Решение Арбитражного суда города Севастополя от 20 марта 2018 года №А84-4875/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ

РЕШЕНИЕ

от 20 марта 2018 года Дело N А84-4875/2017
Резолютивная часть решения объявлена 13 марта 2018 года.
Полный текст решения изготовлен 20 марта 2018 года.
Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Минько О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества "КрымНИОпроект" (299011, г. Севастополь, ул. Демидова, 13) к Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Демидова, д. 13) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении, с участием заинтересованного лица: Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Советская, д. 9),
при участии представителей в предварительном судебном заседании:
от заявителя - Тарасенко С.В., доверенность от 30.01.2018;
от заинтересованного лица (Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя) - не явился;
от заинтересованного лица (Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя) - не явился;
при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Шевчук А.В.,
УСТАНОВИЛ:
18.12.2017 Акционерное общество "КрымНИОпроект" (далее - АО "КрымНИОпроект", общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя (далее - Севреестр, административный орган) от 12.12.2017 по делу N108/10-10/03, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 400 000 рублей; признании недействительным и отмене предписания Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя N77 от 27.11.2017.
Представитель заявителя настаивает на удовлетворении заявления, по мотивам, изложенным в заявлении, данными в судебном заседании пояснениями по делу.
В судебное заседание заинтересованные лица Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент), явку своих представителей не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела были извещены надлежащим образом, сведения о причинах их неявки отсутствуют.
Согласно ч. 5 ст. 156 АПК РФ, при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.
В силу изложенного, дело рассматривается судом по имеющимся в деле доказательствам, в отсутствие в судебном заседании заинтересованных лиц Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.
Исследовав доказательства по делу, суд установил следующие фактические обстоятельства дела, имеющие значение для рассмотрения настоящего спора.
Как усматривается из материалов дела, 10.10.2017 государственным инспектором отдела проверок по Гагаринскому району Управления земельного контроля Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя Воробьевым Е.В. составлен акт обследования о проведении мероприятий по контролю за использованием собственности города Севастополя N0747-ГС, которым в отношении общества проведено обследование земельного участка, расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена, площадью 3993 кв.м., кадастровый номер 91:02:002002:341, разрешенное использование "жилая застройка" (код 2.0).
При проведении проверки установлено, что общество не использовало земельный участок, предназначенный для строительства жилого дома по ул. Гавена, в соответствии с целевым назначением (использованием) в течении длительного срока времени - более трех лет, что является нарушением обязательных требований, установленных статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
20.10.2017 Департаментом за исх. N8720/05-05-20/17 адрес Севреестра направлены материалы для проведения внеплановой проверки, а также привлечения общество к административной ответственности.
19.10.2017 Севреестром вынесено распоряжение органа государственного надзора о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица N 129 в отношении АО "КрымНИОпроект", которым назначены лица, уполномоченные на проведение проверки главный специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - главный специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - государственный инспектор города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Земляной А.Г., главный специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - государственный инспектор города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Гливаковский К.А., главный специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - государственный инспектор города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Мокринскую Н.В., главный специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - государственный инспектор города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Похмуров Е.А., ведущий специалист отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - государственный инспектор города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Левченко Д.А. Задачей проверки является выявление и пресечение нарушений земельного законодательства; установления наличия (отсутствия) фактов нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательств Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность; принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений земельного законодательства. Срок проведения проверки с 27.11.2017 по 01.12.2017. Указанное распоряжение получено 27.11.2017 представителем по доверенности АО "КрымНИОпроект" Марченко Е.В.
Решением Прокуратуры города Севастополя от 20.10.2017 N7-55-2017 ИД5360-17 согласовано проведение внеплановой выездной проверки по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена, площадью 3993 кв.м., кадастровый номер 91:02:002002:341.
Извещением от 23.10.2017 административный орган известил общество о проведении мероприятий по государственному земельному надзору 27.11.2017 в 11 час. 00 мин. по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена, площадью 3993 кв.м., кадастровый номер 91:02:002002:341, которое было получено 30.10.2017 АО "КрымНИОпроект", о чем свидетельствует почтовое уведомление.
В ходе проведения проверки установлено, что земельный участок площадью 3993 кв.м., расположенный по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена (в районе дома по ул. Гавена, 10-А) предоставлен обществу в постоянное пользование для строительства жилого дома со встроенными помещениями. Земельный участок не огражден, свободен от каких-либо строений, сооружений и сетей инженерно-технического обеспечения. На участке отсутствуют строительные, инженерные сооружения, а также другие специальные объекты, расположенные на земляной и подземной части поверхности земельного участка, предназначенные для строительства многоквартирного жилого дома.
Признаки осуществления подготовительных и строительных работ на земельном участке отсутствуют. На земельном участке в большом объеме произрастает сорная растительность, земельный участок предоставляет собой заброшенный земельный участок.
Также установлено, что АО "КрымНИОпроект" более трех лет с 21.03.2014 по 27.11.2017 не использовало земельный участок для строительства жилого дома со встроенными помещениями, расположенный по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена, площадью площадью 3993 кв.м., о чем 27.11.2017 Севреестром составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства юридического лица N95, который был получен 28.11.2017 генеральным директором АО "КрымНИОпроект" Дорошенко Е.С.
27.11.2017 Севреестром вынесено предписание N77 об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации.
28.11.2017 административным органом по результатам изучения материалов проверочных мероприятий, в присутствии генерального директора общества Дорошенко Е.С. был составлен в отношении заявителя протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, который был получен 28.11.2017 Дорошенко Е.С.
Определением Севреестра от 28.11.2017 назначено рассмотрение дела об административном правонарушении на 12.12.2017 в 11 час. 30 мин., которое получено генеральным директором АО "КрымНИОпроект" Дорошенко Е.С. 28.11.2017.
Уведомлением от 28.11.2017 административный орган известил общество о дате и времени проведения проверки исполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства Российской Федерации N77, которое получено генеральным директором АО "КрымНИОпроект" Дорошенко Е.С. 28.11.2017.
12.12.2017 заместитель главного государственного инспектора города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель Зубенко М.Н., в отсутствии общества, рассмотрев материалы дела об административном правонарушении в отношении заявителя, вынес постановление, которым АО "КрымНИОпроект" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначено ему административное наказание в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей, которое получено 12.12.2017 представителем по доверенности Марченко Е.В.
Полагая, что вынесенное административным органом постановление о привлечении к административной ответственности и предписание являются незаконными и подлежат отмене, АО "КрымНИОпроект" обратилось в суд с настоящим заявлением.
Исследовав доказательства по делу, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, оценив доказательства, суд считает, что заявление АО "КрымНИОпроект" подлежит удовлетворению, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Статьей 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Частью третьей статьи 8.8 КоАП РФ закреплена административная ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.
Объективная сторона данного правонарушения выражается в неиспользовании земельного участка, предназначенного для строительства, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.
По смыслу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).
Одновременно частью третьей статьи 26.2 КоАП РФ установлено, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В соответствии с пунктом 3.2.1 Административного регламента Управление земельного контроля города Севастополя осуществляет сбор графических и семантических материалов на земельный участок и располагающиеся на нем строения, сооружения, в соответствии с задачами будущей проверки, а также собирает информацию о его пользователях, собственниках, арендаторах в рамках действующего законодательства.
Исходя из пункта 3.2.3. Административного регламента, в случаях, если нарушение земельного законодательства происходит на земельном участке, находящимся в собственности города Севастополя, государственная собственность на который не разграничена, должностные лица управления составляют акт обследования земельного участка. Акт обследования является документом, в котором фиксируются обстоятельства, свидетельствующие о самовольном занятии земельного участка находящемся в собственности города Севастополя, земельном участке на территории города Севастополя, государственная собственность на которые не разграничена и (или) незаконном (самовольном) размещении на них объектов капительного и некапитального строительства.
При таком положении суд считает, что акт обследования земельного участка от 27.11.2017 N95, отвечает критериям относимости и допустимости доказательств (статьи 67 и 68 АПК РФ), его использование в качестве документального подтверждения противоправного поведения организации, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, в полной мере согласуется с действующим нормативно-правовым регулированием.
Вместе с тем, как это напрямую явствует из материалов дела, управление государственной регистрации в протоколе и постановлении указало статью 42 ЗК РФ в качестве нарушения федерального закона применительно к части третьей статье 8.8 КоАП РФ.
В соответствии со статьей 42 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договором.
Исходя из содержания статей 45, 46 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также по инициативе арендодателя в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Вместе с тем, доказательств нарушения обществом обязанности использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением способами, не наносящими вред окружающей среде, управлением не представлено. Предмет аренды отвечает целевому назначению участка, вред окружающей среде обоими управлениями не устанавливался и объективной стороной части третьей статьи 8.8 КоАП РФ не охватывается.
Доказательств несвоевременного начала использования земельного участка проверяющими органами также не добыто, равно как не выяснялось время, необходимое для освоения спорного земельного участка, а также возможные обстоятельства, исключающие его использование для целей невключения в определенный данной нормой трехлетний период.
17.11.1992 обществу выдан государственный акт на право постоянного пользования земельным участком площадью 3993 га для строительства жилого дома, расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Гавена.
Кроме того, как уже приводилось выше, в рассматриваемом случае в вину АО "КрымНИОпроект" вменяется неиспользование земельного участка, в указанных целях в течение более трех лет (с 21.03.2014 года по 27.11.2017 года).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который в силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" действует на территории города Севастополя с 18.03.2014, закрепляет, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 1.7).
Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет (часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ).
Изложенные положения законодательства об административных правонарушениях полностью корреспондируются со статьей 54 Конституции Российской Федерации.
Статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения АО "КрымНИОпроект" к административной ответственности) определены правомочия собственников земельных участков на их использование, к которым, в числе прочего, отнесены права на возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, и осуществление других прав на использование земельного участка, предусмотренных законодательством (подпункты 2, 4 пункта 1 данной статьи).
Как следует из статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; выполнять иные требования, предусмотренные названным Кодексом, федеральными законами.
Статьей 284 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Согласно части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 3 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее четырехсот тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.
В соответствии со статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 указанного Кодекса).
Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Вместе с тем, из постановления должностного лица не усматривается, что должностным лицом устанавливалось время, необходимое для освоения земельного участка, равно как и наличие обстоятельств, исключающих его использование. Между тем, данные обстоятельства подлежали выяснению, поскольку факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока. При этом в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении должно быть мотивированным, в нем должны быть указаны все обстоятельства, установленные при его рассмотрении. Тем самым данные нормы гарантируют права участников производства по делам об административных правонарушениях и выполнение задач данного производства (статья 24.1 названного Кодекса).
Диспозиция части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является отсылочной (бланкетной) к иным нормам действующего законодательства Российской Федерации, в случае выявления фактов нарушения которых данные нормы должны быть приведены в постановлении о привлечении к административной ответственности, в противном случае описание события вменяемого административного правонарушения нельзя признать полностью соответствующим требованиям названного Кодекса.
Между тем в постановлении должностного лица сведения, касающиеся объективной стороны вменяемого обществу административного правонарушения, не конкретизированы: в данном акте не приведена норма федерального закона, предусматривающая обязанность по использованию земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в течение определенного срока. Положениями статей 41 - 42 Земельного кодекса Российской Федерации (ссылку на которые содержит постановление должностного лица) такой срок не установлен.
Сведения, которые должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с данной нормой в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе, событие административного правонарушения, статья названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
Исходя из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, в котором фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение, выходить за пределы которого недопустимо.
В рассматриваемом случае протокол об административном правонарушении также не содержал ссылку на норму федерального закона, предусматривающую обязанность по использованию земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в течение определенного срока.
Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Согласно положениям статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные.
02.03.2015 Севреестром выдан кадастровый паспорт земельного участка N91/12/1518165. В выданном кадастровом паспорте Ссврсестром допущена ошибка неверно указана площадь участка: в графе 12 - 398 кв.м., вместо 3980 кв.м. Документы повторно поданы Обществом для устранения ошибки.
26.01.2016 Севреестром выдан кадастровый паспорт земельного участка за N91/12/15-168666, который получен представителем общества 11.02.2016.
В октябре 2016 изготовлен план границ земельного участка и ситуационный план.
15.11.2016 в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя подано заявление об утверждении плана границ земельного участка вх.
N05-64/39136/2016 от 15.11.2016.
06.06.2017 Департаментом издано распоряжение об утверждении границ земельного участка за N 7897-РДЗ, которым определен вид разрешенного использования участка "жилая застройка" (2.0).
01.09.2017 Севреестром выдана обществу кадастровая выписка о земельном участке за исх. N 91/12/15-532742.
07.09.2017 через ГКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Севастополь" Обществом поданы документы для переоформления права постоянного пользования земельным участком (заключения договора аренды), входящий номер N 0019086.
15.12.2017 между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и АО "КрымНИОпроект" заключен договор аренды земельного участка.
28.12.2017 через ГКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Севастополь" обществом поданы документы для государственной регистрации договора аренды земельного участка. В настоящее время государственная регистрация указанного договора не проведена.
Таким образом, суд установил, что до настоящего момента разрешение на строительство заявителем не получены. Однако эти обстоятельства не были учтены Управлением государственной регистрации при вынесении оспариваемого постановления.
С учетом вышеизложенного выводы административного органа о наличии в действиях общества события вмененного ему административного правонарушения, предусмотренного частью третьей статьи 8.8 КоАП РФ, не соответствуют действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события или состава административного правонарушения признается обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
По правилам части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
При таком положении оспоренное заявителем постановление Севреестра подлежит признанию незаконным и отмене как принятое в отсутствие оснований для привлечения к административной ответственности.
Аналогичная позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2017 по делу N14-АД17-5, в постановлении Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2017 по делу NА84-2498/2016, в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 19.02.2018 по делу N А84-3142/2017, в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2017 по делу N31-АД17-5.
Относительно требования общества об отмене предписания суд указывает следующее.
Согласно части первой статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом положений названной статьи, а также статьи 201 упомянутого Кодекса основанием для признания ненормативного акта недействительным, решения незаконным, является одновременно несоответствие данного акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением прав заявителя.
В соответствии с частями 1, 5, 7 статьи 71 ЗК РФ органы государственной власти вправе осуществлять деятельность, направленную на выявление и пресечение нарушений юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных юридических лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, для чего должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, составлять акты проверки, привлекать лиц, совершивших выявленные нарушения, к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Пунктом первым статьи 7 ЗК РФ предусмотрено разделение земель в Российской Федерации по целевому назначению на ряд категорий.
Согласно пункту второму статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В силу пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, утвержденным в составе правил землепользования и застройки.
Федеральным законом от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" разрешенное использование земельного участка отнесено к числу сведений о земельном участке, содержащихся в государственном кадастре недвижимости.
Статьей 6 Закона города Севастополя от 25.07.2014 N46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" предусмотрено, что разрешенным использованием земельных участков признаются виды функционального использования земельного участка в переделах его целевого назначения, определенные документами, подтверждающими право на земельный участок, землеустроительной и градостроительной документацией, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Федерального конституционного закона. До утверждения правил землепользования и застройки, утверждения лесохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков определяется в порядке, установленном Правительством Севастополя с учетом утвержденных документов территориального планирования (при их наличии).
В силу части первой статьи 20 Земельного кодекса Украины отнесение земель к той или иной категории осуществляется на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями.
Исходя из положений статьи второй Земельного кодекса Украины, согласно целевому назначению все земли Украины подразделяются на: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов); земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Отнесение земель к категориям производится в соответствии с их целевым назначением. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется при изменении целевого назначения этих земель. Отнесение земель к соответствующим категориям и перевод их из одной категории в другую осуществляется органами, принимающими решение о передаче этих земель в собственность или предоставление их в пользования, а в других случаях - органами, которые утверждают проекты землеустройства и принимают решение о создании объектов природоохранного, оздоровительного, историко-культурного и другого назначения.
В соответствии с частью первой статьи 123 Земельного кодекса Украины предоставление земельных участков государственной или коммунальной собственности в пользование осуществляет на основании решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. В случае предоставления земельного участка с изменением его целевого назначения решение указанных органов принимается на основании проектов землеустройства относительно отведения земельных участков.
Согласно статье 1 Закона Украины "О землеустройстве" под целевым назначением земельного участка понимается использование земельного участка по назначению, определенному на основании документации по землеустройству в установленном законодательством порядке.
Таким образом, целевое назначение земельного участка - это установленные законодательством и конкретизированные соответствующим органом власти допустимые границы использования земельного участка его собственником или пользователем. То есть в пределах категории земель, земельные участки делились по конкретным целевым назначениям. Одной из обязанностей лиц, не являющихся собственниками земельных участков, является обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статьи 260, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, земельное законодательство Российской Федерации и Украины). Целевое назначение предоставляемых субъектам земельных участков определяется в процессе предоставления их в пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах, такие земельные участки могут использоваться названными субъектами только в соответствии с установленным назначением (такая правовая позиция отражена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2015 по делу N306-АД14-3597).
Как следует из материалов дела, земельный участок общей площадью 3993 га предоставлен обществу в постоянное пользование на основании государственного акта от 17.11.1992 серии КМ Nб/н, регистрационный номер 19, для строительства жилого дома со встроенными помещениями.
Все иные доводы, приведенные участниками процесса в ходе судебного разбирательства, проверены судом и не приняты во внимание как не влияющие на сделанные выше выводы.
Из приведенных выше обстоятельств следует, что Севреестр при проведении проверки не установил и при рассмотрении дела не доказал совершение заявителем нарушения - неисполнение, возложенных законом обязанностей, в частности по освоению земельного участка, не предназначенного для строительства, в установленный законом и договором срок.
В связи с чем, у Севреестра не было оснований для вынесения предписания. Изложенные в этом предписании требования об устранении допущенных нарушений носят неконкретный характер и позволяют заявителю определить конкретные меры по исполнению предписания.
С учетом изложенного, предписание Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя является недействительным и подлежит отмене.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривался, так как в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
По правилам статьи 110 АПК РФ расходы заявителя по уплате государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом настоящего заявления в части обжалования ненормативного правового акта подлежат отнесению на Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя.
Руководствуясь статьями 167-170, 201, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд,
РЕШИЛ:
Требования акционерного общества "КрымНИОпроект" удовлетворить.
Признать незаконным и отменить постановление Управления государственной регистрации права и кадастра от 12.12.2017 N108/10-10/03 которым акционерное общества "КрымНИОпроект" привлечено к административной ответственности за правонарушение предусмотренное частью 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено наказание в виде штрафа в размере 400000 рублей.
Признать недействительным предписание Управления государственной регистрации права и кадастра от 27.11.2017 N 77.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в порядке и сроки, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).
Судья
О.В. Минько
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка