Апелляционное определение от 18 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 59-АПА19-11 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 18 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В. при секретаре Горенко А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Амурской области на решение Амурского областного суда от 1 августа 2019 года, которым удовлетворен административный иск и.о. прокурора Амурской области о признании недействующими отдельных положений территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Амурской области медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением правительства Амурской области от 28 декабря 2018 года № 656. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: 28 декабря 2018 года правительством Амурской области принято постановление № 656, пунктом 1 которого утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Амурской области медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее - территориальная программа). Первоначальный текст документа размещен 4 января 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации (Ьйр://ш\у\у.ргауо.§оу.ги). 7 мая 2019 года правительством Амурской области издано постановление № 239 «О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 28 декабря 2018 года № 656». И.о. прокурора Амурской области обратился в суд с административным иском, уточнив требования, просил о признании не действующими абзаца двадцать шестого раздела VII территориальной программы в части установления подушевых нормативов финансирования, предусмотренных Территориальной программой (без учета расходов федерального бюджета), за счет средств областного бюджета (в расчете на 1 жителя) в 2020 году - 3231,01 рубля, в 2021 году - 3607,47 рубля; территориального перечня лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50- процентной скидкой (далее - территориальный перечень лекарственных препаратов) (приложение № 6 к территориальной программе), в части отсутствия в нем лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения: растворы для перитонеального диализа; фактор роста эпидермальный, в форме лиофилизата для приготовления раствора для инъекций; Цефазолина в формах: порошка для приготовления раствора для внутривенного и внутримышечного введения, порошка для приготовления раствора для внутримышечного введения и порошка для приготовления раствора для инъекций; Цефтазидима в форме: порошка для приготовления раствора для внутривенного и внутримышечного введения, порошка для приготовления раствора для инфузий и порошка для приготовления раствора для инъекций; Цефтриаксона в форме: порошка для приготовления раствора для внутримышечного введения, порошка для приготовления раствора для инфузий, порошка для приготовления раствора для инъекций; Метронидазола в форме: раствора для внутривенного введения, раствора для инфузий, таблеток и таблеток, покрытых пленочной оболочкой; Винорелбина в форме концентрата для приготовления раствора для инфузий; Канакинумаб в форме лиофилизата для приготовления раствора для подкожного введения; Баклофена в форме раствора для интратекального введения; Паклитаксела в форме лиофилизата для приготовления раствора для инфузий; Даунорубицина в форме раствора для внутривенного введения; средств диагностики диабета - тест-полосок для глюкометров лиц, страдающих диабетом. 8 обоснование заявленных требований административный истец указал, что определенные территориальной программой подушевые нормативы финансирования установлены в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 1506. Кроме того, территориальный перечень лекарственных препаратов) (приложение № 6 к территориальной программе) устанавливает более узкий перечень лекарственных препаратов для обеспечения граждан, нежели тот, что установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 273 8-р. Решением Амурского областного суда от 1 августа 2019 года административный иск и.о. прокурора удовлетворен. В апелляционной жалобе правительство Амурской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему. Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1 этого федерального закона). В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Разрешая заявленные требования, суд правильно исходил из того, что разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой. В абзаце третьем раздела I (Общие положения) Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее - Федеральная программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 1506, содержится предписание о необходимости принимать территориальную программу в соответствии с Федеральной программой. Как следует из содержания раздела VII Федеральной программы, средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные данной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3488,6 рубля, 2020 году - 3621,1 рубля и 2021 году - 3765,9 рубля. Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, определяемые территориальной программой, как верно указал суд, должны соответствовать Федеральной программе, устанавливающей названные нормативы как средние показатели, являющиеся государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в меньшем размере. Вместе с тем, суд установив, что предусмотренные абзацем двадцать шестым раздела VII Территориальной программы нормативы определены в меньшем размере, чем аналогичные нормативы Федеральной программы, законно признал указанные предписания территориальной программы не действующими. Решение вопросов организации обеспечения лекарственными препаратами отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и подпунктом 21.