Дата принятия: 10 октября 2019г.
Номер документа: А84-2776/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ
РЕШЕНИЕ
от 10 октября 2019 года Дело N А84-2776/2019
Резолютивная часть решения объявлена 03.10.2019.
Полный текст решения изготовлен 10.10.2019.
Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Александров А.Ю., при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Масленниковой А.Р., рассмотрев в судебном заседании дело
по заявлению заместителя прокурора города Севастополя с требованиями в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействительными ненормативных правовых актов Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект", Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя,
в присутствии в судебном заседании:
прокурор - Махиня В.В., служебное удостоверение от 19.12.2017 N 241887;
от Департамента - Жукалов М.А., представитель по доверенности от 05.02.2019 N 01-33/477-Д; Клок К.М., представитель по доверенности от 09.01.2019 N 01-33/456-Д;
от ООО "СЗ "Стройкомплект" - Шелест О.И., представитель по доверенности от 28.06.2019 N 01;
от ДИЗО - Сторчак Т.В., представитель по доверенности от 19.04.2019 N 321.
УСТАНОВИЛ:
Заместитель прокурора города Севастополя (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением, содержащим требования в защиту интересов неопределенного круга лиц, о признании недействительными разрешений на строительство от 04.03.2019 и 06.03.2019 NNRU 91-94104000-777-2019, RU 91-94104000-779-2019, RU 91-94104000-780-2019, RU 91-94104000-781-2019, выданных Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент) обществу с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект".
Заявленные требования мотивированы тем, что согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2015 N4114, предполагаемый для застройки ООО "СЗ "Стройкомплект" земельный участок находится в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы и др.), частично в зоне, функциональное назначение которой не определено. Также, данный земельный участок расположен в границах красных линий территории улично-дорожной сети на территории общего пользования, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 23.04.2018 N248-ПП. Заявитель указывает, что действующим законодательством предусмотрен приоритет Генерального плана территории перед иной градостроительной документацией, а застройка территорий общего пользования запрещена. Кроме того, заявитель полагает, что в период выдачи оспариваемых разрешений на строительство, нормативный правовой акт, регламентирующий порядок выдачи таких разрешений - Положение, утвержденное Постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N339-ПП, не действовал.
Определением суда от 07.06.2019 заявление прокурора принято к производству, возбуждено производство по делу NА84-2776/2019, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне Департамента, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект" (далее - ООО "СЗ "Стройкомплект", общество, третье лицо), Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - ДИЗО).
В итоговое судебное заседание явились представители участников процесса.
В судебном заседании прокурор обосновал свою позицию по существу спора, просит удовлетворить заявленное в защиту интересов неопределенного круга лиц требование по доводам, приведенным в заявлении и дополнениях к нему.
Представители Департамента архитектуры, ООО "СЗ "Стройкомплект" в судебном заседании высказали возражения относительно предъявленных требований по основаниям, приведенным в отзывах на заявление и дополнениях к ним, в частности указав: оспариваемые разрешения на строительство соответствует требованиям закона и не нарушают прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности; настоящий спор неподведомственен арбитражному суду, поскольку требования прокурора не касаются защиты прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В обоснование своей позиции Департамент ссылается, в частности, на утрату действия положений Генерального плана города Севастополя, утвержденного в 2005 году, в части определения территорий общего пользования с учетом принятия Правительством Севастополя Постановления от 23.04.2018 N248-ПП, которым утвержден проект планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования" а также ряда иных актов. Также Департамент ссылается на то, что оспариваемые разрешения на строительство выданы с учетом Градостроительного плана земельного участка, который предусматривает жилую застройку на земельном участке, а также на то, что в период действия украинского законодательства, уполномоченным органом Украины была произведена регистрация и постановка на кадастровый учет вышеуказанного земельного участка с присвоением вида разрешенного использования "строительство и обслуживание автостоянки с боксами и объектами автосервиса", несмотря на действие Генерального плана 2005 г.
ДИЗО поддержал правовую позицию Департамента, в удовлетворении заявленных требований просил отказать.
Исследовав доказательства по делу, суд установил следующие фактические обстоятельства дела, имеющие значение для рассмотрения настоящего спора.
Как усматривается из материалов дела, Прокуратурой города Севастополя проведена проверка доводов обращения депутата Совета внутригородского муниципального образования города Севастополя Нахимовского муниципального округа Белогорцева Д.И. от 25.03.2019 N Б-58, зарегистрированного 27.03.2019 за N одмо-3-19, о возможном нарушении законодательства при строительстве на земельном участке с кадастровым номером 91:04:001018:326 комплекса многоквартирных домов в районе дома N 29 по проспекту Победы.
