Решение Арбитражного суда города Севастополя от 15 ноября 2018 года №А84-3825/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ

РЕШЕНИЕ

от 15 ноября 2018 года Дело N А84-3825/2017
Резолютивная часть решения объявлена 08.11.2018.
Полный текст решения изготовлен 15.11.2018.
Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Архипенко А.М., при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Масленниковой А.Р., рассмотрев в судебном заседании дело
по заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Павличенко, д. 1; далее - заявитель, Прокурор) в защиту интересов неопределенного круга лиц
об оспаривании решения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, 2; далее - Департамент архитектуры, государственный орган),
при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Советская, д. 58, далее - Севнаследие), Министерства культуры Российской Федерации (125993, ГСП-3, Москва, Малый Гнездниковский пер., д. 7/6, стр. 1, 2, 125009, Москва, Леонтьевский пер., д.7, стр. 1В; далее - Минкультуры РФ), Правительства Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, д. 2), Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Советская, д. 9; далее - ДИЗО), общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" (299029, г. Севастополь, ул. Н. Музыки, д.78-а, далее - ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", общество, застройщик), потребительского кооператива "Жилищно-строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар" (299011, г. Севастополь, ул. Гоголя, д. 35-б, кв.52; далее - ПК "ЖСТИЗ "Дар", кооператив), общества с ограниченной ответственностью "Севжилстрой" (299029, ул. Николая Музыки, д. 78-А, г. Севастополь, 299029; далее - ООО "Севжилстрой"), физических лиц - Лесиндзе Татьяны Григорьевны, Володькиной Карины Николаевны, Деревянко Елены Юрьевны, Дворника Юрия Борисовича, Алешиной Татьяны Викторовны, Климова Александра Петровича, Климовой Ирины Сергеевны, Оселедец Ярославы Владимировны, Ситниковой Натальи Эдуардовны, Макурина Александра Сергеевича, Урбановой Елены Сергеевны, Кемпингер Александры Владимировны, Вивсянюка Романа Васильевича, Новикова Геннадия Владимировича, Шакина Артема Юрьевича, Донского Сергея Викторовича, Алымовой Екатерины Юрьевны, Русиновой Жанны Вячеславовны, Горбунова Владимира Викторовича, Горбуновой Виктории Владимировны, Горбунова Артема Владимировича, Евтушенко Сергея Викторовича (далее вместе - дольщики),
в присутствии в судебном заседании:
представителя заявителя - Махиня В.В., служебное удостоверение;
представителя Департамента архитектуры - Жукалов М.А.;
представителя Севнаследия - Сличная В.А.;
представителя Правительства Севастополя - Белоусов В.С.;
представителей ООО "Севастопольстрой - Марина - де-люкс") - Сычук М.В., Веремчук М.А., Музашвили Р.И.;
представителя Вивсянюка Р.В., Русиновой Ж.В., Деревянко Е.Ю. - Никифоров И.Н.;
представителя Кемпингера А.В., Евтушенко С.В., Алешиной Т.В. - Леснугина А.С.;
Климова А.П.,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор обратился в Арбитражный суд города Севастополя (далее - суд) с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц с требованием о признании недействительным разрешения на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016, выданного государственным органом ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс". Одновременно прокурор просит восстановить срок на подачу данного заявления.
Определением суда от 02.10.2017 заявление прокурора принято к производству, возбуждено производство по делу NА84-3825/2017, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Правительство Севастополя, ДИЗО, ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", ПК "ЖСТИЗ "Дар", Севнаследие.
Определением суда от 23.10.2017 к участию в деле привлечены Минкультуры РФ и дольщики.
Решением Арбитражного суда города Севастополя (судья Колупаева Ю.В.) от 05.12.2017 по делу NА84-3825/2017, оставленным без изменений постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018, восстановлен срок на подачу прокурором заявления в защиту интересов неопределенного круга лиц, разрешение на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016 признано недействительным.
Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 08.12.2017 решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.12.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018 по делу NА84-3825/2017 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя. Суд кассационной инстанции пришел к выводу о наличии безусловных оснований для отмены судебных актов, поскольку дело рассмотрено незаконным составом суда первой инстанции (судья Колупаева Ю.В. к моменту разрешения спора по существу назначена судьей Двадцать первого арбитражного апелляционного суда), и иным доводам кассационной жалобы оценку не давал.
