Апелляционное определение от 25 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 4-АПА19-37 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг.Москва 25 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Виноградовой Е.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Дижура Николая Измаиловича на решение Московского областного суда от 25 апреля 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании недействующим Закона Московской области от 14 декабря 2018 года № 220/2018-ОЗ «Об объединении городского поселения Оболенск, городского поселения Пролетарский, сельского поселения Васильевское, сельского поселения Данковское, сельского поселения Дашковское, сельского поселения Калиновское, сельского поселения Липицкое Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов и внесении изменений в некоторые законы Московской области о статусе и границах муниципальных образований Московской области». Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Московской областной Думы Тараненко М.С., губернатора Московской области Горячевой Ю.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: 4 декабря 2018 года Московской областной Думы принят и подписан губернатором Московской области 14 декабря 2018 года Закон Московской области № 220/2018-ОЗ «Об объединении городского поселения Оболенск, городского поселения Пролетарский, сельского поселения Васильевское, сельского поселения Данковское, сельского поселения Дашковское, сельского поселения Калиновское, сельского поселения Липицкое Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов и внесении изменений в некоторые Законы Московской области о статусе и границах муниципальных образований Московской области» (далее - Закон). Текст Закона размещен 18 декабря 2018 года на официальном Интернет- портале правительства Московской области (Ы:1;р:/Лулу\у.то5ге§.ги), 19 декабря 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации (пйр://\ул\гуу.ргауо.§оу.ги) и опубликован 25 декабря 2018 года в издании «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 243. Статьей 1 названного Закона определено объединить городское поселение Оболенск, городское поселение Пролетарский, сельское поселение Васильевское, сельское поселение Данковское, сельское поселение Дашковское, сельское поселение Калиновское, сельское поселение Липицкое Серпуховского муниципального района (далее - поселения) с городским округом Серпухов (пункт 1). Поселения, объединенные с городским округом Серпухов, Серпуховский муниципальный район утрачивают статус муниципальных образований со дня вступления в силу Закона (пункт 2). Полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления поселений, Серпуховского муниципального района прекращаются со дня вступления в силу Закона (пункт 3). Законом также предписано внести изменения в Закон Московской области от 17 января 2005 года № П/2005-ОЗ «О статусе и границе городского округа Серпухов» (статья 2); установлена граница городского округа Серпухов согласно карте, описанию границы, геодезическим данным границы городского округа Серпухов, а также предусмотрено, что органы местного самоуправления городского округа Серпухов являются правопреемниками органов местного самоуправления поселений, Серпуховского муниципального района; устав и иные муниципальные правовые акты органов местного самоуправления городского округа Серпухов подлежат приведению в соответствие с Законом (статья 3); определен порядок исполнения бюджетов преобразованных муниципальных образований (статья 4); признаны утратившими силу отдельные Законы Московской области (статья 5). Житель вошедшего в состав городского округа Серпухов Липицкого сельского поселения Серпуховского муниципального района Дижур Н.И. обратился в суд с административным иском о признании недействующим названного нормативного правового акта. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Закон ограничивает его право на местное самоуправление, так как приводит к укрупнению муниципальных образований, что в свою очередь, влечет увеличение населения муниципального образования и невозможность в полной мере учесть интересы его различных групп, а также учесть различный уровень развития населенных пунктов данного муниципального образования. Укрупнение муниципального образования снижает норму представительства каждого населенного пункта в соответствующем представительном органе муниципального образования. Административный истец также ссылался на нарушение процедуры принятия Закона. В частности, при принятии решения о согласии на объединение поселений с городским округом Серпухов Советом депутатов муниципального образования сельское поселение Данковское неверно осуществлен подсчет голосов депутатов, проголосовавших за данное решение: при равенстве голосов поданных «за» и «против» данного решения голос председателя Совета депутатов был признан решающим, что положениям статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствует. Таким образом, решение о согласии на объединение указанным сельским поселением не принято. Кроме того, по мнению Дижура Н.И., проведенные на территории Липицкого сельского поселения публичные слушания носили формальный характер и не выявили действительную волю населения. Решением Московского областного суда от 25 апреля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано. В апелляционной жалобе Дижур Н.И. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом Московской области в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права административного истца не нарушает. При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт «н» части первой статьи 72, часть вторая статьи 76). Статьей 131 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно названному федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1). Статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах. В силу части 1.1 статьи 10 указанного федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 3.1 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Судом установлено и подтверждается материалами дела, что с инициативой объединения территорий городских и сельских поселений Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов выступили Советы депутатов Серпуховского муниципального района, депутатов поселений Серпуховского муниципального района и депутатов городского округа Серпухов. С целью выявления мнения населения в период с 19 по 23 ноября 2018 года на территориях подлежащих объединению муниципальных образований проведены публичные, по итогам которых представительные органы городских и сельских поселений, Советы депутатов Серпуховского муниципального района и городского округа Серпухов приняли решения об объединении. Решением Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области от 23 ноября 2018 года № 338/42 на рассмотрение Московской областной Думы в порядке законодательной инициативы внесен проект Закона Московской области об объединении городских поселений Оболенск и Пролетарский, сельских поселений: Васильевское, Данковское, Дашковское, Калиновское и Липицкое Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов. Исходя из сравнительного анализа положений законодательства, общих принципов организации местного самоуправления и того, что в силу федерального закона любое преобразование муниципальных образований является полномочием законодателя субъекта Российской Федерации, суд пришел к правильному выводу о том, что объединение оспариваемым Законом городских и сельских поселений Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов, положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречит. Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемый Закон принят с существенным нарушением порядка учета мнения граждан, установленного статьей 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является необоснованным и противоречит материалам административного дела. Так, вступившим в законную силу решением Серпуховского городского суда Московской области от 13 декабря 2018 года отказано в удовлетворении административного иска Дижура Н.И. к Совету депутатов муниципального образования сельское поселение «Липицкое» Серпуховского муниципального района Московской области об оспаривании заключения по результатам публичных слушаний, проведенных на территории сельского поселения Липицкое по вопросу объединения городских и сельских поселений, признании данных публичных слушаний, не состоявшимися, признании недействующим решения от 19 ноября 2018 года № 1/4 об объединении городских поселений и сельских поселений с городским округом Серпухов. Кроме того 13 декабря 2018 года Серпуховский городской суд Московской области вынес решение об отказе в удовлетворении административного иска Богомоловой Л.А. о признании незаконным решения Совета депутатов сельского поселения «Данковское» Серпуховского муниципального района от 19 ноября 2018 года № 2/5 «Об объединении городских поселений Оболенск, Пролетарский и сельских поселений Васильевское, Данковское, Дашковское, Калиновское, Липицкое Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов». При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным. По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную, неправильную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона. На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Московского областного суда от 25 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дижура Н.И. - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Дижур Николай Измаилович Ответчики:
Губернатор Московской области
Московская областная Дума
