Апелляционное определение от 18 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 66-АПА19-12 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕгород Москва «18» декабря 2019 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Горенко А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Думы города Иркутска и апелляционному представлению участвующего в административном деле прокурора на решение Иркутского областного суда от 19 августа 2019 года, которым удовлетворен административный иск губернатора Иркутской области об оспаривании пунктов 9 и 14 порядка досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности города Иркутска, за совершение коррупционных правонарушений, утвержденного решением Думы города Иркутска от 28 июня 2018 года № 006-20-480753/8. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя губернатора Иркутской области и аппарата губернатора и правительства Иркутской области Хороших К.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением Думы города Иркутска от 28 июня 2018 года № 006-20- 480753/8 утвержден порядок досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности города Иркутска, за совершение коррупционных правонарушений (далее - Порядок), согласно пункту 9 которого (в первоначальной редакции) инициатива, предусмотренная пунктами 4-6 настоящего Порядка, оформляется в виде обращения, которое вносится в Думу города Иркутска. К указанному обращению должны прилагаться проект решения Думы города Иркутска о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего должность, а также документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего должность. В соответствии с пунктом 14 Порядка в первоначальной редакции при предварительном рассмотрении обращения Дума города Иркутска (ее органы) и должностные лица Думы города Иркутска имеют право запрашивать у лица, замещающего должность, объяснения, а также направлять запросы в государственные органы, органы местного самоуправления, организациям и гражданам. Решением Думы города Иркутска от 28 июня 2019 года № 006-20- 590923/9 в Порядок внесены изменения, в том числе в пункты 9 и 14. Так, данным решением в пункте 9 слова «Инициатива, предусмотренная пунктами 4-6» заменены словами «Инициатива депутатов Думы города Иркутска, предусмотренная пунктами 4 и 5», а пункт 14 дополнен словами «в том числе с целью получения документов, подтверждающих факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего должность». Губернатор Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня издания следующих норм названного Порядка: пункта 9 в первоначальной редакции - в части установления обязанности губернатора Иркутской области прилагать к своей инициативе проект решения Думы города Иркутска о досрочном прекращении полномочий депутата Думы города Иркутска, председателя избирательной комиссии города Иркутска, а также документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность; пункта 14 в редакции решения Думы города Иркутска от 28 июня 2019 года № 006-20-590923/9 - в части, закрепляющей право Думы города Иркутска (ее органов) и должностных лиц Думы города Иркутска запрашивать у губернатора Иркутской области документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность города Иркутска. В обоснование своих требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых положений Порядка Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также законодательству Иркутской области. Решением Иркутского областного суда от 19 августа 2019 года административный иск удовлетворен. Пункт 9 оспариваемого Порядка в первоначальной редакции признан не действующим со дня издания в части установления обязанности губернатора Иркутской области прилагать к своей инициативе проект решения Думы города Иркутска о досрочном прекращении полномочий депутата Думы города Иркутска, председателя избирательной комиссии города Иркутска, а также документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Пункт 14 оспариваемого Порядка в редакции решения Думы города Иркутска от 28 июня 2019 года № 006-20-590923/9 признан не действующим со дня издания в той мере, в которой он предусматривает право Думы города Иркутска, ее органов и должностных лиц запрашивать у губернатора Иркутской области документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность города Иркутска, за совершение коррупционных правонарушений. В апелляционной жалобе Дума города Иркутска просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Прокурором, участвующим в административном деле, принесено апелляционное представление об отмене решения суда в части признания недействующим пункта 14 оспариваемого Порядка и принятии по административному делу в этой части нового решения об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового требования, а также представлены письменные возражения на апелляционную жалобу. Также относительно доводов апелляционной жалобы и апелляционного представления письменные возражения представлены губернатором Иркутской области и аппаратом губернатора и правительства Иркутской области. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, а также возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу. При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Думы города Иркутска с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с данными выводами суда согласилась. Согласно частям 7.2 и 7.3 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. При выявлении в результате названной проверки фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания. В случае обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования данного заявления (часть 11 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Согласно части 1, пункту 4 части 2 и части 6 статьи 74.1 этого же федерального закона представительный орган муниципального образования в соответствии с названным федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе в связи несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. В Иркутской области порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан, претендующих на замещение муниципальной должности, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих муниципальные должности, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, а также порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, претендующими на замещение должности, на отчетную дату, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных лицами, замещающими должности, за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду, устанавливается Законом Иркутской области от 7 ноября 2017 года № 73-03 «О представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты представленных ими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», положениями статьи 7 которого предусмотрено, что губернатор Иркутской области в течение 14 календарных дней со дня поступления доклада о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленного губернатору Иркутской области уполномоченным органом и содержащего одно из установленных законом мотивированных предложений, рассматривает его и