Определением от 14.05.2018 дело NА84-3825/2017 принято судом к новому рассмотрению в составе судьи Васильченко О.С.
Определением суда от 27.08.2018 к участию в деле привлечено ООО "Севжилстрой".
Определением заместителя председателя Арбитражного суда города Севастополя - председателя судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, от 24.09.2018, в связи с нахождением судьи Васильченко О.С. в длительном отпуске по беременности и родам, дело NА84-3825/2017 передано для рассмотрения судье Архипенко А.М.
Определением суда от 25.09.2018 дело назначено к рассмотрению в судебном заседании на 31.10.2018. В судебном заседании объявлялся перерыв до 07.11.2018 и повторно до 08.11.2018.
Третьи лица (Минкультуры РФ, ДИЗО, ООО "Севжилстрой", кооператив, Лесиндзе Т.Г., Володькина К.Н., Дворник Ю.Б., Климова И.С., Оселедец Я.В., Ситникова Н.Э., Макурин А.С., Урбанова Е.С., Новиков Г.В., Шакин А.Ю., Донской С.В., Алымова Е.Ю., Горбунов В.В., Горбунова В.В., Горбунов А.В.) явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о месте и времени его проведения уведомлены надлежащим образом.
В судебном заседании прокурор обосновал свою позицию по существу спора, просит восстановить срок для обращения в суд с настоящим заявлением и удовлетворить заявленное в защиту интересов неопределенного круга лиц требование по доводам, приведенным в заявлении и дополнениях к нему, в частности, указал, что оспариваемое разрешение на строительство выдано без учета разрешенных видов использования земельного участка и ограничений хозяйственной деятельности на данном земельном участке.
Представители Департамента архитектуры, Правительства Севастополя, ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", Вивсянюка Р.В., Русиновой Ж.В., Деревянко Е.Ю. в судебном заседании высказали возражения относительно предъявленных требований по основаниям, приведенным в отзывах на заявление и дополнениях к ним, в частности указав: оспариваемое разрешение на строительство соответствует требованиям закона и не нарушает прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности; прокурором избран ненадлежащий способ защиты, поскольку на основании оспариваемого разрешения на строительство за ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства, что делает невозможным разрешение вопроса о возникших гражданских правах в порядке административного судопроизводства; прокурором пропущен установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) срок для обращения в суд с настоящим заявлением и основания для его восстановления отсутствуют; настоящий спор неподведомственен арбитражному суду, поскольку требования прокурора не касаются защиты прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Минкультуры РФ направило в суд письменные пояснения по делу, в соответствии с которыми просит заявление прокурора удовлетворить в полном объеме.
Представители Севнаследия, Кемпингера А.В., Евтушенко С.В., Алешиной Т.В. оставили разрешение настоящего спора на усмотрение суда.
Исследовав доказательства по делу, суд установил следующие фактические обстоятельства дела, имеющие значение для рассмотрения настоящего спора.
Как усматривается из материалов дела, в соответствии с распоряжением Департамента архитектуры от 25.11.2015 N151 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 91:02:002010:15, площадью 4,9875 га, расположенного в г. Севастополе, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, с разрешенным видом использования: для строительства квартала смешанной жилой застройки, с номером RU94G-00000035 (т.9, л.д. 87-93).
В пункте 2 указанного градостроительного плана земельного участка указана следующая информация о разрешенном использовании земельного участка, требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства:
согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 31.12.2005 N4114, земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной, в проектируемой зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки, частично в зоне проектируемых зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в границах красных линий проектируемой дороги. В настоящее время проводятся подготовительные мероприятия по разработке Генерального плана развития г. Севастополя (в соответствии с нормативами Российской Федерации), в котором будут учтены все требования норм градостроительного проектирования, а также существующие землепользования, также внесены изменения, касающиеся корректировки проектируемой дороги;
разрешенное использование земельного участка (согласно правоустанавливающим документам) - для строительства квартала смешанной жилой застройки;
предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры объектов капитального строительства, в том числе площадь, предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений, максимальный процент застройки в границах земельного участка - не указаны (стоят прочерки).
