Дата принятия: 08 октября 2014г.
Номер документа: А63-10503/2013
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ
ул. Мира, д. 458 «Б», г. Ставрополь, 355029, тел. (8652) 71-40-51, факс71-40-60,
E-mail: info@stavropol.arbitr.ru, http://www.stavropol.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Ставрополь
08 октября 2014 года Дело № А63-10503/2013
Резолютивная часть решения объявлена 01 октября 2014 года
Решение изготовлено в полном объеме 08 октября 2014 года
Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Русановой В.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Магомедовым С.Р.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «МегаФон», г. Москва, ОГРН 1027809169585,
к управлению Ставропольского края по строительному и жилищному надзору Ставропольского края, г. Ставрополь, ОГРН 1082635013670,
о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2013 № 282-Ю, вынесенного инспекцией строительного надзора министерства строительства и архитектуры Ставропольского края об административном правонарушении в области строительства, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, за совершение которого ОАО «МегаФон» назначено наказание в виде штрафа в размере 500 000 рублей,
при участии в судебном заседании представителя общества Хубиева Д.И. по доверенности от 21.04.2013 № 23АА2370760, в отсутствие представителя управления (по ходатайству о рассмотрении дела в отсутствие),
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «МегаФон» (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к министерству строительства и архитектуры Ставропольского края о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2013 № 282-Ю о признании ОАО «МегаФон» виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.
В соответствии со статьей 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с передачей функций министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края по осуществлению регионального государственного строительного надзора и государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и переименованием управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции на управление Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, на основании постановления губернатора Ставропольского края от 26.03.2014 № 128, суд производит замену министерства строительства и архитектуры Ставропольского края на управление Ставропольского края по строительному и жилищному надзору (далее - управление).
В судебном заседании представитель общества поддержал заявление в полном объеме, считает, что у общества отсутствовала обязанность получать разрешение на строительство сооружения сотовой связи, поскольку спорное сооружение объектом капитального строительства не является и не отнесено к объектам недвижимого имущества, указывает на нарушение порядка уведомления законного представителя о месте и времени составления протокола по делу об административном правонарушении, неправильную квалификацию при привлечении к административной ответственности.
Представитель общества в судебном заседании просил заявление удовлетворить.
В судебное заседание управление представителя не направило, заявив ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие управления, с учетом результатов экспертизы дополнительные доводы не представило, в отзыве на заявление считает порядок привлечения к административной ответственности соблюденным, сроки привлечения к административной ответственности не истекшими.
Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено, дело рассматривается в отсутствие управления.
Изучив материалы дела, выслушав доводы представителя общества, суд считает, что заявление общества подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела установлено, прокуратурой города Невинномысска была проведена проверка по обращению жителей дома № 1 по ул. Фрунзе г. Невинномысска по вопросу законности сооружения башни сотовой связи на земельном участке по адресу: г. Невинномысск, ул. Фрунзе, 48.
Установив в ходе проверки нарушение обществом статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в установке объекта капитального строительства – башни сотовой связи каркасного типа размером 1,5х1,5 метров, высотой 15 метров, с площадкой для монтажа оборудования и его обслуживания в верхней части конструкции, жестко закрепленной анкерами к монолитной фундаментной плите размером 2х2 метра, без разрешения на строительство, усмотрев в действиях общества событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, прокурором при участии представителя общества по доверенности Дробышева О.С. было вынесено постановление от 08.08.2013 о возбуждении исполнительного производства.
Административный материал прокурором был передан по подведомственности в инспекцию строительного надзора министерства строительства и архитектуры Ставропольского края для привлечения общества к административной ответственности.
10 сентября 2013 года в отношении общества министерством вынесено постановление № 282-Ю о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 500 000 рублей.
Не согласившись с постановлением, общество обжаловало его в судебном порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 54Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.
Критериями поднадзорности объектов государственному строительному надзору является необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации, по которой осуществляется строительство, в соответствии со статьей 49Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 статьи 49Градостроительного кодекса Российской Федерации. Сооружения связи не входят в число объектов, проектная документация на которые не подлежит государственной экспертизе, а соответственно и государственному строительному надзору.
Довод общества о том, что сооружение связи не является объектом капитального строительства, судом первой инстанции отклонен по следующим основаниям.
Понятие объекта капитального строительства содержится в пункте 10 статьи 1Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
В соответствии с пунктом 1 статьи 130Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
При этом Градостроительный кодексРоссийской Федерации не отождествляет понятие объекта недвижимости и объекта капитального строительства и не ограничивается критерием прочной связи с землей (пункт 10 статьи 1Кодекса).
