Апелляционное определение от 11 февраля 2020 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ 19-531 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 11 февраля 2020 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А. при секретаре Горбачевой Е.А. с участием прокурора Степановой Л.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бахчевановой Ольги Александровны об оспаривании примечания 2 к пункту 5.5 свода правил СП 98.13330.2012 «СНиП 2.05.09-90 Трамвайные и троллейбусные линии», утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 635/4, по апелляционной жалобе Бахчевановой О.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2019 г. по делу № АКПИ19-673, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Моренковой В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: Министерство регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) приказом от 29 декабря 2011 г. № 635/4 (далее - Приказ) утвердило свод правил СП 98.13330.2012 «СНиП 2.05.09-90 Трамвайные и троллейбусные линии» (далее - Свод правил). Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), опубликован в печатном издании «Минрегион России», Москва, 2011. Пункт 5.5 раздела 5 «Трамвайные пути и их обустройство. Габариты» Свода правил определяет в числе прочего, что минимальное расстояние от оси пути на прямых участках до жилых и общественных зданий надлежит принимать 20,0 м. В примечании 2 (далее - Примечание) к данному пункту указано, что для реконструируемых линий расстояние от оси пути до жилых и общественных зданий допускается уменьшать по согласованию с местными исполнительными органами власти. Бахчеванова О.А. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Примечания, ссылаясь на его несоответствие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 131-ФЗ), Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Федеральный закон № 384-ФЗ), так как это Примечание допускает возможность произвольного сокращения обязательных требований, установленных пунктом 5.5 Свода правил, не отвечает принципу правовой определённости. Нарушение своих прав Бахчеванова О.А. связывает с тем, что, руководствуясь в том числе Примечанием, Свердловский районный суд г. Перми решением от 7 мая 2019 г. отказал в удовлетворении её административного искового заявления о признании незаконным положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предусматривающей прокладку трамвайного пути на расстоянии менее 20 м от её дома. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Бахчевановой О.А. отказано. В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, полагая его необоснованным, вынесенным без оценки всех доводов, содержащихся в административном исковом заявлении и дополнительных письменных пояснениях, принять новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что суд первой инстанции должен был руководствоваться частью 8 статьи 6 Федерального закона № 384-ФЗ, устанавливающей возможность отступления от требований, определённых Сводом правил, лишь в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а именно приказом Министерства строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации от 15 апреля 2016 г. № 248/пр. Также, по мнению Бахчевановой О.А., отсутствие законодательного раскрытия понятий «реконструкция трамвайных линий», «трамвайные линии», «трамвайные пути» порождает правовую неопределённость в судебной практике применения Примечания. В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Бахчеванова О.А. и её представитель Максимов СВ. не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке. Министерство юстиции Российской Федерации направило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержало позицию, изложенную суду первой инстанции, просило рассмотреть дело в суде апелляционной инстанции без участия представителя названного министерства. В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель этого министерства не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён в установленном законом порядке. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит. На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом № 184-ФЗ, статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации. Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил». В силу пункта 2 названных правил разработка и утверждение сводов правил осуществлялись федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Минрегион России на время издания оспариваемого в части нормативного правового акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40). На основании изложенного выше суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Свод правил утверждён полномочным федеральным органом исполнительной власти и введён в действие с соблюдением установленного порядка. В силу статьи 51 Федерального закона № 184-ФЗ особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом № 384-ФЗ, принятым в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды. Федеральный закон № 384-ФЗ определяет, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством установления соответствующих требованиям безопасности проектных значений параметров зданий и сооружений и качественных характеристик в течение всего жизненного цикла здания или сооружения, реализации указанных значений и характеристик в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта и поддержания состояния таких параметров и характеристик на требуемом уровне в процессе эксплуатации, консервации и сноса, а также посредством соблюдения требований данного федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включённых в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 этого федерального закона перечни, или требований специальных технических условий (статья 5). Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона № 384-ФЗ, утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона). В перечень национальных стандартов и сводов правил, указанный в части 1 статьи 6 Федерального закона № 384-ФЗ, могут включаться национальные стандарты и своды правил (части таких стандартов и сводов правил), содержащие минимально необходимые требования для обеспечения безопасности зданий и сооружений (в том числе входящих в их состав сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения), а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) (часть 2 статьи 6 Федерального закона № 384-ФЗ). Частью 4 этой же правовой нормы установлено, что национальные стандарты и своды правил, включённые в указанный в части 1 данной статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями. В перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона № 384-ФЗ, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1521 (далее - Перечень № 1521), включены отдельные положения Свода правил, в том числе пункта 5.5, Примечание к которому оспорила Бахчеванова О.А. Приказ с 21 мая 2019 г. утратил силу, за исключением пунктов, включённых в Перечень, до внесения соответствующих изменений в данный перечень, в связи с изданием приказа Минстроя России от 20 ноября 2018 г. № 735/пр, утвердившего новый Свод правил СП 98.13330.2018 «СНиП 2.05.09- 90 Трамвайные и троллейбусные линии». При таких данных обоснован вывод суда о том, что требования пункта 5.5 Свода правил, включая Примечание, действуют и являются обязательными. Отказывая в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что разработка и утверждение Свода правил осуществлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленной сфере деятельности, оспоренное положение распространяет своё действие на реконструируемые линии, а не вновь возводимые, допуская уменьшение расстояния от оси пути до жилых и общественных зданий для путей, проложенных до утверждения и введения в действие правил пункта 5.5 Свода правил. Направлено на обеспечение возможности реконструкции транспортных сооружений, располагаемых в населённых пунктах, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, не нарушает права и законные интересы административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого в части Свода правил, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется. Ссылка Бахчевановой О.А. в апелляционной жалобе на часть 8 статьи 6 Федерального закона № 384-ФЗ не влечёт отмену обжалованного решения суда и не свидетельствует о необоснованности вывода суда о законности Примечания. Данная норма закона регламентирует ситуацию, когда требуется отступление от требований, установленных национальными стандартами и сводами правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований этого закона, и предусматривает возможность такого отступления от установленных требований лишь в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Как уже указывалось выше, оспоренное положение включено Правительством Российской Федерации в Перечень № 1521 (пункт 56) и, соответственно, для подготовки проектной документации при его применении отступления от требований, установленных национальными стандартами и сводами правил, не требуется. Судом первой инстанции были проверены и обоснованно признаны несостоятельными ссылки Бахчевановой О.А. на противоречие Примечания статьям 7, 14-1 б2, 19 Федерального закона № 131-ФЗ по мотиву того, что указание в Примечании местных исполнительных органов якобы создаёт правовую неопределённость. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ). Упоминание в оспариваемом положении местных исполнительных органов не вносит правовую неопределённость в рассматриваемые правоотношения, поскольку согласование уменьшения расстояния от оси пути до жилых и общественных зданий осуществляется исполнительным органом местного самоуправления, наличие которого в структуре органов муниципального образования, вне зависимости от его названия, обязательно в силу части 2 статьи 34 упомянутого выше закона. Доводы Бахчевановой О.А., приведённые в том числе и в апелляционной жалобе, о правовой неопределённости оспоренного правового регулирования ввиду использования понятий «реконструкция трамвайных линий», «трамвайные линии», «трамвайные пути», определения которых в Своде правил или другом федеральном законодательстве отсутствуют, а также об отсутствии чётко прописанных процедур согласования прокладки трамвайных путей и процедур, обеспечивающих обоснованность сокращения расстояний от трамвайных линий до жилых домов, и об отсутствии независимого органа, с которым бы согласовывалась необходимость такого сокращения, по существу, основаны на предположениях о необходимых способах правового регулирования рассматриваемых правоотношений, что не означает незаконности и необоснованности самого оспоренного предписания, имеющего ясно выраженное правовое содержание и не допускающего его неоднозначного толкования. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание содержания Примечания или существует такая угроза, не имеется. Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Бахчевановой Ольги Александровны - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Н.А. КсенофонтоваСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Бахчеванова Ольга Александровна Ответчики:
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
