Апелляционное определение от 26 мая 2020 г.Верховный Суд Российской Федерации - Гражданское
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-86 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 26 мая 2020 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В. при секретаре Шолгиной Н.И. с участием прокурора Коробкина А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке ад- министративное дело по административному исковому заявлению Третьяковой Надежды Александровны о признании недействующими указаний Ми- нистра обороны Российской Федерации от 16 февраля 2015 г. № 205/2/78, по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2020 г. (дело № ВКА- ПИ19-32), которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Круп- нова И.В., объяснения административного истца Третьяковой Н.А. и его представителя Проходцева О.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, выступления представителей Министерства обороны Российской Федерации Носенко ВО. и Попова А.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Коробкина А.А., полагав- шего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: в целях повышения эффективности работы с военнослужащими, со- стоящими в распоряжении, своевременности определения их служебного предназначения и реализации принятых в отношении них соответствующих кадровых решений Министром обороны Российской Федерации 16 февраля 2015 г. даны указания № 205/2/78 заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, командующему Северным флотом, командующим родами войск Вооруженных Сил Российской Федерации и руководителям центральных органов военного управления (далее - Указания). Согласно абзацу третьему пункта 5 Указаний должностным лицам предписано определить военнослужащим, состоящим в распоряжении, вре- менные обязанности, рабочие места, которые при необходимости оборудо- вать оргтехникой. Третьякова Н.А. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать Указания недействующими со дня издания ввиду нарушения правил их издания. В обоснование требований административный истец указал, что Указания имеют все признаки нормативного правового акта, а их изданием факти- чески осуществлено нормативно-правовое регулирование вопроса прохождения военной службы военнослужащих, состоящих в распоряжении командира (начальника), что нарушает их права. Нарушение своих прав Третьякова Н.А. связывает с изданием начальником Военного учебного научного центра Сухопутных войск «Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации» (далее - Академия) во исполнение Указаний приказа от 8 февраля 2019 г. № 89, которым на нее возложены временные функциональные обязанности. Между тем Указания в Министерстве юстиции Российской Федерации не зарегистрированы и установленным порядком не опубликованы, в связи с чем они подлежат признанию недействующими независимо от оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу, что Указания носят организационный внутриведомственный характер и даны воинским должностным ли- цам в целях повышения эффективности работы с военнослужащими, состоя- щими в распоряжении командиров (начальников), своевременности опреде- ления их служебного предназначения и реализации принятых в отношении них соответствующих кадровых решений. Каких-либо новых правовых норм, непосредственно регулирующих порядок прохождения военной службы военнослужащими, находящимися в распоряжении командиров (начальников), Указания не содержат, а поэтому не подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Поскольку заявленные требования подле- жали рассмотрению по правилам, предусмотренным главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), а административным истцом без уважительных причин пропущен срок обращения с административным исковым заявлением в суд, в его удовлетворении было отказано. В апелляционной жалобе Третьякова Н.А., утверждая о нарушении судом норм материального и процессуального права и несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении ее требований. В обоснование жалобы административный истец указывает, что суд первой инстанции оставил без внимания обстоятельства дела, свидетельст- вующие о том, что действие оспариваемых Указаний распространено на не- ограниченный круг лиц - на состоящих в распоряжении военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации, и рассчитаны на неодно- кратное применение. Из этого следует, что Указания являются нормативным правовым актом. Издание начальником Академии на основании Указаний приказа об определении Третьяковой Н.А. временных функциональных обязанностей затрагивает ее права. Вместе с тем, продолжает в жалобе административный истец, Указания изданы не в форме нормативного правового акта и без соблюдения установ- ленных законодательством требований к порядку его подготовки, принятия, регистрации и опубликования. Однако суд первой инстанции без приведения правовых оснований и лишь со ссылкой на должностных лиц, которым адре- сованы Министром обороны Российской Федерации требования, пришел к ошибочному выводу о том, что Указания не являются нормативным правовым актом. Высказанное сотрудником Минюста России мнение о том, что Указания носят организационный, внутриведомственный характер, противо- речит ранее высказанной позиции по другим делам, что недопустимо. Кроме того, представленные в судебное заседание доверенности не подтверждают полномочия представителей административного ответчика и заинтересован- ного лица - Министерства юстиции Российской Федерации, ошибочно ука- занного судом как действующего на стороне административного ответчика. Поэтому объяснения и возражения названных лиц не могут быть приняты в качестве допустимых доказательств. Административный истец также указывает в жалобе на ошибочность вывода суда первой инстанции о пропуске срока обращения с административным исковым заявлением в суд, поскольку судом не устанавливался факт ознакомления Третьяковой Н.