Решение Арбитражного суда города Севастополя от 17 октября 2018 года №А84-2334/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ

РЕШЕНИЕ

от 17 октября 2018 года Дело N А84-2334/2018
Резолютивная часть решения объявлена 10 октября 2018 года.
Полный текст решения изготовлен 17 октября 2018 года.
Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Минько О.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департаменту сельского хозяйства города Севастополя (299045, г. Севастополь, ул. Репина 18) к Контрольно-счетной палате города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, д. 3) о признании незаконным представления,
при участии представителей в предварительном судебном заседании:
от заявителя - Мачехин Е.О., доверенность от 09.07.2018 N29;
от заинтересованного лица - Батурин А.С., доверенность от 09.01.2018 N3;
при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарём судебного заседания Шевчук А.В.,
УСТАНОВИЛ:
Департамент сельского хозяйства города Севастополя обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным полностью распоряжения Контрольно-счетной палаты города Севастополя от 18.06.2018 N47 "Об изменении срока проведения контрольного мероприятия".
Требования заявителя мотивированы несоблюдением процедуры принятия оспариваемого распоряжения вследствие продления срока проведения контрольного мероприятия за рамки срока, установленного планом работы, отсутствием оснований для продления срока контрольного мероприятия.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования, просил удовлетворить заявление по мотивам изложенным в заявлении, пояснений, данных в судебном заседании.
Представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палате города Севастополя просил суд отказать в удовлетворении требований, обосновывая свою позицию на основании представленного отзыва, дополнительных письменных пояснений, а также пояснений данных в ходе судебного разбирательства.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд
Как усматривается из материалов дела, 20.04.2018 Контрольно-счетной палатой города Севастополя вынесено распоряжение N36 "О проведении контрольного мероприятия", согласно которому поручено провести контрольное мероприятие "Проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса", целью которого является оценка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, срок проведения мероприятия с 23.04.2018 по 20.06.2018.
18.06.2018 Контрольно-счетной палатой города Севастополя вынесено распоряжение N47 "Об изменении срока проведения контрольного мероприятия", согласно которого определен срок проведения внепланового контрольного мероприятия "Проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса" с 23.04.2018 по 03.08.2018 (далее - Распоряжение N47).
Не согласившись с данным распоряжением, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным полностью Распоряжения N47.
Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Контрольно-счетная палата города Севастополя создана Постановлением Законодательного собрания города Севастополя N 191 от 25.02.2015 года, зарегистрирована 10.03.2015.
В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N36-ЗС Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе годового плана, который разрабатывается и утверждается ею самостоятельно в срок до 30 декабря, предшествующего планируемого.
Согласно положений части 2 статьи 1 Закона N36-ЗС Контрольно-счетная палата города Севастополя обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Как указывалось ранее, 18.06.2018 Контрольно-счетной палатой города Севастополя было вынесено распоряжение N47 "Об изменении срока проведения контрольного мероприятия", которым определен срок проведения внепланового контрольного мероприятия "Проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса" с 23.04.2018 по 03.08.2018.
Пунктом 10 Плана работы Контрольно-счетной палаты города Севастополя на 2018 год, утвержденного постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя от 29.12.2017 N 59, предусмотрено проведение контрольного мероприятия "Проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса", проведение которого планировалось в Департаменте сельского хозяйства города Севастополя в 1-Н квартале 2018 года.
В соответствии с положениями части 2 статьи 4, пункта 1.1 части 3 статьи 8, части 3 статьи 16 Регламента Контрольно-счетной палаты города Севастополя распоряжением Председателя Контрольно-счетной палаты города Севастополя от 20.04.2018 N 36 определены срок проведения контрольного мероприятия в период с 23.04.2018 но 20.06.2018 года, состав контрольной группы, утверждена программа мероприятия.
Информация о начале мероприятия доведена до сведения директора Департамента сельского хозяйства города Севастополя уведомлением от 20.04.2018 N 545 (вх. N 2440 от 20.04.2018).
Контрольная группа приступила к изучению документов по согласованному месту расположения помещений Департамента сельского хозяйства города Севастополя (г. Севастополь, ул. Большая Морская, 1).
Завершение контрольного мероприятия нс представилось возможным вследствие необходимости отвлечения сотрудников отдела N 3, входящих в контрольную группу для проведения иных мероприятий:
внепланового контрольного мероприятия "Проверка законности и целевого использования бюджетных средств, направленных на строительство канализационных очистных сооружений "Южные", город Севастополь, в том числе проверка закупок" в период с 05.06.2018 по 22.06.2018;
экспертно-аналитического мероприятия "Финансово-экономическая экспертиза законопроекта "Об утверждении Прогнозного плана приватизации государственного имущества города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов" в периоде 23.05.2018 по 25.06.2018;
совместного экспертно-аналитического мероприятия "Финансово- экономическая экспертиза проекта закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 26.12.2017 N 393-ЗС "О бюджете города Севастополя на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" в период с 21.05.2018 по 05.06.2018;
- совместного экспертно-аналитического мероприятия "Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета города Севастополя" в период с 03.04.2018 по 31.05.2018.
Исследование документов, связанных с предоставлением Департаментом субсидий на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса в 2016 году, необходимо для полноты и объективности проведения контрольного мероприятия, обоснованности выводов о законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя.
По предложению заместителя Председателя (служебная записка от 14.06.2018) постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя от 14.06.2018 N 16 внесены изменения в план работы Контрольно- счетной палаты города Севастополя на 2018 год, в том числе в части продления сроков проведения контрольного мероприятия в Департаменте сельского хозяйства города Севастополя на III квартал 2018 года.
В целях реализации указанного постановления Коллегии, распоряжением Председателя Контрольно-счетной палаты от 18.06.2018 N 47 определен срок проведения контрольного мероприятия в период с 23.04.2018 по 03.08.2018 года.
Информация о продлении срока проведения контрольного мероприятия доведена до руководителя объекта контроля путем направления копии распоряжения сопроводительным письмом от 20.06.2018 N 832 (вх. N 3698 от 20.06.2018), в котором дополнительно указано на продление срока проведения контрольного мероприятия.
Действия, направленные на продление срока проведения контрольного мероприятия, полностью соответствуют положениям части 4 статьи 3, части 1 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), части 2 статьи 1, пунктов 5 и 8 части 4 статьи 11, статьи 20 Закона города Севастополя от 10.07.2014 N 36-ЗС "О Контрольно-счетной палате города Севастополя" (далее - Закон N 36-ЗС), которыми предусмотрена организационная и функциональная независимость Контрольно-счетной палаты города Севастополя и самостоятельность в осуществлении своей деятельности, что означает возможность внесения изменений в план работы, принятие локальных актов по определению сроков проведения контрольных мероприятий, вопросов, подлежащих выяснению в ходе их проведения, состава контрольных групп и иных организационных вопросов.
Полномочия Председателя по организации деятельности Контрольно- счетной палаты города Севастополя, в соответствии с положениями пункта 1 части 5, части 6 статьи 6 Закона города Севастополя от 10.07.2014 N 36-ЗС "О Контрольно-счетной палате города Севастополя", предусматривают принятие локальных актов по организационным вопросам, в том числе распоряжений.
В соответствии с положениями части 2 статьи 4, части 3 статьи 16 Регламента, утвержденного постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя от 24.06.2016 N 27 с изменениями на 31.01.2018 (далее - Регламент), распоряжениями являются локальные акты, издаваемые Председателем (или его заместителем) по оперативным, текущим вопросам и вопросам организации проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Положениями абз. 3 пункта 3.1, абз. 3 пункта 4.5 Стандарта внешнего государственного (муниципального) финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия" с изменениями на 31.01.2018 (далее- Стандарт) предусмотрено, что приостановление, возобновление контрольного мероприятия, продление сроков проведения контрольного мероприятия, внесение изменений в программу проведения контрольного мероприятия осуществляется на основании распоряжения Председателя КСП г. Севастополя.
Указанный Стандарт применяется к процедурным вопросам организации и проведения контрольного мероприятия на основании положений статьи 11 Закона N 6-ФЗ, статьи 19 Закона N 36-ЗС, абз. 1 статьи 17 Регламента.
Таким образом из вышеизложенного следует, что после принятия 16.06.2018 Коллегией решения о внесении изменений в план работы на 2018 год и продлении срока проведения контрольного мероприятия на III квартал 2018 года по объективным основаниям невозможности его завершения, Председателем Контрольно-счетной палаты города Севастополя в пределах полномочий и в соответствии с установленной процедурой 18.06.2018 издано распоряжение N 47 "Об изменении срока проведения контрольного мероприятия" в котором определен срок проведения контрольного мероприятия в пределах определенного планом работы и обоснованным заместителем Председателя в служебной записке от 14.06.2018.
Информация о продлении срока проведения контрольного мероприятия доведена до ведома объекта контроля 20.06.2018 - до окончания срока проверки, определенного первоначальным распоряжением от 20.04.2018 N 36.
В адрес Контрольно-счетной палаты города Севастополя до настоящего времени не поступало каких-либо обращений Департамента сельского хозяйства города Севастополя о разъяснении оснований для продления срока проведения мероприятия или о предоставлении документов на основании которых продлено контрольное мероприятие.
Указанное свидетельствует о необоснованности доводов заявителя в части окончания предусмотренного планом работы на 2018 год срока проведения контрольного мероприятия "Проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета города Севастополя, предоставленных в 2016 году в форме субсидии на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса" и превышения установленного оспариваемым распоряжением срока проведения мероприятия по отношению к сроку, установленному в плане работы.
Кроме того указанные обстоятельства свидетельствуют об объективной необходимости в продлении сроков контрольного мероприятия в целях обеспечения полного, всестороннего и объективного внешнего государственного финансового контроля.
Таким образом, доводы заявителя в части непредставления программы мероприятия, с учетом отсутствия обращений в ее получении, не имеют правового значения, так как законодательством не предусмотрена обязанность Контрольно-счетной палаты города Севастополя по представлению внутренних рабочих документов, абзац 3 пункта 4.7 Стандарта предусматривает право Контрольно-счетной палаты города Севастополя предоставить копию программы проведения контрольного мероприятия.
Ссылка на положения статьи 17 Закона N 6-ФЗ, статен 18, 19 Регламента являются необоснованными, так как указанными положениями регулируются порядок составления и реализации актов по результатам контрольных мероприятий и не регулируются вопросы продления контрольных мероприятий. Учитывая, что распоряжение является внутренним служебным документом организационно-распорядительного характера, ссылки заявителя на положения части 3 статьи 14 Закона N 6-ФЗ о неразглашении информации до окончания контрольного мероприятия являются необоснованными, так как служебная информация о каких-либо выявленных нарушениях не разглашалась.
Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Из положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.
Распоряжение об изменении сроков проведения контрольного мероприятия не является ненормативным актом государственного органа, так как не адресован непосредственно заявителю, не является основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, не возлагает на него каких-либо обязанностей, не препятствует ему исполнять полномочия главного распорядителя бюджетных средств.
Локальный акт - распоряжение является письменной формой организационно-распорядительного решения должностного лица по вопросам деятельности государственного органа. Таким образом заявителем избран не верный способ защиты права.
Вместе с тем само распоряжение о продлении срока контрольного мероприятия, вынесенное должностным лицом в пределах полномочий без нарушения процедуры его принятия, не влечет для заявителя негативных последствий, так как контрольное мероприятие заключается в анализе архивных документов главного распорядителя бюджетных средств за 2016 год, связанных с предоставлением субсидии юридическим и физическим лицам - главам крестьянско-фермерских хозяйств в целях развития сельского хозяйства и рыболовства за счет средств бюджета города Севастополя.
Объективных оснований для непредставления архивных документов для проверки органом внешнего государственного финансового контроля не имеется, что исключает применение Контрольно-счетной палатой города Севастополя предусмотренных мер реагирования в случаях непредставления документов и информации.
Данное обстоятельство исключает возможность нарушения каких-либо прав заявителя как участника бюджетного процесса по распределению в 2016 году субсидий при осуществлении Контрольно-счетной палатой города Севастополя контроля, предусмотренного положениями 265-268 БК РФ, статьи 9 Закона N 6- ФЗ, статьи 13 Закона N 36-ЗС.
Аналогичная правовая позиция изложена в решении Арбитражного суда города Москвы от 23.05.2012 по делу N А40-32643/12, в определениях Верховного Суда РФ от 08.12.2016 N306-КГ 16-16382, от 03.03.2016 N304-КГ15- 18744.
Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. (часть 1 статьи 65 АПК РФ).
Департамент не обосновал и не представил надлежащих доказательств того, что оспариваемое представление нарушает его права и интересы. Оспариваемое представление не предусматривает применения иных мер принуждения.
Учитывая вышеизложенное, суд пришел к выводу, что Департаментом не доказано, что обжалуемое распоряжение Контрольно-счетной палаты города Севастополя нарушает его права и законные интересы.
Все иные доводы, приведенные участниками процесса в ходе судебного разбирательства, проверены судом и не приняты во внимание как не влияющие на сделанные выше выводы.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, состоящие из государственной пошлины, суд относит на заявителя.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований Департамента сельского хозяйства города Севастополя отказать.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в течение 1 месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).
Судья
О.В. Минько


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка