Апелляционное определение от 24 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 8-АПА19-19 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 18 декабря 2019 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В. Б., судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н. при секретаре Горенко А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Оазис» (далее - Общество) о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Гаврилов-Ямского лесничества Ярославской области, утверждённого приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года № 1109, по апелляционной жалобе административного истца на решение Ярославского областного суда от 21 августа 2019 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Общества Жаровой Т.В., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя департамента лесного хозяйства Ярославской области Бородавкиной Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Когай И.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: пунктом 1 приказа департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года № 1109 «Об утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и признании утратившими силу отдельных приказов департамента лесного хозяйства Ярославской области», опубликованного 19 декабря 2018 года в печатном издании газете «Документ-Регион», № 109, утверждён Лесохозяйственный регламент Гаврилов-Ямского лесничества Ярославской области (далее - Регламент). Регламент состоит из отдельных глав, включающих разделы и подразделы. Так, глава 2 содержит нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины, в частности в подразделе 2.1.1 регулируются вопросы установления расчётной лесосеки, которая определяет допустимый ежегодный объём изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, исходя из установленных возрастов рубок, сохранение биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов. В таблицах 6 и 7 названного подраздела приведены расчётная лесосека для осуществления рубок спелых и перестойных лесных насаждений по Гаврилов-Ямскому лесничеству выборочных и сплошных соответственно. В подразделе 2.1.2, определяющем правила ухода за лесами, имеется таблица 8, в которой приведён ежегодный допустимый объём изъятия древесины в средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждениях при уходе за лесами. В подразделе 2.1.3 приведена таблица 9, содержащая данные о ежегодном допустимом объёме изъятия древесины при всех видах рубок. Требования к воспроизводству лесов (нормативы, параметры, сроки проведения мероприятий по лесовосстановлению, лесоразведению, уходу за лесами) закреплены в состоящем из 14 самостоятельных частей подразделе 2.17.3, предусматривающем следующие правовые предписания: - абзацем двенадцатым части «Лесовосстановление» установлено, что на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, на которых в соответствии с Правилами лесовосстановления арендаторами лесных участков должно осуществляться искусственное или комбинированное лесовосстановление, посадка лесных культур должна быть произведена не позднее двух лет после подписания акта осмотра лесосеки; - в абзаце семнадцатом части «Искусственное восстановление» указано, что осеннее лесовосстановление в существующих параметрах не приводит к желаемым результатам, и, как правило, дальнейшие мероприятие по поддержанию и сохранению достигнутых характеристик часто безрезультатны. В связи с этим необходимо определить для осеннего лесовосстановления как мероприятия, проводимого не в лучшие агротехнические сроки, следующие количественные критерии - искусственное лесовосстановление в количестве не менее 4 тысяч штук сеянцев на 1 га, дополнение лесных культур не менее 85% от проектируемого количества (4 тысяч штук на 1 га); - абзац восьмой части «Агротехнический уход и лесоводственный уход за лесными культурами», раскрывая содержание агротехнического ухода, установил, что целью его проведения является обеспечение сохранения нормативного количества жизнеспособных культивируемых пород, указав такое количество при осеннем лесовосстановлении - не менее 4 тысяч штук на 1 гектаре; - абзац тринадцатый названной части перечисляя обстоятельства, от наличия которых зависит количество и кратность агротехнических уходов, предусмотрел, что необходимо проводить не менее чем 1 агротехнический уход в год создания лесных культур, и по 2 агротехнических ухода во второй и третий год выращивания лесных культур; - абзац двадцать первый этой части предписывает проводить лесоводственный уход, как правило, на 4-6 год выращивания лесных культур, до момента их перевода в покрытые лесной растительностью земли путём предупреждения зарастания нежелательной травянистой и древесной растительности, а в случае наличия нежелательной травянистой и древесной растительности путём их вырубки (уничтожения) коридорным способом шириной 1-1,5 м от центра ряда культур, либо вырубкой (уничтожением) вокруг стволика хозяйственно ценной древесной породы в радиусе 1-1,5 м, а также обязательно удалять нежелательные древесные