05.05.2016 ДИЗО издано распоряжение N 1510-РДЗ, в соответствии с которым в Реестр собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополь включен земельный участок, расположенный по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, площадью 47 314 кв.м, кадастровый номер 91:02:002010:15, разрешенное использование: "для строительства квартала смешанной жилой застройки", категория земель "земли населенных пунктов" (т.1, л.д.19, 28).
Распоряжением ДИЗО от 20.05.2016 N 1698-РДЗ указанный земельный участок в порядке переоформления прав предоставлен ПК "ЖСТИЗ "Дар" в аренду сроком на 9 лет с разрешенным видом использования "для строительства квартала смешанной жилой застройки" в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке от 24.03.2016 N 91/12/15-204878. Согласно данному распоряжению ранее возникшее право аренды кооператива на земельный участок площадью 4,9875 га по договору аренды земельного участка от 11.08.2010 N 041088400162 считается прекращенным с момента государственной регистрации права аренды на земельный участок (т. 1, л.д. 20-27).
10.06.2016 между ДИЗО (арендодатель) и ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, в соответствии с которым земельный участок площадью 47 314 кв.м, кадастровый номер 91:02:002010:15, передан во временное владение и пользование арендатору, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "для строительства квартала смешанной жилой застройки" (т.1, л.д. 29-40).
26.09.2016 между ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) и ООО "Севастопольстрой- Марина-де-люкс" (субарендатор) заключен договор субаренды указанного земельного участка (т. 1, л.д. 41-48).
29.11.2016 Департамент архитектуры выдал ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" разрешение N RU 91-94102000-040-2016 на строительство объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома в квартале смешанной жилой застройки по ул. Рыбацкий причал, VI микрорайон Стрелецкой бухты, 1 этап строительства", с количеством этажей - 13, в том числе цокольный этаж + двухэтажный паркинг, в границах принадлежащего застройщику земельного участка площадью 47 314 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, Гагаринский район, ул. Рыбацкий причал, 6 микрорайон Стрелецкой бухты, сроком действия до 29.11.2019 (т. 1, л.д. 14-18).
Полагая, что данное разрешение выдано с нарушениями действующего законодательства, в том числе без учета ограничений и запретов, установленных приказом Минкультуры РФ от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", к осуществлению хозяйственной деятельности в границах объекта культурного наследия, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.
Оценив доказательства и доводы, приведенные участниками судебного процесса в обоснование своих требований и возражений, суд считает, что требование Прокурора подлежат удовлетворению, исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).
По правилу, установленному частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявление о признании недействительным ненормативного правового акта и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
В пункте 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление Пленума N15) разъяснено, что применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
Из представленных в материалы дела документов следует, что оспариваемое разрешение на строительство выдано 29.11.2016, а с заявлением о признании его недействительным прокурор обратился в арбитражный суд лишь 29.09.2017. Следовательно, трехмесячный срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителем пропущен.
В свою очередь, прокурор указывает, что установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок пропущен в связи с необходимостью соблюдения им требований Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и принятия мер прокурорского реагирования, а поэтому ходатайствует о его восстановлении.
Порядок восстановления процессуального срока регламентируется статьей 117 АПК РФ, согласно требованиям которой процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока подается в арбитражный суд, в котором должно быть совершено процессуальное действие. Одновременно с подачей ходатайства совершаются необходимые процессуальные действия (подается заявление, жалоба, представляются документы и другое), в отношении которых пропущен срок. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.
Вместе с тем, нормы АПК РФ не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, а поэтому право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду.
В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О и от 22.11.2012 N 2149-О разъяснено, что указанный выше срок не может рассматриваться как нарушающий право на судебную защиту. Его несоблюдение не является основанием для отказа в принятии заявления, а требует выяснения арбитражным судом вопроса о причинах пропуска срока после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. На основе баланса между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство заинтересованному лицу предоставлена возможность воспользоваться правом на обжалование действий уполномоченного органа в тех случаях, когда оно по уважительным причинам не могло в установленный законом срок обратиться в суд.
В соответствии с толкованием, содержащимся в п. 2.2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1908-О, по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления закрепленного ею процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.
Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, исчисление в данном случае сроков для обращения в суд возможно с учетом особенностей этих отношений и имея в виду, в конечном счете, необходимость восстановления нарушенных прав участников правоотношений и недопустимость отказа в этом исключительно по формальным основаниям вопреки требованиям Конституции Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 46, части 1 и 2).
В связи с этим нельзя считать неоправданным наделение суда - для эффективного достижения в рамках соответствующей категории дел конституционных целей правосудия, конкретизированных в статье 2 АПК Российской Федерации, - более широкими, чем в иных ситуациях, возможностями усмотрения при установлении факта осведомленности обратившегося в суд заинтересованного лица относительно нарушения его прав и законных интересов тем или иным решением, действием (бездействием) публичной власти, законность которых предлагается проверить в судебной процедуре. Согласно выраженной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в силу принципа самостоятельности судебной власти суд не может быть лишен необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, включая и те, что обусловлены целями обеспечения беспрепятственного доступа заинтересованных лиц к правосудию (Постановление от 12 марта 2001 года N 4-П; определения от 13 июня 2006 года N 272-О, от 12 июля 2006 года N 182-О и др.).
При этом Конституционный суд отметил, что определение судом момента начала течения установленного в нем срока и предполагает для суда необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие доподлинно установить момент, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании. Обоснованность применения судом единого для данной категории дел принципа исчисления срока на подачу заявления в суд обеспечивается также действующим процессуальным порядком обжалования вынесенных решений в судах вышестоящих инстанций.
Из материалов дела следует, что основания для обращения в суд с настоящим заявлением в суд возникли у прокурора после получения 09.08.2017 материалов проверки прокуратуры Гагаринского района города Севастополя, проведенной в указанный период и отклонения 11.09.2017 Департаментом архитектуры протеста прокуратуры города, принесенного 31.08.2017 на выданное ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016.
С учетом изложенного, принимая во внимание, что принятие мер прокурорского реагирования является уважительной причиной пропуска срока обращения прокурора с настоящим заявлением, оценив приведенные прокурором в ходатайстве и дополнениях к нему причины пропуска срока, суд признает их убедительными и считает необходимым восстановить прокурору пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании разрешения на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016.
Не могут быть приняты во внимание и доводы представителей ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", Вивсянюка Р.В., Русиновой Ж.В., Деревянко Е.Ю. о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду и необходимостью в этой связи прекращения производства по делу.
Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор участвует в судебном процессе самостоятельно в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 3 постановления Пленума N 15).
Учитывая вышеизложенное и установив, что прокурор в настоящем деле обратился с заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ о признании недействительным ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации - разрешения на строительство, выданного застройщику, являющемуся субъектом предпринимательской деятельности, с нарушением норм градостроительного и земельного законодательства, суд приходит к выводу о подведомственности настоящего спора арбитражному суду.
В связи с чем, заявленные представителями ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", Вивсянюка Р.В., Русиновой Ж.В., Деревянко Е.Ю. ходатайства о прекращении производства по делу являются необоснованными и не подлежат удовлетворению.
Что касается непосредственно требования прокурора о признании недействительным разрешения на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016, выданного Департаментом архитектуры ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", суд пришел к следующим выводам.
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа достопримечательные места, к которым, в частности, относятся памятные места, связанные с историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей.
В соответствии со статьей 5 Закона об объектах культурного наследия земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Законом об объектах культурного наследия.
Так, пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 данного Кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Согласно статье 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (пункт 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.
В силу статьи 34 Закона об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Зоной охраняемого природного ландшафта является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия. Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, является названное Министерство. Подпунктами 5.2.29, 5.3.7 указанного Положения предусмотрено, что нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места, границ, а также режимов использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, утверждаются Министерством культуры Российской Федерации.
Статьей 3 Закона об объектах культурного наследия в качестве вида объектов культурного наследия определены достопримечательные места.