Проверкой установлено, что по результатам проведенного 12.09.2018 Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя аукциона между ООО "СЗ "Стройкомплект" и ДИЗО 12.10.2018 заключен договор аренды земельного участка площадью 13879 кв. м. по проспекту Победы, 29-В в г. Севастополе с кадастровым номером 91:04:001018:326, которому установлен вид разрешенного использования "жилая застройка".
Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя ООО "СЗ "Стройкомплект" 04.03.2019 и 06.03.2019 выданы 4 разрешения на строительство на арендованном земельном участке различных этапов комплекса многоквартирных жилых домов и гаражей.
Так, 04.03.2019 выдано разрешение NRU91-94104000-777-2019 на строительство 1/1 этапа комплекса многоквартирных жилых домов и гаражей по проспекту Победы, 29-В (гараж на 59 машиномест).
Также, Департаментом 06.03.2019 выданы разрешения на строительство на этом же земельном участке N RU91-94104000-779-2019 - 1 этапа комплекса многоквартирных жилых домов и гаражей, N RU 91-94104000-780-2019 - 1/3 этапа комплекса многоквартирных жилых домов и гаражей (гараж на 16 машиномест), N RU 91-94104000-781-2019- 1/2 этапа комплекса многоквартирных жилых домов и гаражей (гараж на 26 машиномест).
Полагая, что данные разрешения выданы с нарушениями действующего законодательства, в том числе без учета Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением сессии Севастопольского городского совета от 13.12.2005 N4114, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.
Оценив доказательства и доводы, приведенные участниками судебного процесса в обоснование своих требований и возражений, суд считает, что требование прокурора подлежат удовлетворению, исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).
Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор участвует в судебном процессе самостоятельно в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 3 постановления Пленума N 15).
Учитывая вышеизложенное, и установив, что прокурор в настоящем деле обратился с заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ о признании недействительными ненормативных правовых актов органа государственной власти субъекта Российской Федерации - разрешений на строительство, выданных застройщику, являющемуся субъектом предпринимательской деятельности, с нарушением норм градостроительного и земельного законодательства, учитывая, что застройка территории общего пользования, предназначенной для свободного доступа граждан в целях отдыха и оздоровления, а также дорог общего пользования нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о подведомственности настоящего спора арбитражному суду.
В связи с указанным, доводы Департамента о не подведомственности спора арбитражному суду являются необоснованными.
Что касается непосредственно требований прокурора о признании недействительными разрешений на строительство NRU 91-94104000-777-2019 от 04.03.2019, RU 91-94104000-779-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-780-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-781-2019 от 06.03.2019, выданных Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект", суд пришел к следующим выводам.
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В соответствии с Уставом города Севастополя и Законом города Севастополя N 6-ЗС от 30.04.2014 "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя" (статьи 9, 10) исполнительные органы формируются Правительством Севастополя и действуют на основании положения о них, которые утверждаются Правительством Севастополя.
Постановлением Правительства Севастополя от 29.12.2016 N 1300-ПП утверждено Положение о Департаменте архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Положение о Департаменте).
Согласно пункту 1.1 Положения о Департаменте, Департамент является исполнительным органом государственной власти города Севастополя.
Пункт 3.18 Положения о Департаменте закрепляет, что в полномочия Департамента входит выдача разрешения на строительства, реконструкцию объектов капитального строительства, разрешения на ввод указанных объектов в эксплуатацию, осуществляет продление срока действия разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, внесение изменений в выданные ранее разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также принимает решения об отказе в выдаче указанных документов.
В силу ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки.
В соответствии с ч. 1.2 ст. 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополь" до 31.12.2020 на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования градостроительных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
В силу п. 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП (далее - Положение N 339), до принятия правил землепользования и застройки города уполномоченный орган осуществляет выдачу разрешения на строительство объектов капитального строительства, градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением сессии Севастопольского городского совета от 13.12.2005 N4114 "Об утверждении Генерального плана развития города Севастополя до 2025 г.".
Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что согласно данному генеральному плану предполагаемый для застройки ООО "СЗ "Стройкомплект" земельный участок расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы и др.) частично в зоне, функциональное назначение которой не определено. Также, данный земельный участок расположен в границах красных линий территории улично-дорожной сети на территории общего пользования, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 23.04.2018 N 248-ПП.
Согласно п. 2.4 градостроительного плана земельного участка площадью 13879 кв. м по проспекту Победы, 29-В с кадастровым номером 91:04:001018:326 подготовленного Департаментом 01.11.2018 за N В.11940-00002948 зона допустимого размещения зданий строений и сооружений указана с учетом проекта Генерального плана города Севастополя до 2030 года. При этом? в указанном ГПЗУ также имеется ссылка на то, что проект планировки территории не утвержден (отсутствует), а в п. 2.1 указано, что действующим градостроительным документом является Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского совета от 13.12.2005 N4114 и согласно указанного Генерального плана земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, северы и др.), частично в зоне, функциональное назначение которой не определено, в границах красных линий УДС.
Согласно материалам дела, Департамент архитектуры при выдаче 04.03.2019 и 06.03.2019 разрешений на строительство многоквартирных жилых домов и гаражей указанные установленные ограничения использования земельного участка не учитывал и руководствовался утвержденным им же Градостроительным планом земельного участка, согласно которого видом разрешенного использования земельного участка является жилая застройка, а указанные ограничения использования территории зеленый насаждений и общего пользования, выявленного после утверждения градостроительного плана земельного участка, в силу положений части 8 статьи 36, статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по мнению Департамента, не могут являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с ранее утвержденным планом.
Однако такая позиция Департамента архитектуры не соответствует вышеперечисленным нормам законодательства и основана на неправильном понимании правовых норм, регламентирующих спорные материальные правоотношения.
Статьей 17 Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" от 17.02.2011 N 3038-VI предусмотрено, что генеральный план населенного пункта является основным видом градостроительной документации на местном уровне, предназначенной для обоснования долгосрочной стратегии планирования и застройки территории: в составе генерального плана населенного пункта может разрабатываться план зонирования территории этого населенного пункта.
Согласно статьям 51 и 52 Земельного кодекса Украины к землям рекреационного назначения в числе прочих относятся земельные участки зеленых зон и зеленых насаждений городов и других населенных пунктов; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, которая препятствует или может препятствовать использованию их по назначению, а также негативно влияет или может повлиять на естественное состояние этих земель.
В соответствии со статьей 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки в составе рекреационных зон (участки, занятые городскими лесами, парками, садами), в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых природных территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).
Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ также установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования.
Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, перечень земель (территорий) общего пользования не является закрытым
Согласно установленным законодательством целям использования территорий общего пользования и запрета на приватизацию данных земель такие земли не могут быть переданы для строительства объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов), поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения. Данная правовая позиция изложена в пункте 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.07.2017.
Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В соответствии со статьей 63 ГрК РФ генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают в себя сведения, предусмотренные статьей 23 данного Кодекса, в том числе карту функциональных зон города.
Генеральный план города в числе основных направлений комплексного градостроительного развития территории предусматривает развитие зеленой и обслуживающих зон общегородского значения.
В материалы дела представлены выкопировки из Генерального плана города Севастополя, утвержденного в 2005 году, с изображением зоны зеленых насаждений, который является надлежащим документом территориального планирования и по смыслу статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ в отсутствие разработанных и утвержденных в соответствии со статьями 30-31 того же Кодекса Правил землепользования и застройки города Севастополя установленные в нем зоны функционального использования подлежат учету при определении возможности строительства капитальных объектов.
На необходимость учитывать при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство Генеральный план города Севастополя указано в пункте 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя N339-ПП.
Частью 3 ст. 9, ч. ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана, как документа долгосрочного территориального планирования.
По смыслу п. 10 ст. 2, ч. 1 ст. 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации, в том числе, соблюдение положений генерального плана.
Как уже указывалось, запрет на застройку земельных участков, занятых зелеными насаждениями, иными землями общего пользования (в том числе дорогами, в границах красных линий) по нормам законодательства Российской Федерации следует из положений п. 12 ст.1 ГрК РФ, п. 8 ст. 27, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, истолкованных с учетом п. 18 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 15.11.2017, согласно которым земли общего пользования не могут быть переданы для строительства объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов), поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения.
То есть, действующим законодательством запрещена застройка территорий общего пользования, в том числе, предназначенных для размещения дорог и зеленых насаждений.
Из системного толковая названных норм, суд приходит к выводу о том, что при выдаче разрешения на строительство приоритетным является соответствие земель, на которых будет осуществлено строительство, виду разрешенного использования, установленному Генеральным планом города Севастополя, действующем на момент принятия решения о выдаче.
Таким образом, в соответствии с Генеральным планом города Севастополя 2005 года земельный участок, на котором предполагается строительство зданий и сооружений, в отношении которых выданы оспариваемые разрешения на строительство, расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы и др.) частично в зоне, функциональное назначение которой не определено, а также, в границах красных линий территории улично-дорожной сети на территории общего пользования, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 23.04.2018 N 248-ПП, что исключает использование указанного земельного участка по иному назначению.