породы, превосходящие более чем в два-три раза высоту лесных культур. Общество, арендатор лесного участка Гаврилов-Ямского лесничества, обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнения требований) о признании приведённых выше правовых положений Регламента недействующими ввиду их несоответствия Правилам лесовосстановления, утверждённым приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2016 года № 375, действующим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта. Решением Ярославского областного суда от 21 августа 2019 года в удовлетворении требований отказано. В апелляционной жалобе Общество ставит вопрос об отмене судебного акта, как постановленного с нарушением норм материального права, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором и департаментом лесного хозяйства Ярославской области поданы возражения о их необоснованности и законности решения суда. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия считает жалобу не подлежащей удовлетворению исходя из следующего. По смыслу правовых предписаний главы 21 Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, определяющей порядок рассмотрения требований о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, заявленные требования подлежат удовлетворению, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему на момент рассмотрения административного дела. Нормативные правовые акты, действующие на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, применяются при выяснении вопросов о полномочиях органа на принятие нормативных правовых актов, форме и виде, в которых должен приниматься оспариваемый нормативный правовой акт, процедуре его принятия и правилах введения в действие, в том числе о порядке опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (часть 1 статьи 210, пункт 2 части 8 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 215). Исходя из изложенного оспариваемые административным истцом региональные нормы не подлежали проверке на соответствие требованиям, содержащимся в Правилах лесовосстановления, утверждённых приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2016 года № 375, утратившими силу в связи с принятием приказа названного министерства от 25 марта 2019 года № 188, утвердившего новые Правила лесовосстановления (далее -Правила от 25 марта 2019 года). Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт «к» части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулируются лесным законодательством, состоящим из Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса). Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на таких принципах, как устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; использование лесов с учётом их глобального экологического значения, а также с учётом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения (пункты 1, 3-5 части 1 статьи 1 поименованного кодекса). Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с составляемым на срок до десяти лет обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесохозяйственным регламентом лесничества, утверждаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в котором наряду с другими вопросами в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются возрасты рубок, расчётная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 2 и 4, пункты 2 и 4 части 5, части 6 и 7 статьи 87, часть 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации). Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждён приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2017 года № 72 (далее - Приказ Минприроды № 72). В Ярославской области функции в сфере лесных отношений по проведению единой государственной политики и исполнительно- распорядительной деятельности в области лесного хозяйства, лесопользования, по управлению в области использования, защиты, воспроизводства лесов осуществляет департамент лесного хозяйства Ярославской области (далее - Департамент), к полномочиям которого отнесено в том числе разработка лесохозяйственных регламентов (пункты 1.1 и 2.1 Положения о департаменте лесного хозяйства Ярославской области, утверждённого постановлением Администрации Ярославской области от 18 января 2007 года № 9). Суд первой инстанции, проанализировав приведённые выше федеральные и региональные нормативные правовые акты, проверив порядок принятия Регламента, сопоставив его структуру с требованиями Приказа Минприроды № 72, а также содержание его главы второй с пунктом 7 названного приказа, определяющим объём данных, подлежащих включению в эту главу, сделал верное заключение, что оспариваемый в части региональный нормативны правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением порядка, формы принятия, требований о государственной регистрации и опубликования. Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел несоответствия оспариваемых норм Регламента федеральному законодательству. Как следует из уточнённого административного искового заявления, оспариваемые нормы находятся в главе 2 Регламента, поименованной «Нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины», требования к содержанию которой установлены пунктом 7 Приказа Минприроды № 72. Согласно названной федеральной норме глава 2 лесохозяйственного регламента должна содержать наряду с другими данными нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины, включающие: -расчётную лесосеку для осуществления рубок спелых и перестойных лесных насаждений по выборочным рубкам и по сплошным рубкам; -расчётную лесосеку (ежегодный допустимый объём изъятия древесины) для осуществления рубок средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждениях при уходе за лесами; -расчётную лесосеку (ежегодный допустимый объём изъятия древесины) при всех видах рубок; методы лесовосстановления, а также требования к охране, защите и воспроизводству лесов, включающие в том числе требования к воспроизводству лесов (нормативы, параметры, сроки проведения мероприятий по лесовосстановлению, лесоразведению, уходу за лесами (подпункты 1 и 17). Лесовосстановление, являющееся частью воспроизводства вырубленных, погибших, повреждённых леса, осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом в целях восстановления вырубленных, погибших, повреждённых лесов, а также сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия, на основании проекта лесовосстановления лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений в соответствии с Лесным кодексом. Правила лесовосстановления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 1, пункт 2 части 2 статьи 61, статья 62 Лесного кодекса). С мая 2019 года, за исключением отдельных пунктов 3-5 о размере площадей искусственного и комбинированного лесовосстановления, выполняемого посадкой сеянцев, саженцев с закрытой корневой системой, действуют Правила от 25 марта 2019 года, устанавливающие критерии и требования к лесовосстановлению во всех лесных районах Российской Федерации. Согласно абзацу третьему пункта 2 названных Правил искусственное восстановление лесов (далее - искусственное лесовосстановление) осуществляется путём создания лесных культур: посадки сеянцев, саженцев, в том числе с закрытой корневой системой, черенков или посева семян лесных растений, в том числе при реконструкции малоценных лесных насаждений. Пунктом 43 Правил от 25 марта 2019 года предусмотрено, что на вырубках таёжной зоны и зоны хвойно-широколиственных лесов на свежих, влажных и переувлажнённых почвах первоначальная густота культур, создаваемых посадкой сеянцев, должна быть не менее 3 тысяч на 1 гектаре, на сухих почвах и в лесостепной зоне - 4 тысяч штук на 1 гектаре. Аналогичная норма воспроизведена в абзаце шестнадцатом части «Искусственное восстановление» Регламента. При таком положении, принимая во внимание, что обжалуемый семнадцатый абзац поименованной части Регламента, касающийся осеннего лесовосстановления, не обязывает осуществлять такие мероприятия осенью, суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для признания этой нормы недействующей. Поскольку в абзаце восьмом части «Агротехнический уход и лесоводственный уход за лесными культурами» Регламента, устанавливающем цель проведения агротехнического ухода - сохранение нормативного количества жизнеспособных культивируемых пород, в скобках воспроизведены числовые показатели, обозначенные в названной выше региональной норме (не менее 3 тысяч штук на 1 гектар при весеннем восстановлении и не менее 4 тысяч штук на 1 гектар при осеннем восстановлении), Судебная коллегия считает верным вывод суда первой инстанции о необоснованности требований административного истца и этой части. То обстоятельство, что пункт 50 Правил от 25 марта 2019 года, закрепляя цели проведения агротехнического и лесоводственного уходов за лесными культурами - предотвращение зарастания поверхности почвы сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительностью, накопления влаги в почве, устанавливая перечень конкретных действий, относящихся к агротехническому уходу (ручная оправка растений от завала травой и почвой, заноса песком, размыва и выдувания почвы, выжимания морозом; рыхление почвы с одновременным уничтожением травянистой и древесной растительности в рядах культур и междурядьях; подавление, скашивание растительности механическим способом; применение химических средств для уничтожения травянистой и древесной растительности в зоне роста культур; дополнение лесных культур, подкормка минеральными удобрениями и полив лесных культур), а также к лесоводственному уходу (уничтожение или предупреждение появления травянистой и нежелательной древесной растительности механическими или химическими средствами), иных требований не содержит, не свидетельствует об обоснованности административного искового заявления и не является основанием для признания недействующими оспариваемых норм, предусматривающих в соответствии с подпунктом 17 пункта 7 Приказа Минприроды № 72 конкретные мероприятия, направленные на достижение целей лесовосстановления и лесоразведения. При этом суд первой инстанции обоснованно указал, что