Апелляционное определение от 27 ноября 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 56-АПА19-23 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕгород Москва 27 ноября 2019 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Корчашкиной Т.Е. и Назаровой А.М. при секретаре Тимохине И.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края о признании недействующими абзацев 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, утверждённых решением муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 29 сентября 2017 года № 92, по апелляционным жалобам администрации Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края на решение Приморского краевого суда от 12 августа 2019 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края (далее по тексту - муниципальный комитет, представительный орган муниципального образования) от 29 сентября 2017 года № 92 утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края (далее по тексту - Правила благоустройства). Данный документ был официально опубликован 14 и 21 октября 2017 года в печатном издании «Газета Горизонт» № 38 (580) и № 39 (581) и размещён на официальном сайте администрации Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» (\у\у\у.адм-ягп.рф) и с даты официального опубликования вступил в законную силу. Впоследствии в него были внесены изменения решением муниципального комитета от 31 октября 2018 года № 143, официально опубликованным 8 и 22 декабря 2018 года в «Газете Горизонт» № 25 (615) и № 26 (616) и вступившим в силу с указанной даты, в соответствии с которым пункт 6.1 Правил благоустройства изложен в новой редакции, предусматривающей, что сбор твёрдых коммунальных отходов (далее также - ТКО) на территории Ярославского городского поселения осуществляется в том числе: в пакеты или другие ёмкости, предоставленные уполномоченным лицом по вывозу ТКО (абзац 4 пункта 6.1); путём непосредственного сбора ТКО в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов) (абзац 5 пункта 6.1). Заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацев 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ), а также Правилам обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156. Требования мотивированы тем, что действующее федеральное законодательство не предусматривает возможность сбора твёрдых коммунальных отходов в пакеты или другие ёмкости, предоставленные уполномоченным лицом по вывозу твёрдых коммунальных отходов, а также бесконтейнерную систему удаления отходов путём непосредственного сбора твёрдых коммунальных отходов в мусороуборочную технику. Осуществлённое муниципальным комитетом незаконное правовое регулирование вопросов сбора твёрдых коммунальных отходов влечёт за собой нарушение прав свобод и законных интересов неопределённого круга лиц на благоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку, гарантированную законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Решением Приморского краевого суда от 12 августа 2019 года административное исковое заявление заместителя прокурора удовлетворено. Судом признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, утверждённых решением муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 29 сентября 2017 года № 92 (в редакции решения муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 31 октября 2018 года № 143). На указанное решение администрацией Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края и муниципальным комитетом Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края поданы апелляционные жалобы, в которых ставится вопрос об отмене судебного акта с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска со ссылкой на недоказанность установленных судом обстоятельств дела и неверное толкование применённого законодательства. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе администрации Ярославского городского поселения, участвующим в деле прокурором представлены возражения. Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене по следующим основаниям. Согласно пунктам «д» и «к» части 1 статьи 72 КонституцииРоссийской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского поселения. В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 21 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). К вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами (пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). В силу пункта 11 части 10 статьи 35, части 1 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. При этом представительный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского поселения и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов, которые могут регулироваться правилами благоустройства территории муниципальных образований, закреплен в части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в которой вопросы сбора твёрдых коммунальных отходов не поименованы. Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, в статье 1 которого раскрываются используемые в данном Федеральном законе понятия: «сбор отходов» - приём отходов в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение; «накопление отходов» - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания и размещения. На основании статьи 5, пункта 2 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Во исполнение приведенных требований постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156 утверждены Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами, (далее по тексту - Правила), которыми в пункте 4 предусмотрено, что обращение с твёрдыми коммунальными отходами на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами на основании договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенных с потребителями. Региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами. В пункте 10 Правил определено, что в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов складирование твердых коммунальных отходов осуществляется потребителями следующими способами: а) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы); б) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках; в) в пакеты или другие ёмкости, предоставленные региональным оператором. Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, проанализировав вышеприведенные положения федерального законодательства, а также нормы Закона Приморского края от 29 июня 2009 года № 447-КЗ «Об отходах производства и потребления в Приморском крае», пришел к обоснованному выводу о том, что муниципальный комитет не вправе был определять в оспариваемом нормативном правовом акте перечень способов осуществления сбора либо накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения, поскольку правовое регулирование данных вопросов не отнесено к компетенции органов местного самоуправления городских поселений, при этом оспариваемые положения не воспроизводят положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Так, признавая не действующим абзац 4 пункта 6.1 Правил благоустройства, суд первой инстанции, исходил из того, что в нем приведено содержание пунктов 4 и 10 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156, с заменой понятия «накопление» на «сбор» отходов и с использованием термина «уполномоченное лицо по вывозу ТКО» вместо «региональный оператор», тем самым представительный орган муниципального образования вышел за пределы предоставленных ему полномочий, осуществив собственное правовое регулирование вопросов обращения с твёрдыми коммунальными отходами. Исходя из анализа положений абзаца 5 пункта 6.1 Правил благоустройства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что муниципальный комитет, устанавливая сбор твёрдых коммунальных отходов путём непосредственного сбора в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов), фактически установил не предусмотренный действующим федеральным законодательством способ сбора твёрдых коммунальных отходов. Кроме того, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемые положения не отвечают общеправовому критерию формальной определённости, поскольку содержание используемых в абзацах 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства понятий «уполномоченное лицо по вывозу ТКО» и «мусороуборочная техника» не раскрыто в оспариваемом нормативном правовом акте (в Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ и Правилах обращения с ТКО указанные понятия вообще не используются); также оспариваемые заместителем прокурора Приморского края положения нормативного правового акта не содержат указаний на круг лиц, которые должны осуществлять сбор твёрдых коммунальных отходов способами, установленными пунктом 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания, что не исключает возложение соответствующей обязанности на потребителей, хотя пункт 10 Правил обращения с ТКО определяет, что потребители осуществляют только накопление твёрдых коммунальных отходов. При вышеуказанных установленных обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно признал недействующими оспариваемые положения нормативного правового акта. Доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, приводившимся в суде первой инстанции, основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, в силу чего не могут служить основаниями к отмене законного и обоснованного решения. Поскольку нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения суда, суд не допустил, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила: решение Приморского краевого суда от 12 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края и муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края - без удовлетворения. ПредседательствующийСудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Прокуратура Приморского края Ответчики:
Администрация Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края
Муниципальный комитет Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края