Определением от 21.01.2014 арбитражным судом Федеральному бюджетному учреждению Южному Региональному Центру судебной экспертизы Министерства юстиции России, г. Ростов-на-Дону было поручено проведение строительно-технической экспертизы.
Из заключения от 27.06.2014 № 956/10-3 усматривается, что возведенный обществом объект - базовая станция «Невинномысск-Фрунзе», расположенная по адресу: Ставропольский край, г. Невинномысск, ул. Фрунзе,48 с учетом имеющейся в материалах проектной документации 04-13-40008-КЖ; проектной документации 04-13-40008-КМ; проектной документации 04-13-40008-ПЗ; рабочим проектом 4794-АС, а также исходя из выполненных решений вышеуказанной базовой станции, исследуемый объект не обладает признаками недвижимого имущества, предусмотренными статьей 130 ГК РФ, присущими объектам капитального строительства, так как исходя из проектных и выполненных решений устройства базовой станции сети сотовой подвижной связи БС «Невинномысск-Фрунзе», представляющей собой пространственную ферму, выполненную в виде четырехгранной призмы, у которой функцию фундамента выполняет монолитное основание из бетона класса прочности В15 армированное металлической сеткой с установкой отдельных стальных стержней диаметром 14 мм, с креплением анкерными болтами 2.1.М24 Ст 3 ГОСТ24379.1-80 металлической конструкции башни на готовое бетонное основание, с размещением на антенной опоре антенно-фидерных устройств, т.е. отдельно выполняемого конструктивного элемента фундамента, антенная опора не имеет; контейнер, представляющий собой мобильный контейнер с размещением в нем оборудованием базовой станции, установленный на забетонированных трубостойках непосредственно у антенной опоры, технически возможно переместить с сохранением конструктивных элементов базовой станции, без ухудшения ее эксплуатационных качеств и проектных характеристик, т.е. без нанесения несоразмерного ущерба ее назначению.
Таким образом, исследуемая базовая станция обладает признаками временного сооружения (временной постройки), который не входит в перечень объектов капитального строительства, предусмотренный пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ.
В подпунктах 6и 27 статьи 2Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» содержатся определения линейно-кабельного сооружения связи и сооружения связи. Под линейно-кабельными сооружениями связи понимаются сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи; под сооружениями связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.
Федеральным закономот 29.06.2010 № 124-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «О связи», введенным в действие с 13.07.2010, статья 2Федерального закона дополнена подпунктом 14.1следующего содержания: особо опасные, технически сложные сооружения связи - сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров. Подпункт 27изложен в новой редакции: сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи; в прежней редакции: 27)сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи;
Таким образом, согласно действующему законодательству (подпункт 3 пункта 1 статьи 48.1Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 14.1, 27 статьи 2Федерального закона «О связи») определено, что сооружения связи это:
- объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи;
- особо опасные, технически сложные сооружения связи - сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.
Из указанного выше следует, что возведенный обществом объект – базовая станция относится в силу статьи 2Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» к сооружениям связи, составляющим единую вещь базовую станцию сотовой связи, состоящую из совокупности смонтированных между собой средств, объектов, линейно-кабельных и иных сооружений связи.
Функционирование металлической башни антенной опоры возможно лишь при помощи присоединения к ней комплекта антенн базовой станции, антенн радиолинейных линий, объектов инженерной инфраструктуры.
Таким образом, возводимый обществом объект относится в силу статьи 2Федерального закона от 07.07.2003 № 126 ФЗ «О связи» к сооружениям связи, составляющим единую вещь - базовую станцию сотовой связи, состоящую из совокупности смонтированных между собой средств, объектов, линейно-кабельных и иных сооружений связи.
Пунктом 5.4Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи (Приложение А), утвержденных Приказом Министерства связи Российской Федерации от 09.09.2002 № 113, зарегистрированных Министерством юстиции РФ 17.09.2002 № 3804 базовые станции отнесены к сооружениям. Под сооружением связи понимается совокупность средств, линий и сетей связи, используемых для выполнения технологически завершенных функций в процессе оказания услуг связи. Ввод в эксплуатацию сооружения связи включает: приемку сооружения приемочными комиссиями, оформление акта приемки; выдачу органом Госсвязьнадзора разрешения на эксплуатацию сооружения связи (пункты 2, 3.5Правил).