отсутствие на федеральном уровне правовых предписаний, закреплённых перечисленными региональными нормами, не может расцениваться как несоответствие имеющим большую силу нормативным правовым актам. Исходя из целей принятия лесотехнических регламентов, являющихся основой не только использования, но и охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, с учётом того, что ни Лесной кодекс, ни Приказ Минприроды № 72, ни Правила от 25 марта 2019 года не ограничивают право субъекта Российской Федерации на установление в лесохозяйственных регламентах предписаний о сроках начала посадки лесных культур при искусственном и комбинированном лесовосстановлении, кратность проведения агротехнических уходов, методы восстановления, суд законно отказал в признании недействующими абзаца двенадцатого части «Лесовосстановление» подраздела 2.17.3, абзацев тринадцатого и двадцать первого части «Агротехнический уход и лесоводственный уход за лесными культурами» Регламента. Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания недействующими таблиц 6 и 7 подраздела 2.1.1, таблицы 8 подраздела 2.1.2. и таблицы 9 подраздела 2.1.3. Регламента, устанавливающих ежегодный объём изъятия древесины для конкретных случаев. Частью 5 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что порядок исчисления расчётной лесосеки, порядок определения видового (породного) и сортиментного состава древесины устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок исчисления расчётной лесосеки утверждён приказом Федерального агентства Лесного хозяйства от 27 мая 2011 года № 191, согласно которому расчётная лесосека определяет допустимый ежегодный объём изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, исходя из установленных возрастов рубок, сохранение биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов, устанавливается на срок действия лесохозяйственного регламента лесническтва и вводится в действие с начала календарного года (пункт 2 и 5). Названный федеральный акт предписывает при исчислении расчётной лесосеки в расчёт не включать древесные породы, которые включены в Перечень видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается, утверждённый приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 271, лесные плантации, а также спелые и перестойные лесные насаждения, запас древесины которых на одном гектаре 50 и менее кубических метров, перечисляет методы, применяемые для исчисления оптимального размера расчётной лесосеки при сплошных рубках, приводит в приложении формулы и методику исчисления размера расчётной лесосеки для заготовки древесины в спелых и перестойных лесных насаждениях в зависимости от вида рубок (сплошные рубки и выборочные рубки), метода исчисления и класса возраста лесных насаждений, а также для заготовки древесины при вырубке погибших и повреждённых лесных насаждений, уходе за лесом (пункты 7 и 8, приложение). Судом установлено, следует из материалов административного дела, что имеющиеся в государственном лесном реестре данные по состоянию на 1 января 2018 года изменились на момент принятия Регламента в результате лесопользования, что Регламент, включая оспариваемые таблицы, разработан специализированной организацией ФГБУ «Рослесинфорг» в рамках профессиональной деятельности на основании заключённого 13 июня 2018 года государственного контракта исходя из сведений, содержащихся, в том числе, в отчётах об использовании лесов, в материалах лесоустройства (таксационные описания лесных участков) сведений. Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах, которая в обязательном порядке предоставляется также лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в виде отчёта об использовании лесов, содержащего информацию об объёме заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, о видовом (породном) и сортиментном составе древесины и другие сведения (часть 1, пункт 1 части 4 статьи 91, часть 2 статьи 49 Лесного кодекса). С учётом изложенного суд первой правильно признал несостоятельным утверждение административного истца о противоречии оспариваемых таблиц Регламента пункту 11 Приказа Минприроды № 72, согласно которому основой для разработки лесохозяйственного регламента являются сведения, содержащиеся в государственном лесном реестре, материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования. При таком положении несогласие административного истца с максимальными объёмами изъятия древесины, установленными Регламентом, не является основанием для признания оспариваемых норм недйствующими и не может служить основанием для назначения судебной технической экспертизы. Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении, выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат оснований для отмены судебного решения. Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Ярославского областного суда от 21 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Оазис» - без удовлетворения.Суд:Верховный Суд РФ Истцы:
ООО "ОАЗИС" Ответчики:
Департамент лесного хозяйства Ярославской области
