Апелляционное определение от 13 ноября 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 1-АЛА 19-22 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕгород Москва «13» ноября 2019 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Калининой Л.А. и Борисовой Л.В. при секретаре Тимохине И.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума Архангельской области Козенкова Александра Сергеевича на решение Архангельского областного суда от 13 августа 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 198 о проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Архангельской области, требованиям законодательства и постановления избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/707-6 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Архангельской области Козенкова А.С. и Владыка А.О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Архангельского областного Собрания депутатов Чувашевой О.А., избирательной комиссии Архангельской области Прилуцкой Н.Н. и губернатора Архангельской области Ратманова А.Н., а также заключения представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Сахарова С.Ф. и прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия установила: постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 198 вопрос «Вы за то, чтобы соглашения между Архангельской областью и другими субъектами Российской Федерации, с учетом которых операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами обязаны принимать поступившие из других субъектов Российской Федерации твердые коммунальные отходы, заключались только по результатам референдума Архангельской области по вопросу согласия населения с заключением указанных соглашений?», предлагаемый для вынесения на референдум Архангельской области, признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 6 Областного закона Архангельской области от 15 июля 2003 года № 184-23-03 «О референдуме Архангельской области». Постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/707-6 отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области по названному вопросу. Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума Архангельской области Козенков АС. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать приведенные выше постановления Архангельского областного Собрания депутатов и избирательной комиссии Архангельской области незаконными, ссылаясь на то, что вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум Архангельской области, соответствует требованиям законодательства. Решением Архангельского областного суда от 13 августа 2019 года в удовлетворении административного иска отказано. В апелляционной жалобе уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума Архангельской области Козенков АС. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Архангельским областным Собранием депутатов, Избирательной комиссией Архангельской области, губернатором Архангельской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным. Конституция Российской Федерации определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также законодательство об охране окружающей среды (пункты «д» и «к» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76). Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно статье 12 которого на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2); вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6). Согласно статье 36 данного федерального закона, определяющей порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, обязанность проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 этого же федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, возложена на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (пункт 6). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 названного федерального закона, избирательная комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11). Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Архангельской области, регулируются Областным законом «О референдуме Архангельской области», в силу статьи 11 которого областное Собрание депутатов Архангельской области в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязано проверить соответствие вопроса (вопросов), предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 6 этого закона (пункт 7). Пунктом 10 статьи 11 данного областного закона предусмотрено, что в случае признания областным Собранием депутатов Архангельской области вопроса не отвечающим требованиям статьи 6 названного областного закона избирательная комиссия области отказывает в регистрации инициативной группе по проведению референдума. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что, таким образом, федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые, однако, подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего ее законодательства как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» региональный оператор вправе осуществлять деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории иного субъекта Российской Федерации в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами и с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации. В силу пункта 10 статьи 24.6 этого же федерального закона операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность. Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не вправе отказываться от заключения таких договоров. Частью 5 статьи 10 Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что положения пункта 10 статьи 24.6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части соглашения между субъектом Российской Федерации - городом федерального значения и другими субъектами Российской Федерации применяются с даты вступления в силу такого соглашения, но не позднее 1 января 2021 года. В случае отсутствия 1 июля 2020 года соглашения, указанного в названной части, неурегулированные разногласия по условиям соглашения рассматриваются Правительством Российской Федерации. Статьей 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами. При этом в силу статьи 13.3 этого же федерального закона в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 1). Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (пункт 2). Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года № ИЗО утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем. Анализ содержания пунктов 2, 11, 12, подпункта «д» пункта 30 данных правил позволил суду первой инстанции прийти к обоснованному выводу о том, что договоренности, достигнутые между субъектами Российской Федерации в соглашениях по вопросам обращения с отходами, подлежат регулированию в территориальных схемах в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» и принятыми во исполнение требований этого закона правилами установлен специальный правовой механизм обращения с твердыми коммунальными отходами на территории иного субъекта Российской Федерации, согласно которому такое обращение осуществляется при наличии соглашения, заключенного между заинтересованными субъектами Российской Федерации. При этом субъекту Российской Федерации предоставлены полномочия по разработке и утверждению территориальной схемы обращения с отходами, в которой, в том числе, учитываются соглашения, заключенные между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами. Лицом, уполномоченным подписывать соглашения