Согласно статье 56.4 Закона об объектах культурного наследия предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объемно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места. В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 настоящего Федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.
В соответствии с пунктом 3 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места федерального значения.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 08.06.2016 N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" и в соответствии с картой (схемой) к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории данного объекта культурного наследия федерального значения земельный участок, на застройку которого Департаментом архитектуры обществу выдано оспариваемое разрешение на строительство, относится к зоне с режимом использования в границах регламентных участков Р-3-2 (участок Л-12), Р-4-3 (участок МЗ-8) и Р-4-2 (участок Г-19) территории достопримечательного места, на территории которого запрещено, в том числе строительство зданий жилого и коммунально-складского назначения для участка Л-12; проведение строительных и земляных работ без проведения археологических наблюдений и раскопок, застройка выше 16 метров для участка Г-19; строительство блокированной малоэтажной, средней и многоэтажной застройки, объектов промышленного и коммунально-складского назначения, изменение исторической планировочной структуры Гераклейской хоры для участка МЗ-8.
Таким образом, в границах указанных регламентных участков территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" запрещено многоэтажное высотное строительство.
Из материалов дела следует, что Департамент архитектуры при выдаче 29.11.2016 разрешения на строительство многоэтажного высотного объекта строительства (13 этажей) указанные установленные ограничения использования земельного участка не учитывал и руководствовался утвержденным 25.11.2015 градостроительным планом земельного участка, не предусматривающим соответствующие ограничения застройки земельного участка, расположенного в границах территории объекта культурного наследия федерального значения, поскольку полагает, что указанные ограничения использования территории объекта культурного наследия, выявленного после утверждения градостроительного плана земельного участка, в силу положений части 8 статьи 36, статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не могут являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с ранее утвержденным планом.
Однако такая позиция Департамента архитектуры не соответствует вышеперечисленным нормам законодательства и основана на неправильном понимании правовых норм, регламентирующих спорные материальные правоотношения.
В силу пункта 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) одним из основных принципов законодательства о градостроительстве является принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых для получения такого разрешения документов в порядке, установленном частью 7 статьи 51 ГрК РФ.
В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
В части 13 указанной статьи предусмотрено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных в частях 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.
В статье 44 ГрК РФ определено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.
Согласно части 3 статьи 44 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка должны быть указаны границы земельного участка, минимальные отступы от границ участка, информация о градостроительном регламенте. При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка.
Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).
В соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Следовательно, изменение режима использования земельного участка и требований к градостроительным регламентам не ограничивает застройщика в разрешенном использовании земельного участка только в том случае, если оно не создает препятствий перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ.
Однако при установленном законодательном запрете на многоэтажное высотное строительство на земельном участке, расположенном в границах объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", Департамент архитектуры не имел законных оснований выдавать разрешение на строительство в зоне особо охраняемой территории историко-культурного значения, создавая тем самым угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объекта культурного наследия федерального значения.
В этой связи ссылка Департамента архитектуры на ранее утвержденную проектную документацию и градостроительный план земельного участка, положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 21.11.2016, положения части 8 статьи 36 ГрК РФ и иные доводы, приведенные в отзыве на заявление, подлежат отклонению.
Кроме того, подпунктом 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.
Доводы Департамента архитектуры и поддерживающих его позицию третьих лиц о том, что положения приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 не имеют обратной силы и не распространяются на выданное на основании утвержденного градостроительного плана разрешение на строительство, не могут быть приняты во внимание, поскольку на момент обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство введенные названным приказом ограничения и запреты действовали и орган архитектуры, выдавая разрешение на строительство, обязан был их учитывать.
Кроме того, суд пришел к выводу о несоответствии выданного разрешения на строительство также и Генеральному плану города Севастополя, предусматривающему многоэтажную жилую застройку, исходя из определенных функциональных зон, только на площади участка 158,5 кв.м, в то время как разрешение на многоэтажное жилое строительство высотой 13 этажей выдано на площадь участка 3055,52 кв.м.
При этом материалами дела подтверждается, что предусмотренный оспариваемым разрешением на строительство многоквартирный жилой дом полностью находится в границах проектируемой зоны малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной.
В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.
Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Согласно части 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" до 1 января 2019 года на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования, в частности градостроительных и земельных отношений, могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
Согласно пункту 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП, до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя уполномоченный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования (целевом назначении) земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок, с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114.
Таким образом, разрешение на строительство на территории города Севастополя должно выдаваться с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114.
В соответствии с Генеральным планом города Севастополя земельный участок расположен в проектируемой зоне малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной, в зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки, в зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в границах красных линий проектируемой дороги. При этом ориентировочная площадь земельного участка с функциональным использованием много- и среднеэтажная многоквартирная жилая застройка составляет всего 158,5 кв.м. (т. 9, л.д. 39-40, 189-200).
Указанная информация в градостроительном плане земельного участка от 25.11.2015 отражена не в полном объеме, в частности, сведения о размерах участков с разными разрешенными видами использования отсутствуют. В то же время в разрешении на строительство площадь застройки объекта "Многоэтажные жилые дома в квартале смешанной жилой застройки по ул. Рыбацкий причал, VI микрорайон Стрелецкой бухты, 1 этап строительства" составляет 3055,52 кв.м, что не соответствует функциональному назначению земельного участка согласно Генеральному плану города Севастополя, предполагающему многоэтажную высотную застройку только на площади участка 158,5 кв.м, а на остальной площади участка застройку усадебного типа и территорию общего пользования.
По выводам суда, предусмотренное правоустанавливающим документом (Договор аренды) целевое назначение земельного участка с кадастровым номером 91:02:002010:15 - "для строительства квартала смешанной жилой застройки" не дает право застройки всего этого земельного участка многоэтажными жилыми домами, поскольку конкретный вид допустимой жилой застройки должен определяться применительно к каждой части указанного земельного участка, имеющей разное функциональное назначение.
Иными словами, если в границах земельного участка имеется несколько разных предусмотренных градостроительной документацией функциональных зон (как в настоящем споре), то возводимые на этом земельном участке объекты капитального строительства должны соответствовать той зоне, в границах которой они расположены. Наличие в составе земельного участка проектируемой зоны много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки не дает право на строительство многоэтажных жилых домов в границах смежной проектируемой зоны малоэтажной жилой застройки.
В рассматриваемом случае, как ранее установлено судом, предусмотренный оспариваемым разрешением на строительство многоэтажный жилой дом полностью находится в границах проектируемой зоны малоэтажной жилой застройки, что не соответствует виду разрешенного использования указанной части земельного участка.
В определении от 24.03.2017 N 309-КГ17-1753 по делу N А76-27694/2015 Верховный Суд Российской Федерации поддержал правовую позицию арбитражных судов о том, что несоответствие на момент подачи заявления о выдаче разрешения на строительство предоставленного в составе пакета документов градостроительного плана земельного участка градостроительной документации в части видов разрешенного использования участка влечет недействительность такого разрешения на строительства.
Судом проверен довод представителя Департамента архитектуры о том, что разрешение на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016 было выдано взамен соответствующего разрешения, выданного до 18.03.2014, в связи с чем, у государственного органа отсутствовали основания для отказа в выдаче оспариваемого разрешения на строительство.
Выдача разрешений на строительство на территории города Севастополя, в том числе, при наличии ранее выданных разрешительных документов регламентируется Положением об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 г. N 339-ПП.
При этом указанным Положениям не предусмотрена обязанность органа в любом случае выдать разрешение на строительство при наличии ранее выданных разрешительных документов.
Кроме того, в соответствии с пунктом 7 Положения для принятия решения уполномоченным органом о выдаче либо отказе в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства, кроме индивидуального (усадебного) жилого, садового, дачного дома не выше двух этажей (без учета мансардного) с площадью до 300 квадратных метров, разрешительные документы на проектирование которого были получены до 18.03.2014, необходимы документы, в том числе заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры в случае расположения в границах земельного участка объектов культурного наследия.
В материалах, послуживших основанием для выдачи оспариваемого разрешения на строительства такое заключение отсутствует. Вместе с тем, 30.11.2016 Севнаследием в адрес органа в ответ на обращение от 18.11.2016 было направлена информация о том, что земельный участок по ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты расположен в границах достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита".
