Апелляционное определение от 11 декабря 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 18-АПА19-73 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕг. Москва 11 декабря 2019 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Котович Ю.А. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению непубличного акционерного общества «ТЭК» о признании недействующим приказа региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 18 декабря 2017 г. № 123/2017-т «Об установлении тарифов на тепловую энергию, горячую воду» по апелляционной жалобе непубличного акционерного общества «ТЭК» на решение Краснодарского краевого суда от 20 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова ОН., возражения представителя региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края Уланова Р.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сударчиковой Л.В., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: приказом региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края (далее также - РЭК Краснодарского края, тарифный орган) от 18 декабря 2017 г. № 123/2017-т «Об установлении тарифов на тепловую энергию, горячую воду» (далее - Приказ № 123/2017-т) установлены на период действия с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2018 г. тарифы на тепловую энергию, поставляемую непубличным акционерным обществом «ТЭК» (далее также - НАО «ТЭК», Общество) потребителям Крымского района, в соответствии с приложением № 1; тарифы на горячую воду, поставляемую НАО «ТЭК» потребителям Крымского района, в соответствии с приложением № 2; утверждена производственная программа НАО «ТЭК» в сфере горячего водоснабжения в соответствии с приложением № 3. НАО «ТЭК» обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Приказа № 123/2017-т недействующим, возложении на административного ответчика обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт. В обоснование Общество указало, что полагает неправильными и нарушающими законодательство в сфере тарифного регулирования определение Комиссией объема полезного отпуска тепловой энергии на 2018 г. и произведенный при установлении тарифов расчет расходов по статьям затрат «ремонт и обслуживание оборудования», «топливо на технологические нужды», «арендная плата», «цеховые расходы», «общехозяйственные расходы». Решением Краснодарского краевого суда от 20 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе НАО «ТЭК» просит отменить решение суда, как незаконное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает на необоснованный отказ в допуске к участию в судебном заседании при рассмотрении дела по существу представителя административного истца, что привело к ограничению процессуальных прав, в том числе права давать пояснения и заявлять возражения относительно заключения экспертизы. Приводит аналогичные изложенным в административном исковом заявлении доводы о несоответствии Приказа № 123/2017-т положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении) и Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» (далее также - Основы ценообразования). Суд первой инстанции при рассмотрении административного дела не учел, что, исходя из анализа экономической обоснованности затрат по статьям, указанным в заявлении, объемов полезного отпуска тепловой энергии и величины прибыли, тарифы установлены на уровне ниже экономически обоснованных. Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ). Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего. Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Законом о теплоснабжении, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), а также Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. № 760-э (далее - Методические указания). Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении). Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям не оспаривается. НАО «ТЭК» осуществляет на территории Крымского района Краснодарского края поставку тепловой энергии потребителям по сетям централизованного теплоснабжения, в том числе теплоснабжение и горячее водоснабжение; обращаясь в суд с данным административным исковым заявлением, указывало на то, что установленные оспариваемым приказом тарифы не отражают реальные затраты Общества на осуществление регулируемой деятельности. Проанализировав оспариваемый приказ на предмет его соответствия положениям Закона о теплоснабжении, Основам ценообразования, Методическим указаниям, исследовав материалы дела, включая экспертное заключение тарифного органа и заключение эксперта, составленное по результатам судебной экспертизы, суд пришел к правомерному выводу о том, что Приказ № 123/2017-т права и законные интересы административного истца не нарушает, поскольку оспариваемые тарифы установлены РЭК Краснодарского края в экономически обоснованном размере, их расчет выполнен с соблюдением требований нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере теплоснабжения. Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия не усматривает. Положения Закона о теплоснабжении, определяющего общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения, а также устанавливающего основы и порядок ценообразования в данной сфере с учетом особенностей регулируемых отношений, направлены на формирование надлежащего механизма ценообразования, обеспечивающего в том числе баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и различных категорий потребителей тепловой энергии (пункт 5 части 1 статьи 3 Закона о теплоснабжении). В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод экономически обоснованных расходов (затрат). Согласно пункту 32 Основ ценообразования при применении указанного метода необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций, расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования. Как усматривается из материалов дела, тарифы для НАО «ТЭК» на 2018 г. с учетом заявления Общества установлены РЭК Краснодарского края с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с пунктами 16,17 Основ ценообразования. Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями. Формирование расчетных объемов отпуска тепловой энергии в целях расчета тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется на основании раздела III Методических указаний. Согласно пункту 22 Методических указаний фактический объем полезного отпуска тепловой энергии за предыдущие периоды (за исключением объемов тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) регулирования определяется органом регулирования с учетом представленных регулируемой организацией договоров поставки тепловой энергии, оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, теплоснабжения, заключенных с потребителями, информации об объемах отпуска, определенных по показаниям приборов учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных нормативов потребления коммунальных услуг, а также выставленных регулируемой организацией счетов на оплату тепловой энергии, теплоносителя, оказанных услуг. В тарифном предложении НАО «ТЭК» просило определить объем полезного отпуска тепловой энергии на 2018 г. в размере 65 107,40 Гкал, указав, что по данным организации годовой объем полезного отпуска тепловой энергии за 2016 г. составил 59 914,70 Гкал. Учитывая заключение судебной экспертизы судом установлено, что годовой объем полезного отпуска тепловой энергии за 2016 г. в размере 59 914,70 Гкал рассчитан Обществом с применением повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг по горячему водоснабжению, которые в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг» применяются в расчете платы за коммунальные услуги при отсутствии приборов учета потребления коммунальных услуг и наличии технической возможности их установки. Поскольку применение повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг является мерой стимулирования граждан к установке приборов учета, то разница полезного отпуска тепловой энергии по горячему водоснабжению, возникающая вследствие применения в соответствии с действующим законодательством названных коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг, при определении объема полезного отпуска тепловой энергии учету не подлежит. Таким образом, расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии, в связи с отсутствием утвержденной схемы теплоснабжения Крымского района Краснодарского края обоснованно определен тарифным органом на 2018 г. в размере 65 764,40 Гкал в соответствии с Методическими указаниями, с учетом количественной оценки ожидаемого уровня потребления тепловой энергии, тепловой нагрузки, в том числе договорных (заявленных на расчетный период регулирования потребителями) объемов, а также на основании анализа статистической отчетности регулируемой организации за последний отчетный год (плановая температура наружного воздуха на 2018 г. составила + 5,1 °С, тогда как средняя температура наружного воздуха за отопительный период в 2016 г. составила + 5,2 °С, ввиду чего следствием снижения плановой температуры наружного воздуха является увеличение полезного отпуска тепловой энергии по отоплению). Доводы апелляционной жалобы в части несогласия с выводом суда о том, что заявленные Обществом при подаче тарифной заявки размеры плановых расходов по статьям затрат, приведенным в административном иске, не подтверждены, также подлежат отклонению. Согласно положениям пунктов 13, 15, 16, 17, 20 и 28 Правил регулирования тарифов установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных в обоснование этих предложений, в срок до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования. К числу обосновывающих документов относится расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, разработанного в соответствии с Методическими указаниями. В силу пункта 33 Правил регулирования тарифов орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями. Таким образом, расходы, заявленные регулируемой организацией, должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены. По статье затрат «ремонт и обслуживание оборудования» Обществом заявлены расходы в сумме 17 707 тыс. руб., приняты Комиссией