от имени Архангельской области, является губернатор Архангельской области, который представляет Архангельскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (подпункт «а» пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подпункт «а» пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области, пункт 1 статьи 10 Областного закона Архангельской области от 20 мая 2009 года № 19-3-03 «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области», подпункт 1 пункта 1 и пункт 2 статьи 8 Областного закона Архангельской области от 14 марта 2007 года № 320-16-ОЗ «О договорах и соглашениях Архангельской области»). При этом губернатор Архангельской области, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, также принимает решения о проведении переговоров с целью заключения соглашений Архангельской области от имени Архангельской области как субъекта Российской Федерации (подпункт 1 пункта 2 статьи 6 Областного закона Архангельской области «О договорах и соглашениях Архангельской области»). В силу пункта 3 статьи 5 названного областного закона соглашения, заключенные от имени Архангельской области, обязательны для Архангельской области как субъекта Российской Федерации и всех органов государственной власти и иных государственных органов Архангельской области. Таким образом, как правомерно установлено судом первой инстанции, заключение от имени Архангельской области соглашений с другими субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами законом отнесено к исключительной компетенции губернатора Архангельской области. Анализ содержания вопроса, сформулированного инициативной группой по проведению референдума Архангельской области, позволил суду первой инстанции сделать правильный вывод о том, что в нем предлагается высказать мнение относительно возможности заключения соглашений между Архангельской областью и другими субъектами Российской Федерации, с учетом которых операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами обязаны принимать поступившие из других субъектов Российской Федерации твердые коммунальные отходы, исключительно при наличии согласия населения с заключением указанных соглашений, получать которое необходимо по результатам референдума Архангельской области. Вместе с тем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что несогласие населения с заключением соглашений между Архангельской областью и другими субъектами Российской Федерации, с учетом которых операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами обязаны принимать поступившие из других субъектов Российской Федерации твердые коммунальные отходы, выраженное по результатам референдума Архангельской областью, фактически будет означать запрет ввоза на территорию Архангельской областью твердых коммунальных отходов из других субъектов Российской Федерации. Как правомерно отмечено судом, такая постановка вопроса на референдуме в нарушение требований пунктов 2 и 6 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не учитывает приведенное выше правовое регулирование, закрепленное в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», и противоречит ему, фактически противопоставляя волю населения Архангельской областью воле федерального законодателя. Так, установление такой процедуры заключения названных соглашений, при которой необходимо получение согласия (одобрения) населения на заключение данных соглашений посредством проведения референдума, по существу, означало бы возможность преодоления установленного Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» порядка обращения с отходами и вторжение в компетенцию губернатора Архангельской области, наделенного, как было сказано выше, исключительным правом на заключение от имени Архангельской области соглашений с другими субъектами Российской Федерации, в том числе по вопросам обращения с отходами, с учетом того, что заключение таких соглашений является реализацией норм указанного федерального закона. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с суждениями суда первой инстанции в этой части согласилась и отмечает, что поскольку вопрос обращения с отходами, относящийся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулирован на федеральном уровне, то данный вопрос не может быть вынесен на референдум субъекта Российской Федерации. Изложенное согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1; статья 4, часть 1; статья 5, части 1 и 3 Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П). В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум как голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года № 10-П, от 21 марта 2007 года № 3-П и от 6 декабря 2018 года № 44-П). Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что вопрос «Вы за то, чтобы соглашения между Архангельской областью и другими субъектами Российской Федерации, с учетом которых операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами обязаны принимать поступившие из других субъектов Российской Федерации твердые коммунальные отходы, заключались только по результатам референдума Архангельской области по вопросу согласия населения с заключением указанных соглашений?» не отвечает критериям допустимости его вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, установленным статьей 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьей 6 Областного закона Архангельской области «О референдуме Архангельской области». С учетом того, что судом первой инстанции установлено несоответствие названного выше вопроса требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 6 Областного закона «О референдуме Архангельской области», вывод суда о том, что постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 198, которым указанный вопрос был признан не соответствующим названным требованиям законодательства, не подлежит отмене, является законным и обоснованным. Постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года № 198 принято во исполнение требований пункта 6 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 7 статьи 11 Областного закона Архангельской области «О референдуме Архангельской области», при этом порядок принятия данного постановления, как правильно установлено судом первой инстанции, был соблюден. Постановление избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года № 118/707-6 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области также обоснованно признанно судом первой инстанции законным, поскольку оно принято с соблюдением установленного порядка на основании пункта 10 статьи 11 Областного закона Архангельской области «О референдуме Архангельской области» в связи с принятием Архангельским областным Собранием депутатов постановления от 27 марта 2019 года № 198 При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. Оснований для отмены обжалуемого решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Архангельского областного суда от 13 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума Архангельской области Козенкова Александра Сергеевича - без удовлетворения. ПредседательствующийСудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Общественное объединение граждан - инициативная группа по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова Александра Сергеевича Ответчики:
Архангельское областное Собрание депутатов
Избирательная комиссия Архангельской области
