Дата принятия: 04 декабря 2018г.
Номер документа: А84-2583/2018
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ
РЕШЕНИЕ
от 4 декабря 2018 года Дело N А84-2583/2018
Резолютивная часть решения объявлена 27.11.2018.
Решение изготовлено в полном объеме 04.12.2018.
Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Архипенко А.М., при ведении протокола секретарем судебного заседания Шевчук А.В., рассмотрев в судебном заседании дело
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом Купеческий" (далее - ООО "Торговый дом "Купеческий", заявитель, общество; пр. Нахимова, д. 15, оф. 10, г. Севастополь, 299011)
об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного Управлением государственной регистрации права и кадастра Севастополя (далее - Севреестр; административный орган; ул. Ленина, 2, г. Севастополь, 299011),
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент, третье лицо; ул. Ленина, 2, г. Севастополь, 299011),
в присутствии в судебном заседании представителя заявителя - Ефремовой Л.А.,
УСТАНОВИЛ:
ООО "Торговый дом "Купеческий" обратилось в Арбитражный суд города Севастополя (далее - суд) с заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить постановление Севреестра от 10.07.2018 о назначении административного наказания по делу N 156/10-10/02, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
Определением от 03.08.2018 заявление ООО "Торговый дом "Купеческий" принято к производству суда с рассмотрением дела в порядке упрощенного производства, по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Определением от 28.09.2018 суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства. Этим же определением к участию в деле привлечен Департамент.
По итогам предварительного судебного заседания, которое состоялось 24.10.2018, суд признал дело подготовленным к судебному разбирательству и по правилу части 4 статьи 137 АПК РФ завершил предварительное судебное заседание и открыл судебное заседание в первой инстанции.
Определением от 24.10.2018 судебное разбирательство по делу отложено на 27.11.2018.
В судебном заседании представитель заявителя обосновал свою позицию по делу, просит требования удовлетворить в полном объеме по доводам, приведенным в заявлении.
Представители Севреестра и Департамента явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте заседания суда были извещены надлежащим образом, о причинах их неявки сведения отсутствуют. Отзыв на заявление административный орган также не представил.
Исследовав доказательства по делу, заслушав пояснения представителя заявителя, оценив доказательства и доводы, приведенные участниками судебного процесса в обоснование своих требований и возражений, суд считает, что заявление ООО "Торговый дом "Купеческий" подлежит удовлетворению, исходя из следующего.
Как усматривается из материалов дела, 06.11.2004 между закрытым акционерным обществом "Кратон" и ООО "Торговый дом "Купеческий" заключен договор купли-продажи, по условиям которого заявитель приобрел следующее недвижимое имущество: административное здание лит. А общей площадью 1 140,3 кв.м, состоящее из административного корпуса лит. "А", мансарды, пристройки лит. "а", крыльца; здание склада лит. "Б" общей площадью 1 207,60 кв.м; здание фрукто-хранилища лит. "В" общей площадью 903,90 кв.м, состоящее из здания фрукто-хранилища лит. "В", тамбура лит "в", крыльца; здание склада лит. "Д" общей площадью 167,00 кв.м, здание склада лит. "Е" общей площадью 105,90 кв.м, которое находится по адресу: г. Севастополь, ул. Соловьева, 6.
15.02.2008 между Севастопольским городским Советом (арендодатель) и ООО "Торговый дом "Купеческий" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка (далее - Договор аренды), по условиям пункта 1.1 которого арендодатель в соответствии с решением Севастопольского городского Совета от 17.10.2007 предоставляет, а арендатор принимает в срочное платное пользование земельный участок для обслуживания приватизированных административного и складских зданий с отнесением этих земель к категории промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения, который находится по адресу: г. Севастополь, ул. Соловьева, 6 (далее - Земельный участок).
В аренду передается земельный участок общей площадью 0,6556 га. В соответствии с кадастровым планом на земельном участке расположены капитальные строения на площади 0,3748 га, под проходами, проездами и площадками площадь 0,2778 га, под зелеными насаждениями площадь 0,0030 га (пункты 2.1, 2.2 Договора аренды).
Пунктом 3.1 Договора аренды определен срок его действия - 25 лет.
