Решение от 18 февраля 2010 года №А79-337/2010

 
 
 
 
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
 
 
 
 
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
Р Е Ш Е Н И Е
 
 
 
 
    г. Чебоксары
 
    Дело № А79-337/2010
 
    18 февраля 2010 года
 
 
    Арбитражный суд в составе судьи Бойко О.И.,
 
    при ведении протокола судебного заседания судьёй,
 
    рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
 
    Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике - Чувашии, г. Чебоксары,
 
    к Управлению Роснедвижимости по Чувашской Республике Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, г. Чебоксары,
 
    о признании незаконным и отмене постановления от 11.01.2010 № 2010-003-Е,
 
    третьи лица:
 
    открытое акционерное общество «Мобильные ТелеСистемы», г. Москва,
 
    государственное учреждение «Центр управления в кризисных ситуациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии», г. Чебоксары,
 
    при участии:
 
    от заявителя – Окайкина В.В. по доверенности от 08.12.2009 № 7882-11-9,
 
    от административного органа – Даниловой Е.Ю. по доверенности от 11.01.2010 №03,
 
    от ОАО «МТС» - Прохоровой Е.В. по доверенности от 22.05.2009 № 0503/09,
 
    от ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» - Максимовой В.А. по доверенности от 02.02.2010 № 15,
 
    установил:
 
 
    Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии (далее – заявитель, ГУ МЧС России по Чувашской Республике) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Роснедвижимости по Чувашской Республике от 11.01.2010 № 2010-003-Е. Этим постановлением Главное управление МЧС России по Чувашской Республике привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьями 7.1 и 7.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в виде штрафа в размере 15 000 рублей.
 
    Заявитель указал, что статьёй 7.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Однако заявитель такого правонарушения не совершал, так как все необходимые документы на спорный земельный участок имеются.
 
    По мнению заявителя, действия Главного управления МЧС России по Чувашской Республике можно квалифицировать только по признакам административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.10 КоАП РФ - самовольная переуступка права пользования землей. Однако срок давности привлечения к административной ответственности по этой статье истёк, так как земельный участок был передан ОАО «МТС» по договору от 01.11.2006 №Д0700663-04.
 
    Определением суда от 22.01.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество «Мобильные ТелеСистемы» (далее – ОАО «МТС», Общество) и государственное учреждение «Центр управления в кризисных ситуациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии» (далее – ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике», Учреждение).
 
    В судебном заседании представитель ГУ МЧС России по Чувашской Республике заявление поддержал. Пояснил, что земельный участок, на котором располагается базовая станция ОАО «МТС», передан заявителем Учреждению вместе со зданиями на основании письма от 28.04.2005 № 1877-09.
 
    Представитель Управления Роснедвижимости по Чувашской Республике заявление не признал по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснил, что срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен, так как этот срок необходимо исчислять с моменты установления административным органом нарушения заявителем земельного законодательства. Нарушение, допущенное заявителем, является длящимся.
 
    Представитель ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» поддержал позицию заявителя.
 
    Представитель ОАО «МТС» указал на неправомерность привлечения ГУ МЧС России по Чувашской Республике к административной ответственности по основаниям, изложенным в отзыве. Указал, что между ОАО «МТС» и ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» заключен не договор аренды земельного участка, а договор возмездного оказания услуг по размещению и функционированию оборудования связи. Данный договор не предусматривал перехода права пользования земельным участкам к ОАО «МТС». Согласно статье 52 Федерального закона «О связи» оператор связи обязан обеспечить возможность круглосуточного бесплатного вызова экстренных оперативных служб. Демонтаж оборудования приведёт к невозможности оказания услуг связи на некоторых улицах г. Новочебоксарска. Привлечение заявителя к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ необоснованно, так как ГУ МЧС России по Чувашской Республике пользуется земельным участком на законных основаниях. Привлечение заявителя к административной ответственности по статье 7.10 КоАП РФ невозможно, так как договор оказания услуг заключался ОАО «МТС» не с ГУ МЧС России по Чувашской Республике, а с ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике».
 
    Выслушав лиц, участвующих в судебном заседании, изучив материалы дела, суд пришёл к следующему.
 
