ). В соответствии с частью 9 статьи 51 ГрК РФ в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 указанной статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему проводятся экспозиция или экспозиции такого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа и (или) разработчика проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. В данном случае срок размещения экспозиции был установлен постановлением председателя Симферопольского районного совета Республики Крым от 19 октября 2018 года № 15 «О назначении общественных обсуждений по проектам правил землепользования и застройки сельских поселений Симферопольского района Республики Крым» и Оповещение о начале общественных обсуждений по проектам правил землепользования и застройки сельских поселений Симферопольского района Республики Крым, являющимся приложением к данному постановлению. Суд первой инстанции сделал вывод о том, что период ознакомления с демонстрационными материалами до даты публичных слушаний являлся разумным и был достаточен для реализации заинтересованными лицами права на представление замечаний и возражений. Доказательств обратного не представлено. Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств. Несогласие подателя апелляционной жалобы с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм материального и процессуального права. Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют. На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Республики Крым от 5 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Люмана Алексея Николаевича - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Люман А.Н. Ответчики:
СИМФЕРОПОЛЬСКИЙ РАЙОННЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ
