Решение от 04 декабря 2013 года №А80-313/2013

 
Арбитражный суд Чукотского автономного округа
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
РЕШЕНИЕ
 
    г. Анадырь                                                                       Дело № А80-313/2013
 
    04 декабря 2013 года
 
    резолютивная часть оглашена 26.11.2013
 
    полный текст подготовлен 04.12.2013
 
    Арбитражный суд Чукотского автономного округа в составе судьи Дерезюк Юлии Владимировны, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Борисовой Е.Н.
 
    рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации городского округа Анадырь ОГРН 1028700587486, ИНН 8709002387
 
    к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу
 
    о признании незаконными решения от 13.06.2013 и предписания от 13.06.2013 № 10/01-37/13
 
    при участии:
 
    от заявителя – Сапач Н.С. по доверенности от 30.06.2013 № 05-36/5, Тюнягина Ю.И. по доверенности от 19.11.2013 № 05-36/47;
 
    от антимонопольного органа – Шалфеев В.К., доверенность от 01.02.2013 № 01/01-32;
 
    от третьего лица – представитель МП ГО Анадырь «ГКХ» Пасечников В.С. по доверенности от 27.08.2013 № 08-05/2901
 
 
у с т а н о в и л:
 
    администрация обратилась в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с заявлением признать незаконным решение антимонопольного  органа от 13.06.2013, а также признать незаконным предписание антимонопольного  органа № 10/01-37/13 от 13.06.2013.
 
    Определением от 08.10.2013 дело назначено к судебному разбирательству на 19.11.2013, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено муниципальное предприятие городского округа Анадырь «Городское коммунальное хозяйство».
 
    В судебном заседании объявлялся перерыв. В заседание обеспечена явка лиц, участвующих в деле.
 
    В обоснование заявленных требований администрация указывает, что оспариваемое решение и предписание антимонопольного органа не соответствует положениям Закона о защите конкуренции, а также противоречит нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации. Включение администрацией условия о порядке отбора подрядных организаций по результатам торгов (конкурсных процедур) позволяет привлечь любое без исключений лицо в установленном законом порядке и не может привести к ограничению конкуренции. Администрация полагает, что антимонопольный орган доказательств в защиту своих выводов, изложенных в оспариваемом решении, не привел.
 
    Антимонопольный орган в отзыве на заявление и дополнениях от 18.11.2013 указал на законность и обоснованность принятого решения. Основным доводом антимонопольного органа явился вывод о невозможности передачи, полученной хозяйствующим субъектом, муниципальной преференции третьим лицам ни на основании постановлений муниципального органа, ни на основании собственного решения. Предоставление же права муниципальному предприятию  (конкретному получателю муниципальной преференции) привлекать подрядные организации для освоения предоставленного преимущества  является нецелевым использованием средств бюджета.
 
    МП ГО Анадырь «ГКХ» считает, что антимонопольным органом, в нарушение статей 65, 200 АПРК РФ, не доказано, что в результате спорных действий (бездействия) заявителя возникли или могли возникнуть негативные последствия для конкуренции, так как муниципальные правовые акты прямо содержат указание на необходимость соблюдения получателем субсидии требований законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг. Нецелевого использования денежных средств в ходе антимонопольного дела не выявлено. Доводы о нарушении порядка заключения гражданско-правовых договоров не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, так как муниципальное предприятие не может заключать муниципальные контракты от имени публично-правового образования, а  администрация не вправе самостоятельно заключать такие контракты в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении у предприятия.  
 
    Представители в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в заявлении, дополнительных пояснениях, правовой позиции по делу.
 
    Изучив материалы дела, заслушав представителей заявителя, антимонопольного органа, третьего лица, оценив представленные сторонами доказательства, в порядке статьи 71 АПК РФ, суд находит требования администрации подлежащими удовлетворению.
 
    Целями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).
 
    Для реализации этих целей антимонопольный орган наделен рядом полномочий, в том числе полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, иными субъектами права, также получать от них необходимые документы и информацию (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).
 
    В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства.
 
    В силу частей 1 и 3 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства является основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном главой 9 Закона о защите конкуренции
 
    Необходимым условием для возбуждения дела является наличие в действиях лица признаков нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции).
 
