Апелляционное определение от 12 мая 2020 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-78 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 12 мая 2020 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В. членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова ИВ. рассмотрела в порядке упрощенного (письменного производства) административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Северное сияние 222» о признании недействующим Временного порядка осуществления территориальными органами Минкультуры России полномочий по регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей (приложение к письму Министерства культуры Российской Федерации от 8 февраля 2018 г. № 62-01.1-39-ВА) по апелляционной жалобе Министерства культуры Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2020 г. по делу № АКПИ19-952, которым административное исковое заявление удовлетворено. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., исследовав материалы дела, заключение в письменной форме прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: Министерство культуры Российской Федерации (далее также - Минкультуры России) 8 февраля 2018 г. издало письмо № 62-01.1-39-ВА (далее - Письмо), в приложении к которому приведен Временный порядок осуществления территориальными органами Минкультуры России полномочий по регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей (далее -Временный порядок). Согласно Письму Временный порядок направлен в адрес руководителей территориальных органов Минкультуры России для руководства при осуществлении территориальными органами полномочий по регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей до разработки Минкультуры России подзаконных актов, в том числе для доведения его до сведения экспертов по культурным ценностям, осуществляющих свою деятельность в регионе обслуживания территориального органа (абзацы второй, четвертый). Общество с ограниченной ответственностью «Северное сияние 222» (далее также -Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Временного порядка. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, однако не зарегистрирован и официально не опубликован в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Временный порядок противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного в г. Астане 29 мая 2014 г., так как устанавливает права и обязанности для физических и юридических лиц, осуществляющих вывоз и ввоз культурных ценностей, критерии отнесения движимых предметов к культурным ценностям, а также возлагает обязанность получения экспертного заключения названными лицами, осуществляющими вывоз и ввоз бивней мамонта или их фрагментов в связи с исполнением договора поставки, устанавливая разрешительный порядок вывоза культурных ценностей в государства, являющиеся членами Евразийского экономического союза. Считает, что Минкультуры России не наделено полномочиями на издание актов, затрагивающих вопросы определения порядка проведения экспертизы культурных ценностей, на утверждение критериев отнесения предметов к культурным ценностям и порядка направления экспертом экспертного заключения в уполномоченный орган; эти вопросы регулируются Правительством Российской Федерации. В письменных возражениях на административное исковое заявление Минкультуры России указало, что оспариваемое письмо не является обязательным, носит рекомендательный характер, издано в пределах предоставленных ему полномочий, прав и законных интересов Общества не нарушает. Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление считает, что Письмо обладает нормативными свойствами и является нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в Минюсте России. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено. Письмо признано не действующим со дня принятия. В апелляционной жалобе Минкультуры России просит отменить указанное решение и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, в связи с нарушением и неправильным применением судом норм материального и процессуального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела. Указывает на то, что Временный порядок не вводит нового правового регулирования, не изменяет и не прекращает действия нормативных правовых актов, не налагает на административного истца никаких дополнительных обязанностей, кроме существующих, носит рекомендательный и адресный характер (адресован экспертам и органам охраны) и его издание не требует соблюдения процедур государственной регистрации в Минюсте России. Временный порядок разработан Минкультуры России в целях выработки единообразного подхода при проведении уполномоченными экспертами по культурным ценностям экспертизы культурных ценностей, а также при осуществлении территориальными органами возложенных на них полномочий по выдаче разрешительной документации на вывоз и временный ввоз культурных ценностей из Российской Федерации и издан в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2017 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сферах вывоза и ввоза культурных ценностей и архивного дела», а также Федерального закона от 28 декабря 2017 г. № 430-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Кроме того, судом не указано, какие конкретно права административного истца нарушены оспариваемым порядком. Представитель ООО ««Северное сияние 222», представители Минкультуры России, Минюста России, привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. Согласно статье 2171 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также- акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1). При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3). По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункт 1 части 5). Рассматривая и разрешая данное дело, суд выполнил требования вышеприведенных законоположений. Министерство культуры Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Минкультуры России вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункты 1, 5.2 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590). Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят не в порядке реализации названных выше полномочий Минкультуры России, а также не в форме соответствующего нормативного правового акта и без соблюдения установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликованию. Из содержания оспариваемого Временного порядка усматривается, что он применяется при осуществлении территориальными органами возложенных на них полномочий по регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей, выдаче разрешительной документации на вывоз, временный ввоз культурных ценностей из Российской Федерации, а также экспертами по культурным ценностям, осуществляющими свою деятельность в регионе обслуживания территориального органа. В приложении к нему приведены образец формы экспертного заключения (приложение № 1), критерии отнесения движимых предметов к культурным ценностям (приложение № 2), образец формы справки территориального органа Минкультуры России, подтверждающей, что в отношении заявленных к вывозу предметов не установлен разрешительный порядок вывоза с таможенной территории Евразийского экономического союза (приложение № 3); образец формы справки специально уполномоченного эксперта, подтверждающей, что в отношении заявленных к вывозу предметов не установлен разрешительный порядок вывоза с таможенной территории Евразийского экономического союза (приложение № 4) и уведомления, подтверждающего, что в отношении вывозимых культурных ценностей правом Евразийского экономического союза не установлен разрешительный порядок вывоза (приложение № 5). Проанализировав положения Письма и Временного порядка, суд пришел к обоснованному выводу о том, что они сформулированы как нормативные правовые, устанавливают обязательный для исполнения территориальными органами Минкультуры России и экспертами по культурным ценностям порядок осуществления вывоза и ввоза культурных ценностей, требования к разрешительной документации и формы оформляемой документации, необходимой для осуществления данной деятельности. Оспариваемый акт применяется в целях выработки единообразного подхода при проведении уполномоченными экспертами по культурным ценностям экспертизы культурных ценностей, а также при осуществлении территориальными органами возложенных на них полномочий по выдаче разрешительной документации на вывоз, временный ввоз культурных ценностей из Российской Федерации. В соответствии со статьей 112 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2017 г. № 435-ФЗ) экспертиза проводится по заявлению физического, юридического лица, таможенного или иного правоохранительного органа (пункт 2). Порядок проведения экспертизы культурных ценностей, в том числе критерии отнесения предметов к культурным ценностям, и порядок направления экспертом экспертного заключения в уполномоченный орган утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 8). Временный порядок действует до принятия Правительством Российской Федерации соответствующего постановления. Такого постановления Правительством Российской Федерации принято не было. Разрешая административное дело, суд обоснованно исходил из того, что Минкультуры России приняв в форме Письма, с оспариваемым к нему приложением, критерии отнесения предметов к культурным ценностям, порядок оформления документации при ввозе и вывозе культурных ценностей и обязательные формы документов, фактически осуществило нормативно- правовое регулирование. Временный порядок издан федеральным органом исполнительной власти, направлен для использования в работе в подведомственные органы, указывает на необходимость учета изложенных в нем норм при осуществлении территориальными органами полномочий по регулированию вывоза и ввоза культурных ценностей, а также на необходимость доведения их до сведения экспертов по культурным ценностям, осуществляющих свою деятельность в регионе обслуживания территориального органа. При таких данных правомерен вывод суда о том, что оспариваемый акт опосредованно, через правоприменительную деятельность территориальных органов Минкультуры России, приобрел, по сути, обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц, являющихся субъектами правоотношений, регулируемых Законом Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей», рассчитан на неоднократное применение, следовательно, имеет нормативные свойства, что нашло свое подтверждение в суде первой инстанции на основании имеющихся в данном деле материалов. Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ги), такие акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункты 9, 10). В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования (пункты 10, 11, 19). В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2). Поскольку Временный порядок устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, данный акт издан Минкультуры России без соблюдения требований действующего законодательства Российской Федерации к порядку его подготовки, принятию, государственной регистрации и официальному опубликованию, суд первой инстанции правомерно в соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признал его не действующим со дня принятия. Утверждения в апелляционной жалобе о том, что оспариваемый Временный порядок не обладает нормативными свойствами, носит рекомендательный и адресный характер (адресован экспертам и органам охраны) и его издание не требует соблюдения процедур государственной регистрации в Минюсте России, противоречат содержанию оспариваемого акта, положения которого устанавливают обязательные для исполнения территориальными органами Минкультуры России и экспертами по культурным ценностям порядок осуществления вывоза и ввоза культурных ценностей, требования к разрешительной документации и формы оформляемой документации, необходимой для осуществления данной деятельности. С учетом того, что положения Временного порядка приобрели обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц, являющихся субъектами правоотношений, регулируемых Законом Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей», применяются в качестве нормативного обоснования указанных в нем правоотношений, ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие данных о нарушении прав административного истца оспариваемым актом является несостоятельной и опровергается материалами административного дела. Доводы апелляционной жалобы о нарушении и неправильном применении судом норм материального и процессуального права, о несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, ошибочны. Судом принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену обжалованного решения, судом первой инстанции не допущено. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь частью 7 статьи 150, частью 1 статьи 292, статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации 28 января 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства культуры Российской Федерации - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев ИВ. КрупновСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
общество с ограниченной ответственностью "Северное сияние 222" Ответчики:
Министерство культуры Российской Федерации