Оценивая доводы Департамента об утрате действия положений Генерального плана города Севастополя, утвержденного в 2005 году, в части определения территорий общего пользования с учетом принятия Правительством Севастополя Постановления от 23.04.2018 N248-ПП, которым утвержден проект планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования" суд отмечает, что указанный проект не отменяет обязательность Генерального плана города Севастополя, а напротив должен являться производным от Генерального плана развития города документом. Так, из содержания Проекта усматривается, что он был разработан на основании ряда документов, в том числе, Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114 (разработан институтами НИПИ Градостроительства и КрымНИОпроект, 2004 г.), что подтверждает необходимсоть соответствия принятого акта действующему Генеральному плану города Севастополя 2005 г.
Как уже указывалось, Генеральный план является основным документом территориального планирования и все остальные документы территориального планирования не должны ему противоречить. Так, в п. 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2017, указано, что частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Аналогичная позиция изложена в определении ВС РФ от07.09.2017 N56-АПГ17-13.
В соответствии с ч. 1 ст. 41.1 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.
Кроме того в п. 6 Положения N339-ПП указано, что до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя уполномоченный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования (целевом назначении) земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок, с учетом:1) Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114; 2) проектов планировки территории;3) проектов межевания территории;4) правовых актов Правительства Севастополя об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия; 5) детальных планов территорий, утвержденных уполномоченными органами государственной исполнительной власти в установленном законодательством Украины порядке до 18.03.2014. Тем самым, исходя из логической структуры содержания указанной нормы права, в ней также закреплен приоритет Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114 над иной градостроительной документацией.
Кроме того, исходя из общих принципов определения приоритета действия нормативных актов в системе правового регулирования, отмена или изменение содержания Генерального плана развития территории невозможна путем принятия нормативных актов, которые должны приниматься на его основе, то есть - имеют меньшую юридическую силу.
В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 21.03.2019 N 6-ФКЗ (ред. от 25.12.2018) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.
Таким образом, Генеральный план города Севастополя 2005 г. является действующим документом и его отмена или изменение возможны исключительно в установленном порядке, в том числе, в результате принятия нового Генерального плана развития города Севастополя, который на момент выдачи оспариваемых разрешений и на момент рассмотрения спора в суде не утвержден.
Ссылки Департамента и третьего лица на положения Концепции развития общественных пространств города Севастополя, разработанной ООО "Российский институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" не принимаются судом во внимание поскольку указанный акт не является нормативным правовым актом и не носит обязательный характер применения.
Ссылка третьего лица на проект Правил землепользования и застройки, предусмотренных государственной программой "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на период 2015-2020 годы", также не принимается судом во внимание поскольку, как указывают сам Департамент и третье лицо, указанный проект не утвержден.
Ссылка Департамента на положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающие условия выдачи разрешения на строительство и доводы о том, что уполномоченный орган не может произвольно отказывать в выдаче разрешения на строительства, а перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию - не принимается судом во внимание поскольку указанная норма не отменяет обязательность Генерального плана города Севастополя в вопросах, связанных с застройкой.
В рассматриваемом случае, как ранее установлено судом, предусмотренный оспариваемым разрешением на строительство многоэтажный жилой дом находится в границах проектируемой зоны зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы и др.) и частично в зоне, функциональное назначение которой не определено, что не соответствует виду разрешенного использования земельного участка.
В определении от 24.03.2017 N 309-КГ17-1753 по делу N А76-27694/2015 Верховный Суд Российской Федерации поддержал правовую позицию арбитражных судов о том, что несоответствие на момент подачи заявления о выдаче разрешения на строительство предоставленного в составе пакета документов градостроительного плана земельного участка градостроительной документации в части видов разрешенного использования участка влечет недействительность такого разрешения на строительства.
Статьей 51 ГрК РФ установлены перечень документов, подлежащих направлению застройщиком вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство, и основания, при наличии которых может быть отказано в выдаче разрешения на строительство.
Одним из таких оснований является несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка (часть 13 статьи 51 ГрК РФ). Согласно данной части статьи 51 ГрК РФ в редакции, действующей с 01.01.2017, в выдаче разрешения на строительство должно быть отказано при несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.
Как указал Верховный Суд Российской Федерации в определении от 29.03.2018 N318-КГ17-15291 по делу NА84-3633/2016, по смыслу пунктов 4, 10 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.
По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.
В статье 44 ГрК РФ определено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.