принимает одно из следующих решений: об отсутствии фактов несоблюдения лицом, обязанным представить сведения, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены федеральными законами, или о наличии таких фактов. В случае принятия губернатором Иркутской области в отношении лица, замещающего должность, решения о наличии указанных фактов, уполномоченный орган в течение 20 календарных дней со дня принятия данного решения готовит проект заявления губернатора Иркутской области о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего должность, или применении в отношении него иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд. Проверяя соответствие содержания Порядка в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения Порядка нарушают права высшего должностного лица Иркутской области, предусмотренные как положениями статьи 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», так и положениями главы 3 Закона Иркутской области «О представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты представленных ими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», поскольку входят в противоречие с федеральным законодательством и законодательством Иркутской области, которые не содержат обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации прилагать к своему заявлению о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий этих лиц, и полученные в результате проведенной проверки. При этом судом первой инстанции сделан закономерный вывод о том, что пункт 9 оспариваемого Порядка в первоначальной редакции продолжает нарушать публичные интересы, поскольку применен к губернатору Иркутской области неоднократно, и его инициативы в отношении трех депутатов Думы города Иркутска не рассмотрены до настоящего времени, следовательно, права и интересы административного истца подлежат судебной защите. Правомерным является и вывод суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не возлагает на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при решении вопроса о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, одновременно с заявлением представлять проект соответствующего решения, за исключением процедуры удаления в отставку главы муниципального образования, что прямо предусмотрено статьей 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суждение административного ответчика о том, что принятие решения о досрочном прекращении полномочий является исключительной компетенцией Думы города Иркутска, в связи с чем, необходимым условием принятия законного и обоснованного решения является возможность всесторонней оценки всех допущенных лицом нарушений, для чего требуется предоставление соответствующих документов, нельзя признать обоснованным, поскольку в силу действующего законодательства принятие решения о привлечении виновного лица к публично-правовой ответственности является завершающим этапом проверки, при этом у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия, как на проведение такой проверки, так и полномочия по перепроверке сведений, изложенных в заявлении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Что касается пункта 14 оспариваемого Порядка, то, признавая недействующей данную норму в той мере, в которой она предусматривает право запрашивать у губернатора Иркутской области документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, суд первой инстанции, таким образом, пришел к выводу об абсолютном запрете Думе города Иркутска, ее органам и должностным лицам при любых обстоятельствах запрашивать у губернатора Иркутской области документы, относящиеся к вопросу о досрочном прекращении полномочий указанных лиц. С такой позицией суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в полной мере не согласилась, поскольку, признавая пункт 14 оспариваемого Порядка недействующим в названной выше мере, суд не учел, что инициатива, направленная на досрочное прекращение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, может быть выражена не только губернатором Иркутской области, но и депутатами Думы города Иркутска. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отметить, что, несмотря на отсутствие у органов местного самоуправления полномочий на проведение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, запрет направлять запросы не может быть распространен на случаи, связанные с инициативой на досрочное прекращение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, исходящей от депутатов представительного органа местного самоуправления. В пределах осуществления названных полномочий запрашивать и получать информацию органы местного самоуправления самостоятельны, а абсолютный запрет Думе города Иркутска, ее органам и должностным лицам при таких обстоятельствах запрашивать у губернатора Иркутской области документы, относящиеся к вопросу о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, является вмешательством в самостоятельное осуществление органами местного самоуправления указанных полномочий. В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что пункт 14 оспариваемого Порядка подлежал признанию недействующим в той мере, в которой он предусматривает право запрашивать у губернатора Иркутской области документы, подтверждающие факты, являющиеся основанием для досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, исключительно при рассмотрении соответствующих обращений губернатора Иркутской области, поскольку при иных обстоятельствах, связанных с инициативой депутатов представительного органа местного самоуправления, направленной на досрочное прекращение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, органы местного самоуправления не лишены права запрашивать указанные документы у органов власти и организаций, в том числе у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, при этом обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предоставить ответ на такой запрос названному праву не корреспондирует. Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что по доводам апелляционной жалобы Думы города Иркутска обжалуемое решение Иркутского областного суда отмене не подлежит. Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с позицией прокурора, приведенной в апелляционном представлении, однако пришла к выводу о возможности удовлетворения данного апелляционного представления и исправления ошибки суда первой инстанции не путем отмены решения суда в оспариваемой части, а путем дополнения абзаца четвертого его резолютивной части словами «при рассмотрении соответствующих обращений губернатора Иркутской области». На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Иркутского областного суда от 19 августа 2019 года изменить. Дополнить абзац четвертый резолютивной части решения словами «при рассмотрении соответствующих обращений губернатора Иркутской области». В остальной части решение Иркутского областного суда от 19 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы города Иркутска - без удовлетворения. ПредседательствующийСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Губернатор Иркутской области Ответчики:
Дума г. Иркутска