в размере 6 770 тыс. руб. Пунктом 41 Основ ценообразования предусмотрено, что при определении расходов регулируемой организации на проведение ремонтных работ используются расчетные цены и обоснованные мероприятия по проведению ремонтных работ на производственных объектах, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании, в соответствии с Методическими указаниями, согласно подпункту 2 пункта 37 которых расходы на ремонт основных средств включаются в базовый уровень операционных расходов. В силу пункта 117 Методических указаний расходы на содержание, ремонт, эксплуатацию тепловых сетей включаются в необходимую валовую выручку регулируемой организации, учитываемую при расчете тарифа на услуги по передаче тепловой энергии. При этом в обоснование данных затрат предоставляется смета расходов (пункт 32, пункт 2 приложения 3 к Методическим указаниям). Согласно материалам дела, Обществом при установлении тарифа на тепловую энергию представлены в тарифный орган в том числе документы по проведению ремонтных работ, осуществляемых подрядным способом (техническое диагностирование газопроводов и газового оборудования; экспертиза промышленной безопасности дымовых труб котельных, оценка технического состояния дымовых и вентиляционных систем), работ по предписанию Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25 мая 2015 г. № 78/09-7 на общую сумму 3,3 млн. руб., которые по объему и составу полностью соответствуют заявленным Обществом ремонтным работам на 2017 г., средства на которые были учтены Комиссией при установлении административному истцу тарифов на тепловую энергию на 2017 г. В этой связи тарифным органом указанные расходы правомерно не включены в состав НВВ на 2018 г. в целях исключения повторного учета одних и тех же расходов на основании пункта 9 Основ ценообразования. При этом следует отметить, что на момент проведения экспертизы в рамках тарифного дела договор технического обслуживания газопроводов и газового оборудования на 2018 г. НАО «ТЭК» не заключен. Затраты на установку сигнализаторов загазованности в котельных соответствующими документами (смета расходов, расшифровка затрат по видам работ), отвечающими требованиям вышеприведенных правовых норм, не подтверждены. Таким образом, уменьшение размера расходов административного истца по названной статье затрат на 2018 г. является правомерным, произведено тарифным органом в соответствии с требованиями норм Основ ценообразования и Методических указаний, на основании анализа документов, представленных Обществом, оценки выполнения ремонтных работ, что также отражено в экспертном заключении. В технических расчетах на установление тарифа на тепловую энергию на 2018 г. НАО «ТЭК» заявлена величина удельного расхода условного топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в размере 160,67 кг.у.т./Гкал (14 222,92 т.у.т.), по результатам анализа технико- экономических показателей названная величина утверждена Комиссией в размере 160,41 кг.у.т./Гкал (14 225,42 т.у.т.) с незначительной разницей от заявленной, в пределах погрешности при округлении. По статье «арендная плата» Обществом заявлены расходы в размере 13 215,6 тыс. руб., приняты к учету Комиссией в размере 8 360,0 тыс. руб. В соответствии с положениями пункта 45 Основ ценообразования затраты на арендную плату учитываются в размере, не превышающем экономически обоснованный уровень, который определяется органами регулирования, исходя из принципа возмещения арендодателю или лизингодателю амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду. Правомерность произведенного тарифным органом расчета расходов Общества по названной статье затрат подтверждена результатами рассмотрения обращения административного истца в Федеральную антимонопольную службу, выраженными в письме антимонопольного органа от 10 мая 2018 г. № СП/33155/18, а также заключением судебной экспертизы. Заявленные НАО «ТЭК» на 2018 г. затраты по статье «цеховые расходы» признаны подтвержденными и экономически обоснованными по результатам судебной экспертизы в размере 2 044,35 тыс. руб., что соответствует принятым РЭК Краснодарского края в качестве плановых расходам Общества, определенным в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования (с учетом цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, а также прогнозных показателей и основных параметров, определенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год (2018 г.) и плановый период (2019, 2020 гг.), одобренном Правительством Российской Федерации). По статье «общехозяйственные расходы» Обществом заявлены расходы в размере 3852,0 тыс. руб., определены Комиссией в размере 687,1 тыс. руб. в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования (с учетом цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, а также прогнозных показателей и основных параметров, определенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год (2018 г.) и плановый период (2019, 2020 гг.), приказом об учетной политике организации. Экспертом расходы по названной статье признаны