Согласно пунктам 5.1 и 5.2 Договора аренды земельный участок передается в аренду для использования на землях промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения. Целевое назначение земельного участка - для обслуживания приватизированных административного и складских зданий.
Согласно записям Единого государственного реестра недвижимости Земельному участку присвоен кадастровый номер 91:03:003003:267.
24.04.2018 государственным инспектором отдела проверок по Ленинскому району Управления земельного контроля Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя Удовенко А.В. проведен плановый (рейдовый) осмотр объекта земельных отношений, расположенного по адресу: г. Севастополь, Ленинский район, ул. Соловьева, 6, кадастровый номер 91:03:003003:267.
Результаты данного осмотра отражены в акте планового (рейдового) осмотра, обследования объекта земельных отношений от 24.04.2018 N 0465, согласно которому установлены следующие обстоятельства.
В границах Земельного участка расположен объект капитального строительства торговый дом "Купеческий", объект капительного строительства переменной этажности (1, 2 этажа), в котором расположены субъекты предпринимательства в сфере услуг, магазины, общественного питания, аптека.
В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (далее - Классификатор), целевому назначению обследуемого земельного участка "для обслуживания приватизированных административного и складских зданий" соответствует вид разрешенного использования с кодом 6.9 "Склады". Согласно данному коду разрешенного использования на таком земельном участке разрешено размещение сооружений, имеющих назначение по временному хранению, распределению и перевалке грузов (за исключением хранения стратегических запасов), не являющихся частями производственных комплексов, на которых был создан груз: промышленные базы, склады, погрузочные терминалы и доки, нефтехранилища и нефтеналивные станции, газовые хранилища и обслуживающие их газоконденсатные и газоперекачивающие станции, элеваторы и продовольственные склады, за исключением железнодорожных перевалочных складов.
Фактичекски земельный участок используется по следующим кодам Классификатора: 4.4 "Магазины" (размещены магазины по продаже мебели, канцелярских товаров, входных дверей); 4.6 "Общественное питание" (размещены закусочная и кафе); 3.4 "Здравоохранение" (размещена аптека).
На основании изложенных обстоятельств, должностные лица Департамента пришли к выводу, что в действиях ООО "Торговый дом "Купеческий" имеются признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) "Использование земельных участков не по целевому назначению", выраженного в использовании объекта земельных отношений, предоставленного пользователям земельных участков для обслуживания приватизированных административного и складских зданий, путем эксплуатации на нем капитальных торговых объектов (код 4.4 Классификатора), капитальных объектов общественного питания (код 4.6 Классификатора), капитальных объектов здравоохранения (код 3.4 Классификатора).
Указанный акт обследования с прилагаемыми к нему документами письмом от 04.05.2018 N 5711/05-05-20/18 был направлен Департаментом в адрес Севреестра для рассмотрения и принятия решения в пределах полномочий.
21.06.2018 государственным инспектором города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель, главным специалистом отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Севреестра Громовым М.В. по результатам изучения полученного от Департамента акта планового (рейдового) осмотра, обследования объекта земельных отношений от 24.04.2018 N 0465 был составлен в отношении заявителя протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
10.07.2018 исполняющий обязанности главного государственного инспектора города федерального значения Севастополя по использованию и охране земель - исполняющий обязанности начальника отдела государственного земельного надзора и контроля (надзора) в сфере саморегулируемых организаций Севреестра Земляной А.Г., рассмотрев материалы дела об административном правонарушении в отношении заявителя, вынес постановление, которым ООО "Торговый дом "Купеческий" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
Полагая, что вынесенное административным органом постановление о привлечении к административной ответственности является незаконным и подлежит отмене, ООО "Торговый дом "Купеческий" обратилось в суд с настоящим заявлением.
В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В силу пункта 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.
В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Согласно статьям 7 и 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами.
Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ установлено, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).
Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 указанного Кодекса: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность по застройке и последующей эксплуатации зданий, сооружений, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.
Следовательно, под несоответствием фактического использования земельного участка разрешенному использованию земельного участка следует понимать осуществление землепользователем такой деятельности, которая противоречит документам градостроительного зонирования.