    Частью 1 статьи 47.1 Закона о конкуренции предусмотрено право антимонопольного органа по собственной инициативе в порядке, установленном антимонопольным органом, в целях полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел выделить в отдельное производство одно или несколько дел.
 
    Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании в ходе рассмотрения дела в отношении муниципального предприятия городского округа Анадырь «Городское коммунальное хозяйство» (далее предприятие, третье лицо) и общества с ограниченной ответственностью «АКВА» комиссией антимонопольного органа были установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях (бездействии) администрации, в связи с чем, дело в отношении администрации № 21/01-37/13 выделено в отдельное производство.
 
    Определением о назначении дела к рассмотрению от 11.04.2013 у администрации были запрошены учредительные документы, документы и письменные пояснения по вопросу осуществления функций учредителя предприятия, распоряжения и письменные пояснения о делегировании в 2012 году предприятию полномочий на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.
 
    Определениями от 30.04.2013, 17.05.2013 рассмотрение дела откладывалось, у администрации истребованы дополнительные документы в отношении порядка и условий предоставления и использования средств бюджета, выделенных предприятию в 2011-2013 годах в виде муниципальных преференций (субсидий).
 
    По результатам рассмотрения антимонопольного дела комиссия пришла к выводу о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившемся в предоставлении предприятию права принимать решения о привлечении третьих лиц для освоения предоставленной преференции, а также в бездействии, выразившемся в отсутствии контроля за использованием субсидии, что привело к заключению предприятием  договоров подряда на выполнение работ, относящихся к муниципальным нуждам, без проведения конкурсных процедур, что является устранением конкуренции на рынке тепло-водоснабжения городского округа.
 
    Решением от 13.06.2013 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. На основании решения выдано предписание о необходимости внесения изменений в постановление от 26.04.2013 № 232 «Об утверждении условий предоставления в 2013 году муниципальному предприятию городского округа Анадырь «Городское коммунальное хозяйство» субсидии из бюджета городского округа Анадырь на выполнение ремонтных работ на объектах коммунальной инфраструктуры», исключающее право МП «ГКХ» принимать решение о привлечении подрядной организации, размещать муниципальный заказ на выполнение ремонтных работ, на которые Предприятию предоставлена преференция в виде субсидии. 
 
    Несогласие администрации с принятым решением и предписанием послужило основанием оспорить ненормативные акты антимонопольного органа в арбитражный суд.
 
    В соответствии с Уставом городского округа Анадырь администрация – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения, является юридическим лицом и действует в соответствии с законодательством.
 
    В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон 131-ФЗ) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
 
    Часть 1 статьи 16 Закона 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит, в том числе, формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, организацию в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
 
    Для решения поставленных вопросов орган местного самоуправления наделен определенными организационными полномочиями, включая создание муниципальных предприятий.
 
    Частью 4 статьи 51 Закона 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
 
    Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
 
    На основании постановления Главы администрации городского округа Анадырь от 30.06.2006 № 117 образовано МП ГО Анадырь «ГКХ» в целях выполнения работ по производству, передаче и распределению питьевой воды, тепловой энергии и горячего водоснабжения, обеспечению бесперебойной и качественной работы сетей тепло и водоснабжения потребителей.
 
    Учредителем предприятия является администрация. Все недвижимое имущество, включая коммунальную инфраструктуру и сети, является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении предприятия.
 
    В 2011-2013 годах предприятию предоставлялись муниципальные преференции в виде субсидий в целях обеспечения жизнедеятельности населения городского округа Анадырь, в том числе, на выполнение ремонтных работ на объектах коммунальной инфраструктуры.
 
    Постановлением администрации городского округа Анадырь от 15.10.2010 № 716 (в редакции постановлений о внесении изменений)  утверждена долгосрочная муниципальная целевая программа «Поддержка и модернизация жилищно-коммунального хозяйства городского округа Анадырь на 2011-2013 годы». Одним из мероприятий программы предусмотрено выделение субсидий предприятию в 2011-2013 годах на выполнение работ на объектах коммунальной инфраструктуры.
 