Согласно части 3 статьи 44 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка должны быть указаны границы земельного участка, минимальные отступы от границ участка, информация о градостроительном регламенте. При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка.
Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В пункте 1 статьи 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
В соответствии с частью 2 статьи 85 ЗК РФ, частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).
В соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Следовательно, изменение режима использования земельного участка и требований к градостроительным регламентам не ограничивает застройщика в разрешенном использовании земельного участка только в том случае, если оно не создает препятствий перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ.
Однако при установленном законодательном запрете на многоэтажное жилое строительство на земельном участке, расположенном в зоне зеленых насаждений общего пользования и улично-дорожной сети общего пользования, Департамент не имел законных оснований выдавать оспариваемые разрешения на строительство, создавая тем самым угрозу публичным интересам свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения.
В этой связи ссылка Департамента архитектуры на ранее утвержденный градостроительный план земельного участка, положения части 8 статьи 36 ГрК РФ и иные доводы, приведенные в отзыве на заявление, подлежат отклонению.
Доводы Департамента о том, что в период действия украинского законодательства, уполномоченным органом Украины была произведена регистрация и постановка на кадастровый учет вышеуказанного земельного участка с присвоением вида разрешенного использования "строительство и обслуживание автостоянки с боксами и объектами автосервиса", несмотря на действие Генерального плана 2005 г. суд во внимание не принимает, поскольку оценка правомерности действий и решений государственных органов Украины не входит в предмет рассмотрения данного спора. При этом сам факт определения в качестве вида разрешенного использования "строительство и обслуживание автостоянки с боксами и объектами автосервиса", не предопределяет обоснованность определения в качестве такого вида "жилой застройки".
Остальные доводы Департамента и третьих лиц судом проверены и признаны несостоятельными.
При таких обстоятельствах спора, суд пришел к выводу, что разрешения на строительство NRU 91-94104000-777-2019 от 04.03.2019, RU 91-94104000-779-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-780-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-781-2019 от 06.03.2019, выданные Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект", не соответствуют требованиям ГрК РФ, ЗК РФ, а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.
При принятии решения суд руководствовался сложившейся судебной практикой, в частности, правовыми позициями, изложенными в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 N318-КГ17-15291 по делу NА84-3633/2016, постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 13.06.2019 по делу NА84-3825/2017.
В то же время, судом не принимаются доводы прокурора о том, что на момент выдачи спорных разрешений Департамент неправомерно руководствовался Положением об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя положениями, утвержденным Постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП, которое действовало до 01.01.2019, поскольку Постановлением Правительства Севастополя от 01.04.2019 N 189-ПП продлен срок действия положения до 31.12.2020, что, по мнению суда, предполагает распространение его действия на правоотношения, возникшие после 01.01.2019 и свидетельствует об отсутствии противоправности в действиях Департамента. Указанное обстоятельство обусловлено особенностями формирования и функционирования системы законодательства города Севастополя, что находится вне пределов влияния правоприменителей, включая Департамент. Обратное означало бы признание невозможным (или значительно ограниченным) осуществление градостроительной деятельности в городе Севастополе в период с 01.01.2019 по 11.04.2019. Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 09,04.2002 N 68-О, из которой следует, что сохраняющийся в течение длительного времени пробел в урегулировании правоотношений не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции РФ прав и законных интересов граждан и организаций.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного, разрешения на строительство NNRU 91-94104000-777-2019 от 04.03.2019, RU 91-94104000-779-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-780-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-781-2019 от 06.03.2019, подлежат признанию недействительными, а требование прокурора - удовлетворению.
По общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 182 АПК РФ, решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу. В части 2 указанной статьи предусмотрено специальное правило, согласно которому подлежат немедленному исполнению решения суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов.
Аналогичное положение содержится в части 7 статьи 201 АПК РФ, согласно которой подлежат немедленному исполнению решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если иные сроки не установлены в решении суда.
Приняты определением суда от 07.06.2019 обеспечительные меры сохраняются до вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
1. Заявление заместителя прокурора города Севастополя в защиту интересов неопределенного круга лиц - удовлетворить.
2. Признать недействительными разрешения на строительство NRU 91-94104000-777-2019 от 04.03.2019, RU 91-94104000-779-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-780-2019 от 06.03.2019, RU 91-94104000-781-2019 от 06.03.2019, выданные Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "СЗ "Стройкомплект".
На решение суда в срок, не превышающий месяца со дня вынесения решения, может быть подана жалоба в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд через суд, вынесший решение.
Решение суда вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если оно не было обжаловано.
Судья А.Ю. Александров
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