Суд констатирует, что на сегодняшний день в городе Севастополе Правила землепользования и застройки не разработаны, границы территориальных зон и градостроительные регламенты не установлены.
В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N6-ФКЗ) до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
Во исполнение приведенной нормы Закона N 6-ФКЗ Законодательным Собранием города Севастополя принят Закон города Севастополя от 25.07.2014 N46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" (далее - Закон N46-ЗС), который устанавливает особенности регулирования земельных и иных имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество на территории города Севастополя (статья 1).
В силу статьи 6 Закона N46-ЗС, разрешенным использованием земельных участков признаются виды функционального использования земельного участка в пределах его целевого назначения, определенные документами, подтверждающими право на земельный участок, землеустроительной и градостроительной документацией, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Закона N6-ФКЗ. До утверждения правил землепользования и застройки, утверждения лесохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков определяется в порядке, установленном Правительством Севастополя с учетом утвержденных документов территориального планирования (при их наличии).
Постановлением Правительства Севастополя от 28.03.2016 N228-ПП утвержден Порядок определения видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, который регламентирует процедуру определения видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, до вступления в силу Правил землепользования и застройки города Севастополя (далее - Порядок N228).
Исходя из пунктов 2 и 5 Порядка N228, определение видов разрешенного использования земельного участка и категории земель производится уполномоченным органом на основании приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" и в соответствии с прилагаемой Таблицей соотношения видов использования и видов разрешенного использования земельных участков, категорий земель.
Судом установлено, что в Единый государственный реестр недвижимости внесены следующие сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:03:003003:267 "для обслуживания приватизированных административного и складских зданий".
При этом установленный для Земельного участка вид разрешенного использования в соответствии с Порядком N228 и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (далее - Классификатор) определен не был.
Вместе с тем, как следует из оспариваемого постановления Севреестра, в рассматриваемом случае в вину ООО "Торговый дом "Купеческий" вменяется использование Земельного участка, предоставленного для обслуживания приватизированных административного и складских зданий" (код 6.9 "Склады" Классификатора), путем размещения в принадлежащих ему объектах капитального строительства магазина, аптеки, объекта общественного питания, что соответствует видам разрешенного использования земельного участка "Магазины" (код 4.4 Классификатора), "Общественное питание" (код 4.6 Классификатора), "Здравоохранение" (код 3.4 Классификатора).
Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
По правилам статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в частности: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые настоящим кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица, в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными этим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
При этом не допускается использование в качестве доказательств по делу об административном правонарушении результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).
Как следует из материалов дела, административный орган самостоятельно никаких мероприятий по проверке соблюдения заявителем требований земельного законодательства и фиксации административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, не проводил. При этом к выводу о наличии события и состава административного правонарушения, вменяемого в вину ООО "Торговый дом "Купеческий", должностные лица Севреестра фактически пришли на основании единственного доказательства - составленного Департаментом акта планового (рейдового) осмотра, обследования от 24.04.2018 N 0465 с приложенными к нему документами.
Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона N294-ФЗ государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Исходя из приведенной нормы, мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами, являются самостоятельной формой государственного контроля (надзора) и не входят в состав мероприятий по контролю при проведении проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Статьей 8.3 Закона N294-ФЗ установлены правила организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Согласно части 1 указанной правовой нормы к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), в том числе относятся: плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 Закона N294-ФЗ (пункт 1); административные обследования объектов земельных отношений (пункт 2).
В соответствии с частью 4 статьи 8.3 и частью 1 статьи 13.2 Закона N294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.
В силу части 5 статьи 8.3 и части 2 статьи 13.2 Закона N294-ФЗ, в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.
Согласно части 1 статьи 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные настоящей статьей, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации (части 2 и 4 статьи 72 ЗК РФ).
Общие принципы осуществления земельного контроля за использованием земель на территории города Севастополя в целях обеспечения соблюдения земельного законодательства в сфере использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также индивидуальными предпринимателями и гражданами установлены Законом города Севастополя от 26.02.2015 N119-ЗС "О земельном контроле города Севастополя" (далее - Закон N119-ЗС).
В соответствии со статьей 2 Закона N119-ЗС порядок осуществления земельного контроля, проведения проверок использования земель, сроки и последовательность действий должностных лиц уполномоченного органа при осуществлении земельного контроля определяются соответствующим Административным регламентом исполнения государственной функции, утверждаемым постановлением Правительства Севастополя.
Постановлением Правительства Севастополя от 28.12.2016 N 1292-ПП утвержден Административный регламент по исполнению Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя государственной функции по осуществлению земельного контроля и осуществлению деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений, находящихся в собственности города Севастополя (далее - Административный регламент).
На основании пункта 1.4.1 Административного регламента предметом земельного контроля является соблюдение (исполнение) органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами в отношении объектов земельных отношений требований, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством города Севастополя предусмотрена административная и иная ответственность (далее - обязательные требования), в том числе: требований законодательства об использовании земельного участка по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (подпункт 1).
В соответствии с пунктом 1.4.3 Административного регламента земельный контроль осуществляется посредством проведения мероприятий по контролю за соблюдением требований земельного законодательства государственными органами, органами местного самоуправления, физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, при осуществлении последними своей деятельности и реализации своих прав на землю (в форме собственности, аренды, владения, пользования) в формах и порядке, определенных статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральным законом от 29.11.2014 N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", Законом города Севастополя от 25.02.2015 N 119-ЗС "О земельном контроле города Севастополя" и настоящим Регламентом.
Формами мероприятий по контролю являются: организация и проведение мероприятий по контролю за использованием земельных участков без взаимодействия с правообладателями таких земельных участков, в том числе плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков; организация и проведение мероприятий по контролю за использованием собственности города (подпункты 2, 3 пункта 1.4.3.2 Административного регламента).
Согласно пункту 1.4.4 Административного регламента порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий, порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков, осуществляемых органом земельного контроля, устанавливаются исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений.
На данный момент предусмотренные частью 4 статьи 8.3, частью 1 статьи 13.2 Закона N294-ФЗ и пунктом 1.4.4 Административного регламента порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий, порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков уполномоченным органом города Севастополя не приняты.
Правила проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков Административным регламентом также не установлены.
Вместе с тем, по оценке суда, отсутствие нормативного регулирования на региональном уровне вопросов, связанных с проведением плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков, не препятствует осуществлению Департаментом предусмотренных статьей 8.3 Закона N294-ФЗ мероприятий по контролю за использованием земельных участков без взаимодействия с правообладателями таких земельных участков.
По выводам суда, в рассматриваемой ситуации Департамент должен руководствоваться федеральным законодательством и разделом 3.2 Административного регламента, регулирующим мероприятия по контролю за использованием собственности города (в части, не противоречащей общим принципам проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями).
По своей правовой природе предусмотренные в рамках муниципального земельного контроля плановые (рейдовые) осмотры (обследования) земельных участков соответствуют такому виду мероприятий по контролю в рамках государственного земельного надзора, как административное обследование объектов земельных отношений (пункт 2 части 1 статьи 8.3 Закона N294-ФЗ).
Согласно пунктам 2, 3 статьи 71.2 ЗК РФ под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами. В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.
Правила проведения административного обследования объекта земельных отношений (далее - Правила N251) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 251.
Согласно пункту 2 Правил N251 в ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации. Проведение административного обследования объектов земельных отношений должностными лицами осуществляется без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений.
Должностные лица имеют право запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, являющихся операторами государственных и муниципальных информационных систем, владельцами архивных фондов, правообладателями полученной дистанционными методами информации, сведения, хранящиеся в указанных ресурсах и необходимые для проведения административного обследования объектов земельных отношений (пункт 3 Правил N251).
В соответствии с пунктом 8 Правил N251 результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений или заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации.
В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, привлечение к которой не относится к компетенции органа государственного земельного надзора, проводившего административное обследование, акт административного обследования этого объекта земельных отношений подлежит направлению в течение 5 рабочих дней со дня подписания в орган государственного земельного надзора, уполномоченный на рассмотрение дела о таком нарушении, для проведения проверки в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (пункт 14 Правил N251).