подтвержденными и экономически обоснованными в размере 724,572 тыс. руб. Разница между размером расходов, принятых тарифным органом, и определенных по результатам судебной экспертизы, является незначительной и свидетельствует о необоснованности заявленного Обществом размера затрат. Также экспертом проведен анализ необходимой расчетной прибыли Общества, на основании которого сделан вывод о том, что принятая тарифным органом величина в размере 229,4 тыс. руб., определенная в соответствии с нормативно-методическими документами по вопросам регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, является экономически обоснованной. При таких данных, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые тарифы определены РЭК Краснодарского края в экономически обоснованном размере, достаточном для осуществления Обществом регулируемой деятельности. В силу статьи 62, части 8 статьи 82 КАС РФ заключение эксперта относится к числу доказательств по делу, которое подлежит оценке судом в соответствии со статьей 84 названного кодекса в совокупности с другими доказательствами по делу. У Судебной коллегии отсутствуют основания сомневаться в правильности выводов судебной экспертизы, изложенных в указанном заключении, поскольку оно подготовлено лицом, обладающим правом на проведение подобного рода исследования, предупрежденным об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, содержит экономически обоснованный расчет, выводы предельно ясны, основаны на результатах анализа представленной документации, не содержат противоречий. Доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 КАС РФ, с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна. Довод, изложенный в апелляционной жалобе, о нарушении судом норм процессуального права, выразившемся в необоснованном отказе в допуске к участию в судебном заседании при рассмотрении дела по существу в качестве представителя административного истца НАО «ТЭК» Данько И.М., подлежат отклонению, поскольку, как усматривается из протокола судебного заседания от 20 мая 2019 г., указанное лицо документов, подтверждающих наличие у него высшего юридического образования, суду не представило. Между тем, в силу прямых указаний в частях 1, 3 статьи 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности; адвокаты должны представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката в соответствии с федеральным законом и их полномочия, а иные представители - документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия. Тем самым, предоставление суду документов об образовании наряду с документами, удостоверяющими полномочия представителя, является прямой обязанностью, предусмотренной процессуальным законом, которую названное лицо, действуя в качестве представителя административного истца, не исполнило. При этом статьей 58 КАС РФ предусмотрен порядок проверки судом полномочий лиц, участвующих в деле, и их представителей, в соответствии с которым суд решает вопрос о признании полномочий лиц, участвующих в деле, и их представителей и допуске их к участию в судебном заседании на основании исследования документов, представленных суду указанными лицами (часть 2). Документы об образовании представляются в суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. В случае непредставления лицом, участвующим в деле, или его представителем необходимых документов в подтверждение их полномочий или представления документов, не соответствующих требованиям, установленным федеральными законами, а также в случае нарушения правил о представительстве, установленных статьями 54 и 55 названного кодекса, суд отказывает в признании полномочий соответствующего лица на участие в административном деле, на что указывается в протоколе судебного заседания (часть 4 статьи 58 поименованного кодекса), следовательно, суд первой инстанции обоснованно отказал в признании полномочий названного лица на участие в настоящем административном деле. При этом следует отметить, что рассмотрение дела в отсутствие представителя административного истца на правильность принятого судом решения не повлияло, поскольку позиция Общества подробно была изложена в административном исковом заявлении, и этой позиции суд дал надлежащую оценку. Тем самым, судебное разбирательство по делу проведено объективно и всесторонне, с соблюдением требований КАС РФ, выяснением всех юридически значимых для правильного разрешения административного дела обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по делу. Кроме того, соответствующие доводы по существу требований приведены и в апелляционной жалобе Общества. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 КАС РФ. Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Краснодарского краевого суда от 20 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу непубличного акционерного общества «ТЭК» - без удовлетворения. Председательствующий СудьиСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
НАО "ТЭК" Ответчики:
Региональная энергетическая комиссия - Департамент цен и тарифов Краснодарского края