    Так, решениями Совета депутатов городского округа Анадырь о бюджете предусмотрено предоставление муниципальных преференций хозяйствующим субъектам в целях обеспечения жизнедеятельности населения городского округа Анадырь, в том числе, в рамках реализации долгосрочной муниципальной целевой программы МП ГО Анадырь «ГКХ»  в сумме 23 086 тыс.руб. на 2011 год, 31 086 тыс.руб. на 2012 год, 19 500 тыс. руб. на 2013 год.
 
    В соответствии с нормативными актами о бюджете, нормативными положениями о предоставлении бюджетных средств Постановлениями Главы администрации ГО Анадырь утверждены Условия предоставления МП ГО Анадырь «ГКХ» субсидии из бюджета городского округа Анадырь на выполнение работ на объектах коммунальной инфраструктуры (далее – Условия предоставления субсидии).
 
    Условия предоставления субсидии  утверждены на 2011, 2012, 2013 годы, с учетом внесенных в них изменений.
 
    Указанными актами (пункты 7, 8 приложений к постановлениям)  как в 2011, 2012, так и в 2013 году предусмотрено право предприятия на привлечение подрядных организаций. При этом Условиями предоставления субсидии определено, что в этом случае размещение муниципального заказа необходимо выполнить в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в 2013 году в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).
 
    Субсидии предоставляются в соответствии с Условиями предоставления субсидии и соглашением, заключенным между предприятием и администрацией, которое предусматривает цель предоставления субсидии, размер субсидии, порядок перечисления, сроки, порядок и формы отчетности об использовании субсидии, порядок контроля за целевым использованием субсидии, после рассмотрения предусмотренных Условиями предоставления субсидии документов.
 
    Получатель субсидии в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, предоставляет в администрацию документы предусмотренные соглашением, а также отчет о расходовании субсидии.
 
    Условия предоставления субсидии предусматривают приостановление или прекращение предоставления субсидии в случаях непредставления отчетности, установления факта предоставления недостоверных данных об объемах выполненных работ. В случае представления недостоверной информации субсидия подлежит возврату в бюджет городского округа Анадырь.  
 
    На основании соглашения от 29.04.2013 заключенного между администрацией и предприятием, предприятию предусмотрено выделение субсидии в размере 19 500 тыс.руб. в 2013 году.
 
    Пунктом 2.1.1.2 установлено, получатель субсидии вправе осуществлять работы, указанные в соглашении собственными силами, либо привлекать подрядные организации, в порядке, установленном действующим законодательством.
 
    Пунктом 3.1 соглашения закреплено, что в случае, если получатель субсидии принял решение о привлечении подрядной организации, размещение   муниципального заказа необходимо выполнить в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
 
    Перечисление субсидии производится после представления всех необходимых документов, в том числе, о размещении муниципального заказа (пункт 3.3 соглашения).
 
    Частью 1статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
 
    Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
 
    Исходя из содержания указанной нормы при ее применении подлежит установлению следующее: вынесенный органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом.
 
    Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.
 
    Судом установлено и подтверждается материалами дела, что предприятию предоставлены муниципальные преференции в виде субсидии, в соответствии с решениями о бюджете Совета депутатов ГО Анадырь.
 
    В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается  предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
 
    Поскольку в качестве преференции может выступать имущество (в том числе денежные средства), выделение субсидии признается преференцией.
 
    Частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции предусмотрено, государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях, в том числе, обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
 
    Частью 3 указанной нормы установлено, государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.
 
    Нарушение порядка предоставления предприятию муниципальной преференции, установленного статьей 20 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом в рамках рассмотрения дела не установлено и в вину администрации не вменяется.
 
    При этом, антимонопольный орган, со ссылкой на положения статей 69, 72, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указал, что поскольку преференции были предоставлены конкретному получателю – предприятию на возмещение его затрат, связанных с выполнением ремонтных работ на объектах коммунальной инфраструктуры, предприятие не вправе на свое усмотрение передавать полученное преимущество третьим лицам.
 
    Суд полагает данный вывод антимонопольного органа ошибочным.
 
    Положения Закона о защите конкуренции, в частности положения о порядке предоставления и (или) использования муниципальной преференции, равно как и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат запрет на привлечение подрядчиков при освоении полученной преференции в виде средств бюджета.
 
    Кроме того, Условиями предоставления субсидии напротив определено применение предприятием законодательства о размещении заказов, в случае привлечения подрядных организаций, что не может являться основанием для выводов о том, что предоставленное предприятию право приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
 
    Из материалов дела следует, что средства субсидии предоставлялись предприятию после представления соответствующего пакета документов, подтверждающих выполнение определенных работ.
 
    Утверждение антимонопольного органа о том, что Условия предоставления субсидии дают право предприятию на свое усмотрение использовать полученные преференции (самостоятельно либо с привлечением подрядных организаций) не соответствуют фактическим обстоятельствам, поскольку преференции (средства субсидии) предоставлялись исключительно предприятию и использовались им на цели, определенные законами о бюджете, при этом способ выполнения работ предприятием выбран самостоятельно, что не противоречит действующему законодательству.
 
    Само по себе включение в Условия предоставления субсидий права предприятия привлекать подрядные организации с применением соответствующих процедур размещения заказа, не образует в действиях администрации, как органа принявшего муниципальный акт, нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
 
    Доказательств того, что включение таких условий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольным органом не представлено. Выводы антимонопольного органа в данной части основаны на необоснованном и не подтвержденном соответствующими доказательствами утверждении о невозможности использования муниципальной преференции при условии привлечения подрядных организаций на основании соблюдения конкурсных процедур, при том, что подрядные организации привлекались с целью выполнения работ для МП ГО Анадырь «ГКХ».
 
    Также антимонопольным органом в оспариваемом решении вменяется бездействие, выразившееся в отсутствии контроля за использованием субсидии, что привело к заключению предприятием договоров подряда на выполнение работ, относящихся к муниципальным нуждам, без проведения конкурентных процедур.
 
    Как следует из оспариваемого решения и материалов антимонопольного дела, антимонопольный орган установил факт заключения в 2012 году ряда договоров подряда (на общую сумму 1 405 тыс.руб.) между предприятием и подрядчиками без проведения процедуры торгов.
 
    Между тем, оспариваемые решение и предписание относятся к 2013 году. По данному периоду поверка выполнения администрацией контрольных функций за порядком использования субсидии, антимонопольным органом не проводилась, соответствующие документы (отчеты об использовании бюджетных средств, сведения о проведении конкурсных процедур, заключении договоров) не запрашивались и не исследовались.
 
    Антимонопольный орган ограничился частичной информацией о целевом использовании бюджетных средств по 2012 году, а также информацией администрации о выделенных бюджетных средствах, не проверив факты принятия (непринятия) администрацией мер, направленных на осуществление контроля за использованием бюджетных средств, в том числе, в 2013 году, их достаточность, своевременность.
 
    Предприятием и администрацией в материалы дела представлены платежные документы и сведения, подтверждающие освоение предприятием бюджетных средств в 2013 году, а также информацию о размещении заказов на выполнение работ с электронной торговой площадки, согласно которой, предприятием размещено заказов на сумму более 138 545 тыс.руб. (включая виды работ, на которые выделены бюджетные средства).
 
    Данная информация отсутствует в материалах антимонопольного дела, не проверялась антимонопольным органом, следовательно, вывод о бездействии администрации, выразившемся в отсутствии контроля за использованием субсидии основан на предположениях и доказательствами не подтвержден.
 
    Таким образом, суд приходит к выводу об отсутствии в действиях (бездействии) администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 201  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 
 
 
РЕШИЛ:
 
 
    1. Заявленные требования Администрации городского округа Анадырь (ОГРН 1028700587486, ИНН 8709002387, адрес г. Анадырь, ул. Рультытегина, 1, дата государственной регистрации 14.10.2002) удовлетворить.
 
    2. Признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу (ОГРН 1088709000456, ИНН 8709012360, адрес г. Анадырь, ул. Энергетиков, 13, дата государственной регистрации 01.08.2008) от 13.06.2013, вынесенное по результатам рассмотрения антимонопольного дела № 21/01-37/13 в отношении Администрации городского округа Анадырь и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу от 13.06.2013 № 10/01-37/13 недействительными, как несоответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции».
 
    3. Настоящее решение, может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд в порядке, установленном статьей 181, главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, через Арбитражный суд Чукотского автономного округа.
 
 
 
    Судья                                                                                       Дерезюк Ю.В.