Апелляционное определение от 19 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 4-АПА19-32 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 19 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова ОН. при секретаре Касаткиной В.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Спириной Светланы Юрьевны о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования «Сельское поселение Степановское Ногинского муниципального района Московской области», утвержденного решением Совета депутатов Ногинского муниципального района от 28 ноября 2017 г. № 33/4, и Правил землепользования и застройки части муниципального образования «Сельское поселение Степановское Ногинского муниципального района Московской области», утвержденных решением Совета депутатов Ногинского муниципального района от 26 декабря 2017 г. № 43/6, по апелляционной жалобе Спириной Светланы Юрьевны на решение Московского областного суда от 23 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Спириной С.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черной М.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением Совета депутатов Ногинского муниципального района от 28 ноября 2017 г. № 33/4 утвержден Генеральный план муниципального образования «Сельское поселение Степановское Ногинского муниципального района Московской области» (далее - Генеральный план). Решением Совета депутатов Ногинского муниципального района от 26 декабря 2017 г. № 43/6 утверждены Правила землепользования и застройки части муниципального образования «Сельское поселение Степановское Ногинского муниципального района Московской области» (далее - Правила землепользования и застройки). Спирина СЮ. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана - в части отнесения земельного участка под нежилым зданием с кадастровым номером , расположенным по адресу: г. , к функциональной зоне 0-1 (многофункциональная общественно-деловая зона); указания в Положении о территориальном планировании и Материалах по обоснованию на сохранение функционального использования с существующими параметрами в отношении территории, к которой относится указанный участок; установления в картографическом материале границ функциональных зон 0-2 (специальная общественно-деловая зона) и Ж-2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), смежных с территорией, на которой расположен указанный земельный участок; Правил землепользования и застройки - в части установления в отношении того же земельного участка территориальной зоны 0-1 (многофункциональная общественно-деловая зона), установления в картографическом материале границ территориальных зон 0-2 (специальная общественно-деловая зона) и Ж-2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), смежных с территорией, на которой расположен указанный земельный участок. Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником нежилого одноэтажного отдельно стоящего здания с кадастровым номером , земельный участок под которым не сформирован. В оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку влекут невозможность формирования земельного участка и осуществления перевода нежилого здания в жилое. Решением Московского областного суда от 23 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе Спирина СЮ. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что функциональная и территориальная зоны установлены без учета фактического использования земельного участка, находящегося под нежилым зданием. Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего. Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24ГрКРФ). В соответствии с пунктами 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий. Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 24 и 32 ГрК РФ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района. На момент принятия оспариваемых нормативно-правовых актов Ногинский муниципальный район был наделен статусом муниципального образования на основании Закона Московской области от 28 февраля 2005 г. № 82/2005-03 «О статусе и границах Ногинского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований», согласно которому в составе Ногинского муниципального района образовывались новые муниципальные образования, в том числе сельское поселение Степановское, включающее в себя населенные пункты: д. Степанове, д. Бабеево, д. Всеволодово, п. Елизаветино, д. Есино, д. Иванисово, п. Новые Дома, д. Пушкино, п. Случайный, п. Фрязево. Согласно статье 23 Устава муниципального образования Ногинский муниципальный район Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Ногинского муниципального района Московской области от 7 ноября 2016 г. № 479/62 (далее - Устав), Совет депутатов Ногинского муниципального района Московской области входил в структуру органов местного самоуправления Ногинского муниципального района Московской области. Из подпункта 14 пункта 1 статьи 7 Устава следует, что к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления Ногинского муниципального района на территориях сельских поселений, входящих в его состав, относится в том числе утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки. Таким образом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки были приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, порядка принятия, правил введения в действие и опубликования. На основании Закона Московской области от 8 июня 2017 г. № 87/2017-03 «Об объединении сельского поселения Степановское Ногинского муниципального района с городским округом Электросталь и внесении изменений в некоторые законы Московской области о статусе и границах муниципальных образований Московской области» (далее - Закон № 87/2017-03) сельское поселение Степановское Ногинского муниципального района Московской области с 1 января 2018 года объединено с городским округом Электросталь и утратило статус муниципального образования. Согласно статье 5 Закона № 87/2017-03 органы местного самоуправления городского округа Электросталь являются правопреемниками органов местного самоуправления сельского поселения Степановское. Как установлено судом, Спирина СЮ. является собственником одноэтажного нежилого здания, площадью 115,1 кв.м, наименование - контора старая, 1960 года постройки, с кадастровым номером , расположенного по адресу: . Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения. Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ). Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки. В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план сельского поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно отклонил доводы административного истца о том, что общественно-деловая функциональная зона и территориальная зона установлены без учета фактического использования земельного участка. В соответствии с выкопировками из карты функциональных зон Генерального плана и карты градостроительного зонирования части территории сельского поселения Степановское Ногинского муниципального района, являющейся частью Правил землепользования и застройки, принадлежащий административному истцу объект недвижимости - здание с кадастровым номером располагается в функциональной и территориальной зонах 0-1 (многофункциональная общественно-деловая зона). Земельный участок, на котором расположено принадлежащее административному истцу нежилое здание, не сформирован, не поставлен на кадастровый учет и административному истцу не принадлежит. Объект недвижимости с кадастровым номером , находящийся в собственности Спириной СЮ., имеет наименование «контора старая», по своему назначению является нежилым зданием, что следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости. Согласно статье 29 Правил землепользования и застройки установленный для территориальной зоны 0-1 градостроительный регламент не предусматривает размещение в указанной зоне жилых строений, зданий, индивидуальных жилых строений. Доводы административного истца о неточности установления границ функциональных и территориальных зон оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, которая влечет в свою очередь несоблюдение принципа правовой определенности режима использования земельного участка и объекта капитального строительства, не могут быть признаны обоснованными в связи со следующим. Часть 5 статьи 23 и часть б1 статьи 30 ГрК РФ, устанавливающие требования к точности описания границ соответствующих зон, введены в действие Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 507-ФЗ). Согласно части 3 статьи 7 Закона № 507-ФЗ органы государственной власти, органы местного самоуправления, утвердившие документы территориального планирования, которыми устанавливаются или изменяются границы населенных пунктов (в том числе вновь образованных), правила землепользования и застройки, обязаны направить в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, документы, необходимые для внесения сведений соответственно о границах населенных пунктов, территориальных зон в Единый государственный реестр недвижимости, в целях обеспечения внесения таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости в срок не позднее 1 января 2021 года. Таким образом, будучи принятыми до принятия Закона № 507-ФЗ, Генеральный план и Правила землепользования и застройки требованиям действовавшего законодательства не противоречили. Также подлежит отклонению довод административного истца об отсутствии возможности сформировать в одной территориальной зоне земельный участок под обслуживание принадлежащего Спириной СЮ. нежилого здания. Вопреки доводам жалобы границы функциональных и территориальных зон проходят не по стенам здания, принадлежащего Спириной С.Ю., что подтверждается материалами дела. В соответствии с градостроительным регламентом для территориальной зоны 0-1 в зависимости от вида разрешенного использования минимальный размер предоставляемого земельного участка составляет от 25 кв.м, что позволяет сформировать испрашиваемый истицей земельный участок для эксплуатации принадлежащего ей нежилого здания в одной территориальной зоне. Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных нормативных правовых актов в оспариваемой части федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют. Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют. Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Московского областного суда от, 23 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Спириной Светланы Юрьевны - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Спирина Светлана Юрьевна Ответчики:
Совет депутатов Богородского городского округа
Совет депутатов городского округа Электросталь