    Из материалов дела следует, что в постоянном (бессрочном) пользовании Главного управления МЧС России по Чувашской Республике находится земельный участок с кадастровым номером 21:02:01 02 17:0001, площадью 16200 кв.м., расположенный по адресу: Чувашская Республика, г. Новочебоксарск, ул.Винокурова, д. 54 (свидетельство о государственной регистрации права от 22.12.2006 серии 21 АА № 201496). Собственником земельного участка является Российская Федерация.
 
    Земельный участок предоставлен заявителю на основании постановления главы администрации г. Новочебоксарска от 01.11.2006 № 321-1 «О предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии для содержания и эксплуатации здания пожарной части № 11, склада ПЧ-11 и склада ГСМ по ул. Винокурова, 54».
 
    Письмом от 20.11.2009 № 01-11/29/314/2087 Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике сообщило Управлению Роснедвижимости по Чувашской Республике о выявленных нарушениях использования земельных участков. В частности, в письме говорится о нарушении положений статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации – использование земельных участков, предоставленных для содержания и эксплуатации задний Главного управления МЧС России по Чувашской Республике для несанкционированного размещения оборудования базовой станции сотовой радиотелефонной связи по адресу: г. Новочебоксарск, ул. Винокурова, 54.
 
    Управлением Роснедвижимости по Чувашской Республике проведена проверка соблюдения Главным управлением МЧС России по Чувашской Республике земельного законодательства.
 
    Результаты проверки отражены в акте от 24.12.2009 № 023-А. В акте указано, что на земельном участке, предоставленном ГУ МЧС России по Чувашской Республике, размещено оборудование базовой станции сотовой радиотелефонной связи. Данное оборудование занимает площадь 37 кв.м., базовая станция имеет железобетонный фундамент, огорожена металлическим забором.
 
    Оборудование размещено на основании договора возмездного оказания услуг по обеспечению размещения и функционирования оборудования связи от 01.12.2006 № Д0700663-04, заключенного между ОАО «МТС» и государственным учреждением «Центр управления силами Федеральной противопожарной службы по Чувашской Республике» (в настоящее время - государственное учреждение «Центр управления в кризисных ситуациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии»).
 
    По итогам проверки 30.12.2009 в отношении ГУ МЧС России по Чувашской Республике должностным лицом Управления Роснедвижимости по Чувашской Республике составлен протокол об административном правонарушении по делу №2100-062-09.
 
    В протоколе указано, что в нарушение положений статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации ГУ МЧС России по Чувашской Республике незаконно переуступило право пользования земельным участком ОАО «МТС», что образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 7.10 КоАП РФ.
 
    Постановлением от 11.01.2010 № 2010-003-Е Главное управление МЧС России по Чувашской Республике привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьями 7.1 и 7.10 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 15 000 рублей.
 
    ГУ МЧС России по Чувашской Республике не согласилось с этим постановлением и оспорило его в судебном порядке.
 
    В соответствии с пунктом 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является вещным правом.
 
    Согласно пункту 1 статьи 268 Гражданского кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.
 
    Пунктом 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
 
    В соответствии со статьёй 269 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
 
    Согласно пункту 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 настоящего Кодекса, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 указанной статьи.
 
    Пунктом 1 статьи 40  Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственник земельного участка имеет право:
 
    1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
 
    2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
 
    3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
 
    4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
 
    Поскольку у земельного участка имеется целевое назначение – содержание и эксплуатация здания пожарной части № 11, склада ПЧ-11 и склада ГСМ по ул.Винокурова, 54 – использование данного земельного участка для иных целей недопустимо.
 
    Статьёй 7.10 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольную переуступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта. Для юридических лиц такое нарушение влечёт наложение административного штрафа в размере от 10 тысяч до 20 тысяч рублей.
 
    Самовольной является такая переуступка (передача) права пользования, при которой собственник, владелец, арендатор (иной пользователь) отдал это право другому лицу, не оформив его переход юридически, а в ряде случаев - не получив соответствующего разрешения.
 
    Субъектом правонарушения является лицо, непосредственно осуществившее самовольную переуступку права пользования земельным участком.
 
    В рассматриваемом случае земельный участок фактически предоставлен ОАО «МТС» для размещения базовой станции связи государственным учреждением «Центр управления силами Федеральной противопожарной службы по Чувашской Республике» (ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике») на основании договора возмездного оказания услуг по обеспечению размещения и функционирования оборудования связи ОАО «МТС» от 01.12.2006 № Д0700663-04.
 
    При этом здания и сооружения, для эксплуатации которых предназначен земельный участок (здание пожарной части № 11, склад ПЧ-11 и склад ГСМ по ул. Винокурова, 54), переданы на баланс ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» на основании письма ГУ МЧС России по Чувашской Республике от 28.04.2005 № 1877-09.
 
    ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» является самостоятельным юридическим лицом. Заключение договора от 01.12.2006 №Д0700663-04 с ОАО «МТС» не было согласовано с ГУ МЧС России по Чувашской Республике. В рассматриваемом случае ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» действовало от собственного имени.
 
    Таким образом, у суда не имеется оснований считать субъектом административного правонарушения ГУ МЧС России по Чувашской Республике.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
 
    Суду не представлено доказательств наличия вины ГУ МЧС России по Чувашской Республике в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 7.10 КоАП РФ.
 
    Кроме того, суд отмечает, что предусмотренное статьёй 7.10 КоАП РФ правонарушение в данном случае не является длящимся.
 
    Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей (пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5).
 
    Такое нарушение, как самовольная переуступка права пользования земельным участком, считается совершённым в момент фактической переуступки права. В рассматриваемом случае этот момент совпадает с датой заключения договора между ГУ «ЦУКС МЧС России по Чувашской Республике» и ОАО «МТС», то есть переуступка произошла 01.12.2006.
 
    Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.
 
    В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является основанием прекращения производства по делу об административном правонарушении.
 
    Суд также отмечает следующее.
 
    Постановлением от 11.01.2010 № 2010-003-Е заявитель привлечён к административной ответственности, предусмотренной не только статьёй 7.10 КоАП РФ, но и статьёй 7.1 КоАП РФ.
 
    Административное наказание в виде штрафа в размере 15 000 рублей назначено заявителю с учетом положений частей 2 и 3 статьи 4.4 КоАП РФ.
 
    Согласно статье 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 1.1 и 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.
 
    При этом по каждому административному правонарушению должен быть составлен отдельный протокол. Протокол является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности. Данная позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.07.2008 № 1097/08.
 
    Статья 28.2 КоАП РФ содержит требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы обязанностью обеспечить соблюдение гарантий защиты лиц, привлекаемых к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); указанному лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, и оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к этому протоколу (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).
 
    Согласно части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
 
    1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
 
    2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;
 
    3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
 
    4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса.
 
    Судом установлено, что протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.1 КоАП РФ, Управлением Роснедвижимости по Чувашской Республике в отношении ГУ МЧС России по Чувашской Республике не составлялся. Из материалов дела об административном правонарушении № 21-00-062-09 следует, что административным органом составлен один протокол от 30.12.2009 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена только статьёй 7.10 КоАП РФ.
 
    Таким образом, дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьёй 7.1 КоАП РФ, Управлением Роснедвижимости по ЧР вообще не возбуждено.
 
    Вывод о наличии в действиях ГУ МЧС России по Чувашской Республике состава административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.1 КоАП РФ, сделан только в оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности.
 
    Как указано в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
 
    Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
 
    Суд пришёл к выводу, что привлечение заявителя к административной ответственности без составления протокола об административном правонарушении и, соответственно, без возбуждения дела об административном правонарушении по статье 7.1 КоАП РФ, является существенным нарушением положений КоАП РФ; устранить последствия такого нарушения при рассмотрении дела в суде не представляется возможным.
 
    При этом суду не представлено доказательств наличия в действиях ГУ МЧС России по Чувашской Республике события и состава административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.1 КоАП РФ.
 
    Как было указано выше, данной статьёй предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.
 
    У заявителя имеется свидетельство о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, то есть ГУ МЧС России по Чувашской Республике пользуется данным земельным участком на законных основаниях.
 
    В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
 
    В связи с изложенным заявление ГУ МЧС России по Чувашской Республике подлежит удовлетворению.
 
    Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
 
Р Е Ш И Л:
 
 
    признать незаконным и отменить постановление Управления Роснедвижимости по Чувашской Республике Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 11.01.2010 № 2010-003-Е о привлечении Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Чувашской Республике – Чувашии к административной ответственности, предусмотренной статьями 7.1 и 7.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
 
    На решение суда в течение десяти дней с момента его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Первый арбитражный апелляционный суд,                   г. Владимир, и в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород. Жалобы подаются через Арбитражный суд Чувашской Республики.
 
 
 
    Судья                                                                                                      О.И. Бойко