В силу пункта 3 части 17 статьи 51Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования. Под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 «Надежность строительных конструкций и оснований». К таким сооружениям относятся парники, теплицы, летние павильоны, небольшие склады и подобные сооружения.
Одним из основных признаков, исключающих объект из числа объектов капитального строительства, содержащийся в пункте 10 статьи 1Градостроительного кодекса Российской Федерации - это временность сооружения.
При наличии вывода, изложенного в экспертном заключении от 27.06.2014 № 956/10-3 Федерального бюджетного учреждения Южного Регионального Центра судебной экспертизы Министерства юстиции России, г. Ростов-на-Дону о временности спорного сооружения сотовой связи, антенно-металлическая башня связи не является объектом капитального строительства.
В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток. Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство, если получение такого разрешения являлось необходимым.
Объективная сторона этого правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта при отсутствии разрешения на строительство.
Поскольку спорный объект сотовой связи признан временным сооружением и получение разрешения на строительство такого объекта как капитального не соответствует нормам действующего законодательства, объективная сторона правонарушения отсутствует.
Отсутствие события и состава административного правонарушения исключает возможность привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
При этом довод общества о необходимости применения к данной объективной стороне статьи 13.7 КоАП РФ недостаточно обоснованный.
Статьей 13.7 КоАП РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи.
В соответствии со статьей 13.7 КоАП РФ несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии (оператор связи), обязаны руководствоваться при проектировании, построении, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации сетей связи нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области связи, осуществлять построение сетей связи с учетом требований обеспечения устойчивости и безопасности их функционирования.
Правила ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденные приказом Министерства Российской Федерации по связи и информатизации от 09.09.2002 № 113 (далее - Правила № 113), устанавливают процедуру ввода в эксплуатацию сооружений связи и сетей электросвязи, которые предназначены для предоставления услуг связи. Положения указанных Правил применяются органами государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации, органами государственной радиочастотной службы при Минсвязи России, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при вводе в эксплуатацию сооружений связи всех форм собственности и ведомственной принадлежности, предназначенных для предоставления услуг связи (пункт 1.2 Правил № 113).
В соответствии с пунктом 3.13 Правил № 113 3.13 в случае, если новое сооружение связи входит в состав законченного строительством объекта недвижимости (промышленно-гражданского строительства), приемка такого сооружения связи осуществляется органами госсвязьнадзора как составная часть общей процедуры приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта в соответствии с требованиями нормативных документов по строительству.
То есть, при привлечении общества к административной ответственности за нарушение при проектировании, построении, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации сетей связи, нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в области связи, управление к спорным правоотношениям при установлении вида и меры ответственности общества при возведении объекта сотовой связи могло применить положения статьи 13.7 КоАП РФ.
Вместе с тем общество изначально обвинялось в осуществлении строительства объекта капитального строительства без разрешения на строительство в нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, что составляет объективную сторону правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 9.5 КоАП РФ, нарушение обществом Правил № 113 зафиксировано не было.
Судом установлено, что при составлении протокола по делу об административном правонарушении, а соответственно, при привлечении общества к административной ответственности прокуратурой допущены существенные нарушения процессуального характера.
В соответствии с пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. При этом следует учитывать, что права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 КоАП РФ, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах), выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица.
Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).
Согласно пункту 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ. В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).
Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.
Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.
При исследовании вопроса о наличии доказательств извещения юридического лица о месте и времени составления протокола по делу об административном правонарушении и вынесении постановления по адресу государственной регистрации: г. Москва, Кадашевская набережная, 30, судом установлено, что общество министерством надлежащим образом извещалось о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении по адресу его государственной регистрации, о чем имеются копии почтовых уведомлений и телеграмм с информацией почтового отделения о вручении телеграмм генеральному директору общества, при этом материалы дела не содержат доказательств извещения общества по его адресу государственной регистрации о месте и времени составления протокола по делу об административном правонарушении, что является существенным нарушением производства по делу об административно правонарушении, исключающим возможность привлечения общества к административной ответственности.
Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как оно не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.
В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что порядок принятия решения не соответствует закону, то подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
заявление открытого акционерного общества «МегаФон», г. Москва, ОГРН 1027809169585, удовлетворить.
Признать незаконным и отменить постановление от 10.09.2013 № 282-Ю вынесенное инспекцией строительного надзора министерства строительства и архитектуры Ставропольского края об административном правонарушении в области строительства, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за совершение которого открытому акционерному обществу «МегаФон» назначено наказание в виде штрафа в размере 500 000 рублей.
Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в десятидневный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судья В.Г. Русанова
