Решение от 29 декабря 2011 года №А82-9776/2011

 
    Арбитражный суд Ярославской области
 
150054, г. Ярославль, пр. Ленина, дом 28, тел. (4852) 67-31-30, факс 32-12-51 
http://yaroslavl.arbitr.ru,  e-mail: dela@yaroslavl.arbitr.ru
 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е
 
    г. Ярославль           
 
Дело №А82-9776/2011
 
 
29 декабря 2011 года
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена 14 декабря 2011 года
 
 
    Арбитражный суд Ярославской области в составе судьи  Сорокиной С.Р.,
 
    при ведении протокола судебного заседания секретарем Лайдинен М.Э.,
 
    рассмотрев в  судебном заседании дело по заявлению    производственного дачно-строительного кооператива "Петровские усадьбы" (ИНН  7609020951, ОГРН  1077609001183)
 
    к  Администрации Ростовского муниципального района Ярославской области
 
    о   признании  недействительным  постановления главы администрации Ростовского муниципального района № 1373 о т 07.07.2011,
 
 
    при участии
 
    от заявителя – Князев И.В. – представитель по доверенности от 21.07.2011 №  б/н, Новиков И.А.- представитель по доверенности от 05.12.2011,
 
    от ответчика – Романенко М.В. – зам. начальника юр. отдела по доверенности № 1515 от 30.05.2011,
 
 
    установил:
 
    Производственный дачно-строительный кооператив "Петровские усадьбы" (далее – заявитель, ПДСК «Петровские усадьбы) обратился в арбитражный суд с заявлением к  Администрации Ростовского муниципального района Ярославской области (далее – ответчик, Администрация)  о   признании  недействительным  постановления главы администрации Ростовского муниципального района от № 1373 07.07.2011 «Об отмене постановления главы администрации Ростовского муниципального района от 07.04.2008 № 12».
 
    Заявитель в судебном заседании поддержал  требования в полном объеме.
 
    Ответчик в судебном заседании предъявленные требования не признал,  представил письменный отзыв, согласно которому пояснил  следующее.   24.12.2010 в Администрацию поступило заявление от ПДСК «Петровские усадьбы»  о предоставлении в собственность земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения площадью 497,5 га с кадастровым номером 76:13:041701:0017  и площадью 893,7 га  с кадастровым номером 76:13:000000:0236. Истечение трехлетнего срока с момента заключения договоров аренды испрашиваемых земельных участков стало основанием для обращения ПДСК «Петровские усадьбы» в Администрацию с заявлением о выкупе вышеуказанных земельных участков. В результате проведенной Администрацией проверки было установлено, что для приобретения права собственности на испрашиваемые земельные участки ПДСК «Петровские усадьбы»  требовалось доказать надлежащее использование земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с Федеральным законом  «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».  Актом проверки Ростовского отдела Управления Росреестра по Ярославской области установлено, что поверхность арендуемых земельных участков покрыта естественным травяным покровом, порослью березы и сосны. На земельных участках ведется строительство домов (общее количество построек 7), протянута электролиния, по пашне прокладывают дороги. В связи с ненадлежащим использованием земельных участков в предоставлении их в собственность было отказано.  Также  при проверке установлена недействительность принятого постановления Администрации о дополнении вида разрешенного использования земельными участками «для сельскохозяйственного использования» видами «для ведения личного подсобного хозяйства», «для садоводства», «для огородничества», «для животноводства» и «для дачного строительства». Незаконность данного постановления также установлена Ростовским межрайонным прокурором, который в протесте от 27.06.2011 за № 7.1-2011 потребовал отменить постановление и.о. главы Администрации от 07.04.2008 № 12, как противоречащий действующему земельному законодательству муниципальный правовой акт. Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле, как природному объекту.  В силу статьи 7  ЗК РФ одной из категорий, на которые подразделяются земли по целевому назначению, являются земли сельскохозяйственного назначения, которые должны использоваться в соответствии с указанным назначением; правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.  Статьей 77 ЗК РФ предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в частности, сельскохозяйственные угодья. В силу пункта 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие названного Кодекса решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 этого же Закона, с учетом результатов публичных слушаний. Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются градостроительным регламентом. Вместе с тем в силу пункта 6 статьи 36 названного Кодекса для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются. Согласно пункту 7 указанной статьи использование таких земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона № 172-ФЗ предусмотрено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 названного Федерального закона перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, перечисленных в приведенной норме. При этом указанной статьей не предусмотрена возможность использования сельскохозяйственных угодий для ведения дачного строительства.  Кроме того, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 ЗК РФ  перевод земель из одной категории в другую из земель сельскохозяйственного назначения производится только органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, однако Правительством Ярославской области такого решения не принималось. Поскольку у главы администрации Ростовского муниципального района не было предусмотренных действующим законодательством оснований для принятия постановления об изменении вида разрешенного использования земельных участков, то постановлением Администрации от 07.07.2011 № 1373 правомерно отменено незаконное постановление от 07.04.2008 № 12.  Виды разрешенного использования категории земель сельскохозяйственного назначения конкретизированы в статье 78 ЗК РФ и, кроме проведенного компетентным органом зонирования территорий, определяются также в зависимости от правового положения собственников, владельцев участков земель сельскохозяйственного назначения. Порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом, Федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Статья 2 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства гражданами, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов. При этом названый Закон предусматривает предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан. Следующим этапом в силу статей 12, 14 Закона № 66-ФЗ является предоставление органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельных участков в собственность или на ином вещном праве.  Вчасти 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ). В силу статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Из смысла приведенных норм следует, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменять ранее принятый им ненормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону; отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.
 
    Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения сторон, суд установил следующее.
 
    Постановлением главы Ростовского муниципального района от 18.10.2007  № 1587 обществу с ограниченной ответственностью «АгроЯна» (далее – ООО «АгроЯна») были предоставлены земельные участки общей площадью 23 936 200 кв. м  из земель фонда перераспределения земель по адресу: Ярославская область, Ростовский район, Итларский сельский округ (земли сельскохозяйственного назначения) в аренду сроком на 49 лет для сельскохозяйственного использования.
 
    ООО «АгроЯна» 18.10.2007  заключило с Управлением муниципального имущества Администрации  17 договоров аренды указанных земельных участков.
 
    Постановлением главы администрации Ростовского муниципального района от 07.04.2008 № 12 в постановление главы администрации Ростовского муниципального района от 18.10.2007 № 1587  внесены изменения, которыми к виду разрешенного использования  «для сельскохозяйственного использования» дополнительно установлены и другие виды: для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства.
 
    На основании Соглашения о передаче прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков в качестве паевого взноса от 20.05.2008  ООО «АгроЯна» передало ПДСК Петровские усадьбы» права аренды на 15 земельных участков общей площадью
 
    17 768 200 кв. м.
 
    Постановлением от 07.07.2011 № 1373 отменено постановление от 07.04.2008 № 12. В качестве оснований отмены названы ст.ст. 7,78 Земельного кодекса Российской Федерации, ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
 
    Полагая, что данное постановление не соответствует закону и нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.
 
    Оценив сложившуюся правовую ситуацию, суд полагает, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
 
    Согласно пункту 1 статьи 2 и части первой статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ( далее- АПК РФ) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.
 
    В соответствии с частью первой статьи 198, частью второй статьи 201 АПК РФ ненормативные правовые акты  государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц признаются недействительными  в том случае, если арбитражный суд установит, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    То есть для признания незаконным обжалуемого постановления ответчика необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    Административный порядок отмены муниципальных правовых актов предусмотрен также Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
 
    В частности, согласно ст. 48 названного закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
 
    При толковании  данной нормы права суд исходит из того, что постановление может быть отменено органом, принявшим его, в порядке самоконтроля в случае несоответствия первоначального акта требованиям законодательства, если данное несоответствие выявлено в разумный срок.
 
    К такому выводу суд пришел, принимая во внимание, в частности, нормы  части 4 статьи 198 АПК РФ, предусматривающей трехмесячный срок для оспаривания ненормативных правовых актов в судебном порядке,  а также выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в определении от 18.11.2004 N 367-О, где указано, что  установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений.
 
    В рассматриваемом судом случае после отмены постановления об изменении вида разрешенного использования земельного участка прошло более трех лет. На основании указанного постановления внесены соответствующие изменения в государственный кадастр недвижимости в отношении вида разрешенного использования земельных участков, заключены договоры  аренды земельных участков с указанным видом разрешенного использования.
 
    Как установлено в ходе судебного заседания, на спорном земельном участке осуществляется дачное строительство в соответствии с измененным видом разрешенного использования. Представители заявителя пояснили в заседании, что  кооперативом потрачено около 12 млн. руб. на электрофикацию дачного поселка усадебного типа, проведено межевание земельных участков стоимостью около 8 млн. руб., около 10 домов по договорам с физическими лицами практически построены, остальные члены кооператива
 
    (согласно имеющемуся в материалах дела списку их 114 человека) осуществляют обработку земли, их земельные участки имеют ограждение, внесены паевые взносы в общей сумме 5 млн.руб.
 
    При изложенных обстоятельствах, отмена постановления вне рамок судебного разбирательства, по мнению суда,  фактически лишила заявителя на защиту своих прав в отношении спорных  земельных  участков. Ответчик, отменив  в административном порядке свое постановление об изменении вида разрешенного использования земельных участков, фактически в одностороннем порядке предопределил судьбу спора о праве в отношении данных земельных участков, что нарушило баланс интересов сторон.
 
    Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
 
    Возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке; решение этого вопроса в административном порядке, по мнению суда, возможно только в разумно короткие сроки, когда отсутствуют возникшие на основании ненормативного правового акта  гражданско-правовые последствия.
 
    На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
Р Е Ш И Л:
 
    Признать  недействительным  постановление администрации Ростовского муниципального района № 1373 от 07.07.2011 «Об отмене постановления главы администрации Ростовского муниципального района от 07.04.2008 № 12».
 
    Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд (610007 г. Киров, ул. Хлыновская, 3) в месячный срок со дня принятия.
 
     
 
 
    Судья
 
Сорокина С.Р.