Суд не может принять во внимание и ссылку представителей третьих лиц на то, что ограничения в использовании земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия, вступают в силу только после внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований.
Так, согласно пункту 3 статьи 56.4 Закона об объектах культурного наследия требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места учитываются в документах территориального планирования, градостроительных регламентах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки муниципальных образований.
Указанная норма предусматривает необходимость отражения соответствующих требований в документах территориального планирования, градостроительных регламентах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки муниципальных образований. Вместе с тем, данная норма не ставит начало действия таких ограничений в зависимость от того, внесены ли были указанные требования фактически в правила землепользования и застройки территории. Иная трактовка указанной нормы может привести к злоупотреблениям в части ограничений использования земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия и утрате таких объектов.
Суд проверил довод представителя Вивсянюка Р.В., Русиновой Ж.В., Деревянко Е.Ю. о возможном нарушении прав дольщиков в случае признания оспариваемого разрешения на строительства недействительным и отмечает следующее.
Как следует из материалов дела в соответствии с предписаниями Севнаследия от 06.02.2017 и от 19.04.2017 работы на объекте были приостановлены, в том числе до устранения нарушений Закона об объектах культурного наследия. Застройщиком (ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс") не представлены доказательства того, что нарушения Закона об объектах культурного наследия им устранены. Акт N 7 государственной историко-культурной экспертизы земельных участков от 28.08.2017 и письмо Севнаследия от 12.10.2017 с предложением застройщику обратиться в Минкультуры РФ такими документами не являются. Более того, Севнаследие в письме от 12.10.2017 указало застройщику на необходимость соблюдения ограничений, предусмотренных Приказом Минкультуры РФ N 1864.
Таким образом, недобросовестное поведение ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", которое, несмотря на установленные запреты, продолжало осуществлять строительные работы и привлекать денежные средства граждан может действительно привести к нарушению прав дольщиков. Вместе с тем, указанные обстоятельства не могут служить основанием для признания выданного с нарушениями действующего законодательства разрешения на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016 законным.
Относительно доводов Департамента архитектуры и поддерживающих его позицию третьих лиц об избрании прокурором ненадлежащего способа защиты, поскольку на основании оспариваемого разрешения на строительство за ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства (13% готовности), что делает невозможным разрешение вопроса о возникших гражданских правах в порядке административного судопроизводства, суд пришел к следующим выводам.
Указанные доводы основаны на правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении от 25.02.2010 N15951/09 по делу NА40-28128/09-12-194.
Между тем, указанное постановление было принято при иных фактических обстоятельствах, не связанных с ограничениями при выдаче разрешения на строительство, установленными в связи с нахождением земельного участка в зоне особо охраняемой территории историко-культурного значения.
По сути, рассматриваемый спор имеет публично-правовой характер, связанный с необходимостью проверки соответствия закону выданного разрешения на строительство по правилам, предусмотренным главой 24 АПК РФ. Поскольку в соответствии с частью 2 статьи 198 указанного Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, настоящий спор должен быть рассмотрен по существу.
Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2017 N 304-КГ17-3959 по делу А70-2706/2016.
При таких обстоятельствах спора, суд пришел к выводу, что разрешение на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016, выданное Департаментом архитектуры ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", не соответствует требованиям ГрК РФ, ЗК РФ и Закону об объектах культурного наследия, а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного, разрешение на строительство от 29.11.2016 NRU 91-94102000-040-2016 подлежит признанию недействительным, а требование прокурора - удовлетворению.
По общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 182 АПК РФ, решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу. В части 2 указанной статьи предусмотрено специальное правило, согласно которому подлежат немедленному исполнению решения суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов.
Аналогичное положение содержится в части 7 статьи 201 АПК РФ, согласно которой подлежат немедленному исполнению решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если иные сроки не установлены в решении суда.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Восстановить первому заместителю прокурора города Севастополя срок подачи заявления об оспаривании разрешения на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданного Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс".
Признать недействительным полностью разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданное Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс".
Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его изготовления в полном объеме, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд города Севастополя в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.
Судья А.М. Архипенко
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка