Апелляционное определение от 28 ноября 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 46-АПА19-23 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 28 ноября 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова ОН. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Лужкова Сергея Александровича о признании не действующим в части Генерального плана городского округа город Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. № 539, по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 28 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова ОН., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. № 539 утвержден Генеральный план городского округа город Самара (далее также - Генеральный план). Лужков С.А. обратился в Самарский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части установления на схеме № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером , расположенного по адресу: г. , и земельного участка с кадастровым номером расположенного по адресу: г. , . В обоснование требований административный истец указал, что является собственником указанных выше смежных земельных участков. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует статьям 23, 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), препятствует объединению земельных участков и использованию их по целевому назначению. Решением Самарского областного суда от 28 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу Генеральный план в части установления на схеме № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами . В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара и Департамент градостроительства городского округа Самара просят отменить решение суда, как принятое с нарушением норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагают, что судом не дана надлежащая оценка представленным ответчиком и заинтересованными лицами доказательствам установления на земельных участках административного истца красных линий до принятия оспаризаемого Генерального плана, не применены нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта. Не соглашаются с выводами суда о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий в документах генерального плана, а проект красных линий должен утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории, и считают их ошибочными. Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего. Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области»). Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. № 539 и включает, среди прочего, схему № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры». Указанная схема, на которой отображены красные линии застройки, включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. № 181. С учетом названных положений суд пришел к обоснованному выводу, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведен до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается. Из материалов дела следует, что Лужков С.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером , площадью 232 кв.м с видом разрешенного использования «под личное подсобное хозяйство» и земельного участка с кадастровым номером площадью 262 кв.м с видом разрешенного использования «под приусадебный участок», расположенных по адресам: , соответственно, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права собственности и выписками из Единого государственного реестра недвижимости. Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самары от 4 июня 2019 г. земельные участки с кадастровыми номерами и расположены в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) по карте градостроительного зонирования действующих Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. № 61. На часть земельных участков градостроительный регламент не распространяется. Земельные участки частично расположены в границах красных линий. Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план в оспариваемой части противоречит градостроительному законодательству, в связи с чем подлежит признанию недействующим. Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права. Приведенные в апелляционных жалобах административного ответчика и заинтересованного лица доводы о соответствии схемы № 5 «Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры» градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, подлежат отклонению в силу следующего. В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей по состоянию на 7 февраля 2012 г., красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно- кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в редакции на указанную дату установлено, что генеральный план содержит, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки. Такое правовое регулирование сохранено и в нормах статей 23, 42, 43 ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения. Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1,5 статьи 41 ГрК РФ). Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ). Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования. В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений. Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий. Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. Таким образом, действующее правовое регулирование также не предусматривает отображения в генеральном плане красных линий. Иные доводы апелляционных жалоб не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют. Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют. Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Самарского областного суда от 28 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Лужнов С.А. Ответчики:
Дума городского округа Самара
