Апелляционное определение от 13 ноября 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 127-АЛА 19-22 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 13 ноября 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ» об оспаривании в части решения Алуштинского городского Совета Республики Крым от 14 декабря 2016 г. № 31/2 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым» по апелляционному представлению прокурора Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 27 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения представителя общества с ограниченной ответственностью «ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ» по доверенности Давыденко А. А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: общество с ограниченной ответственностью «ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ» (далее также - ООО «ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ», Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими со дня принятия Правил землепользования и застройки на часть территории муниципального образования городской округ Алушта, утвержденных решением Алуштинского городского Совета Республики Крым от 14 декабря 2016 г. № 31/2 (далее также - Решение № 31/2, Правила землепользования и застройки), в части установления градостроительного регламента для арендуемого Обществом земельного участка с кадастровым номером 90:15:070102:142, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Алушта, с. Приветное, исключившего из основных видов разрешенного использования вид разрешенного использования «туристическое обслуживание» (код 5.2.1). В обоснование заявленных требований административный истец указал, что отнесение вида разрешенного использования арендуемого земельного участка «туристическое обслуживание» (код 5.2.1) к условно разрешенным в градостроительном регламенте территориальной зоны «объектов оздоровительного назначения и туризма» (Р-1) противоречит требованиям статей 31, 34, 35, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) не соответствует функциональному назначению земельного участка, лишает заявителя возможности строить на земельном участке объекты рекреационного назначения. Кроме того, арендная плата, которую обязан уплачивать истец, исходя из основных видов разрешенного использования, установленных для территориальной зоны Р-1, значительно выше относительно условно разрешенного вида использования «туристическое обслуживание», установленного для данной территориальной зоны. Решением Верховного Суда Республики Крым от 27 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено. В апелляционном представлении прокурор Республики Крым, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, просит отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. Полагает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, соответствуют требованиям статей 31, 34, 35, 36 ГрК РФ. Отмечает, что установление оспариваемых видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в территориальной зоне Р-1, вопреки выводам суда, не выходит за пределы дискреции органов муниципального образования. Ссылаясь на положения части 8 статьи 36 ГрК РФ, пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указывает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не нарушают права и законные интересы Общества как пользователя земельного участка, предоставленного для строительства и обслуживания курортно- рекреационного комплекса. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ). Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки и внесение изменений в них относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. С учетом названных норм, а также положений статьи 26 Устава муниципального образования городской округ Алушта судом первой инстанции правомерно признано, что Решение № 31/2 принято уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения. Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ). Согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. Градостроительный регламент это - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 ГрК РФ). Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ). Судом первой инстанции установлено, что земельный участок с кадастровым номером 90:15:070102:142, арендуемый административным истцом, Правилами землепользования и застройки отнесен к территориальной зоне объектов оздоровительного назначения и туризма (Р-1). Изначально земельный участок был предоставлен в аренду для целей, соответствующих виду разрешенного использования «туристическое обслуживание» (код 5.2.1 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540, далее также - Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, - размещение пансионатов, туристических гостиниц, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них; размещение детских лагерей). Градостроительным регламентом зоны Р-1 данный вид разрешенного использования был отнесен к условно разрешенным видам использования. Системный анализ правовых норм статей 30, 36, 37 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что установление в градостроительном регламенте правил землепользования видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне, а также ограничение их использования являются дискрецией представительных органов местного самоуправления. При этом Классификатор видов разрешенного использования земельных участков не предписывает относить какой-либо из перечисленных видов разрешенного использования земельных участков только к основным видам разрешенного использования. Таким образом, вывод суда о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части поименованному Классификатору основан на неправильном толковании норм материального права. Вывод суда о том, что градостроительное зонирование названного земельного участка произведено без учета функционального назначения территории, не основан на фактических обстоятельствах дела. Согласно карте функциональных зон генерального плана муниципального образования городской округ Алушта, утвержденного решением Алуштинского городского Совета от 29 октября 2018 г., земельный участок с кадастровым номером 90:15:070102:142 расположен в общественно-деловой функциональной зоне, подзоне объектов туристско- рекреационного назначения. Таким образом, отнесение земельного участка к территориальной зоне Р-1 не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану. Суждение суда о том, что отнесение вида разрешенного использования земельного участка «туристическое обслуживание» к условно разрешенным ставит истца в невыгодное положение, поскольку расчет арендной платы исходя из основных видов разрешенного использования для территориальной зоны Р-1 значительно увеличивается по сравнению с расчетом арендной платы по виду разрешенного использования «туристическое обслуживание», само по себе не может служить основанием для признания недействующим нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля. Также Судебная коллегия учитывает, что решением Алуштинского городского Совета Республики Крым от 22 февраля 2019 г. № м59/22 отменено Решение № 31/2 и приняты новые Правила землепользования и застройки всей территории муниципального образования городской округ Алушта, согласно которым градостроительный регламент в отношении земельного участка с кадастровым номером 90:15:070102:142 предусматривает основной вид разрешенного использования «туристическое обслуживание». При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права, не основанное на обстоятельствах дела, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. На основании изложенного, руководствуясь статьями 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Республики Крым от 27 июня 2019 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью «ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ» отказать. ПредседательствующийСудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
ООО "ОРИОН-АЛЬФА КРЫМ" Ответчики:
Алуштинский городской совет
Глава городского округа Алушта - председатель Алуштинского городского совета Егоров Б.Б.