А. с оспариваемыми Указаниями, впервые она ознакомилась с документом накануне рассмотрения 19 сентября 2019 г. ее апелляционной жалобы по другому административному делу, а сами Указания официально для всеобщего сведения не публиковались. При этом в судебном заседании вопрос пропуска административным истцом срока обращения в суд не обсуждался. В возражениях на апелляционную жалобу представитель Министерства обороны Российской Федерации Носенко ВО., указывая на отсутствие на- рушений судом норм материального и процессуального права, просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения. Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда. Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к пра- вильному выводу о том, что оспариваемые Указания изданы Министром обороны Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 1, подпунктом 1 пункта 8, подпунктами 7, 23 и 25 пункта 10 Поло- жения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Ука- зом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, носят организационный и внутриведомственный характер, не содержат новых правовых предписаний, непосредственно регулирующих порядок прохождения военной службы военнослужащими, находящимися в распоряжении командиров (начальников). Пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: изда- ние его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование обществен- ных отношений либо на изменение или прекращение существующих право- отношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуще- ствляется соответствующим судом. Из содержания Указаний усматривается, что они не устанавливают, не изменяют, не отменяют правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не оказывают общерегулирующего воздействия на общественные отношения, в связи чем не являются нормативными. Указания даны соответствующим командирам (начальникам) и касают- ся вопросов обеспечения этими должностными лицами, в рамках имеющихся у них полномочий, повседневной деятельности воинских частей (организа- ций) в порядке, установленном законодательством, в том числе создания не- обходимых условий для надлежащего исполнения военнослужащими, прохо- дящими военную службу в распоряжении командира (начальника), общих и специальных обязанностей. Таким образом, каких-либо правовых норм (правил поведения), на- правленных на изменение статуса военнослужащего, проходящего военную службу в распоряжении командира (начальника), оспариваемые Указания, вопреки мнению административного истца, не содержат и его прав на про- хождение военной службы в распоряжении командира (начальника) не на- рушают. Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку выво- дов, приведенных в решении суда, основаны на ошибочном толковании норм права и не свидетельствуют о незаконности оспариваемого судебного акта. Согласно пункту 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» обязательному официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие право- вой статус организаций или имеющие межведомственный характер, про- шедшие государственную регистрацию в Минюсте России, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Как следует из подпункта «а» пункта 12 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых при- казом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, затра- гивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закреплённые в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей. В соот- ветствии с подпунктом «в» пункта 15 названных Разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию акты, направленные на ор- ганизацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм. При таких данных суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что с учетом характеристики Указаний они приняты с соблюде- нием требований к форме, виду и процедуре их принятия. Поскольку Указания не являются нормативным правовым актом, довод в апелляционной жалобе о необходимости применения к ним положений, регулирующих приня- тие и регистрацию нормативных правовых актов необоснован. Принимая во внимание, что Указания не обладают всеми необходимы- ми признаками нормативного правового акта, суд первой инстанции при рас- смотрении административного дела правомерно применил положения, пре- дусмотренные главой 22 КАС РФ, в том числе последствия пропуска срока обращения с административным исковым заявлением в суд (с учетом иссле- дования Указаний с участием Третьяковой Н.А. в судебном заседании 235 гарнизонного военного суда И июня 2019 г. и обращения в Верховный Суд Российской Федерации 7 ноября 2019 г.), уважительности причин пропуска которого в судебном заседании ею представлено не было. Нарушений норм процессуального права при рассмотрении административного искового заявления не допущено. Полномочия представителей Министерства обороны Российской Федерации судом проверены. С учетом представленных документов, удостове- ряющих личность, документов об образовании и доверенностей судом при- нято решение о возможности их участия в деле и представлении интересов административного ответчика. Каких-либо возражений или ходатайств от иных лиц, участвующих в деле, по данному вопросу не поступило. Что касается полномочий представителя Минюста России, то они так- же сомнений не вызывают, поскольку срок действия выданной ему доверен- ности определен до 31 декабря 2020 г. Данная доверенность выдана Министром юстиции Российской Федерации, то есть уполномоченным должностным лицом в рамках исполнения служебных обязанностей, а не гражданином (фи- зическим лицом). Сведений о том, что доверенность отменена, материалы дела не содержат. Таким образом, выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления являются правильными. С учетом изложенного остальные доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены правильного по существу решения Верховного Суда Российской Федерации. Предусмотренные ст. 310 КАС РФ основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют. На основании изложенного, руководствуясь ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Третьяковой Надежды Александровны - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Судьи В.Ю. Зайцев И.В. КрупноеСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Третьякова Надежда Александровна Ответчики:
Министерство обороны Российской Федерации