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В силу пункта 5 части 2 статьи 81 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно. Разделом V Федеральной программы определено, что за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия в соответствии с законодательством Российской Федерации отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой. Согласно разделу VIII Федеральной программы территориальная программа в части определения порядка и условий оказания медицинской помощи должна включать перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой. Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 № 890, лицам с заболеванием «диабет» предусмотрено бесплатное предоставление, в том числе средств диагностики. В соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи (часть 1 статьи 37); назначение и применение лекарственных препаратов, медицинских изделий и специализированных продуктов лечебного питания, не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи, допускаются в случае наличия медицинских показаний (индивидуальной непереносимости, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии; при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи учитываются порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи (пункт 1 части 4 статьи 81). Стандартом медицинской помощи больным с инсулинонезависимым сахарным диабетом, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 декабря 2007 года № 748, определено обеспечение тестами для определения глюкозы крови к глюкометру лиц, страдающих инсулинонезависимым сахарным диабетом. Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения на 2019 год утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 273 8-р. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2018 года № 3053-р утвержден перечень медицинских изделий, отпускаемых по рецептам на медицинские изделия при предоставлении набора социальных услуг, в который включены тест-полоски для определения содержания глюкозы в крови. Из анализа приведенных правовых норм следует, что федеральный законодатель, устанавливая льготное (бесплатно или со скидкой) обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения, определил обязанность субъекта Российской Федерации осуществлять финансирование за счет бюджетов субъектов Российской Федерации данной государственной гарантии в соответствии с соответствующим перечнем, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, который субъект Российской Федерации может только дополнить. Иных полномочий в сфере обеспечения лекарственными препаратами граждан субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не предусмотрено. Разрешая заявленные требования, суд, установив, что в нарушение приведенных норм территориальная программа не предусматривает бесплатное предоставление лицам с заболеванием «диабет» средств диагностики (тест-полосок для глюкометров), а также, что территориальный перечень лекарственных препаратов (приложение № 6 к территориальной программе) сформирован в объеме менее утвержденного Правительством Российской Федерации перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения на 2019 год, правомерно удовлетворил административный иск. В то же время из материалов дела видно, что лекарственный препарат Метронидазол в форме: таблеток и таблеток, покрытых пленочной оболочкой включен в оспариваемый нормативный правовой акт в редакции от 28 декабря 2018 года; в форме: раствора для внутривенного введения, раствора для инфузий, на основании постановления правительства Амурской области от 7 мая 2019 года № 239 «О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 28 декабря 2018 года № 656». Таким образом, на момент рассмотрения дела судом, лекарственный препарат Метронидазол был включен в территориальный перечень лекарственных препаратов (приложение № 6 к территориальной программе) в формах, предусмотренных перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения. При таких данных суд признал не действующим территориальный перечень лекарственных препаратов (приложение № 6 к территориальной программе) в части невключения в него лекарственного препарата Метронидазол в первоначальной редакции, в связи с чем Судебная коллегия считает необходимым уточнить резолютивную часть решения суда первой инстанции в указанной части. Доводы апелляционной жалобы об отсутствии средств в областном бюджете, выделяемых из федерального бюджета на реализацию территориальной программы, не могут служить поводом к отмене решения. Как было отмечено выше, действующим законодательством субъекты Российской Федерации правом произвольно занижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи не наделены, а реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации. Ссылка в апелляционной жалобе на то, что постановлением правительства Амурской области от 2 августа 2019 года приложение № 6 к территориальной программе приведено в соответствие с перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2019 год, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 273 8-р, не имеет правового значения для настоящего административного дела, решение по которому вынесено 1 августа 2019 года, т.е. до внесения указанных изменений в оспариваемый акт. На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Амурского областного суда от 1 августа 2019 года по существу оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Амурской области - без удовлетворения, уточнив резолютивную часть решения суда указанием на признание не действующим территориального перечня лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой (приложение № 6 к территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания населению Амурской области медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов в редакции от 28 декабря 2018 года) в части невключения в него лекарственного препарата Метронидазол.Суд:Верховный Суд РФ Истцы:
Прокуратура Амурской области Ответчики:
Правительство Амурской области