Аналогичные требования содержатся и в пункте 3.2.8 Административного регламента, согласно которому: результаты мероприятий по контролю за использованием объектов земельных отношений оформляются актом обследования объекта земельных отношений; в акте делается вывод о наличии либо отсутствии нарушений земельного законодательства, за которые предусмотрена административная или иная ответственность, а также вывод в соответствии с целями и задачами проводимого мероприятия, указанными в распоряжении. При обнаружении нарушений и необходимости организации внеплановой проверки по основаниям, предусмотренным действующим законодательством для органа государственного земельного надзора, соответствующий акт с материалами направляется в исполнительный орган государственной власти города Севастополя, уполномоченный на осуществление функций государственного земельного надзора.
Таким образом, исходя из части 5 статьи 8.3, части 2 статьи 13.2 Закона N294-ФЗ, пункта 14 Правил N251, пункта 3.2.8 Административного регламента, результаты мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (в том числе плановых (рейдовых) осмотров, обследований) с информацией о выявленных нарушениях являются основанием для проведения в отношении соответствующего хозяйствующего субъекта внеплановой проверки.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
При этом согласно примечанию к статье 28.1 КоАП РФ при наличии предусмотренного пунктом 1 части 1 данной статьи повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки.
Таким образом, приведенные требования федерального законодательства также устанавливают обязательность назначения и проведения проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя, в деятельности которых при проведении мероприятий по осмотру (обследованию) выявлены нарушения требований законодательства. Акт осмотра (обследования) в данном случае является основанием для принятия решения о назначении проверки, а не поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.
Аналогичный вывод о том, что основанием для возбуждения дела об административном правонарушении может служить только акт проверки, а не акт осмотра (обследования), следует из положений пунктов 5 и 6 статьи 72 ЗК РФ: в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора. В срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.
В рассматриваемом случае, дело об административном правонарушении в отношении заявителя было возбуждено Севреестром без фактического проведения проверки и оформления ее результатов, что противоречит Закону N294-ФЗ, статье 72 ЗК РФ и статье 28.1 КоАП РФ.
Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях" при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).
Принимая во внимание изложенное, суд пришел к выводу, что в рамках производства по делу об административном правонарушении выявленные в ходе осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля нарушения земельного законодательства должны подтверждаться именно актом проверки, а поэтому составленный Департаментом акт планового (рейдового) осмотра, обследования от 24.04.2018 N 0465 не обладает признаками допустимого доказательства и не может подтверждать наличие в действиях ООО "Торговый дом "Купеческий" события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Также, при вынесении настоящего решения суд оценил сроки давности привлечения ООО "Торговый дом "Купеческий" к административной ответственности, и установил следующее.
В силу статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.
При этом суд учитывает, что объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого общество привлечено к ответственности в качестве субъекта предпринимательской (экономической) деятельности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.
Вышеизложенная правовая позиция соответствует выводам, изложенным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188, постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.10.2018 N Ф02-4712/2018 по делу N А19-23654/2017.
Согласно акту планового (рейдового) осмотра, обследования от 24.04.2018 N 0465 противоправное действие, вменяемые в вину ООО "Торговый дом "Купеческий", было выявлено 24.04.2018. Данное правонарушение носит длящийся характер.
В силу изложенного, предельным сроком привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в рассматриваемом случае является - 24.06.2018.
В пункте 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ установлено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.
В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные сроки не подлежат восстановлению, поэтому, в случае их пропуска, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Материалами дела подтверждается, что на момент принятия административным органом оспариваемого постановления (10.07.2018) установленный статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности для привлечения ООО "Торговый дом "Купеческий" к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ истек, в связи с чем, к указанному лицу не могли быть применены меры административного реагирования
По правилам части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
В силу вышеизложенного оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене как принятое в отсутствие оснований для привлечения к административной ответственности и при существенных нарушениях при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Признать незаконным и отменить полностью постановление Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя от 10.07.2018 по делу об административном правонарушении N 156/10-10/02, которым общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Купеческий" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его изготовления в полном объеме, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд города Севастополя в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия.
Судья А.М. Архипенко
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
