Решение Арбитражного суда Ростовской области от 03 октября 2019 года №А53-8577/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 3 октября 2019 года Дело N А53-8577/2019
Резолютивная часть решения объявлена 26 сентября 2019 г.
Полный текст решения изготовлен 03 октября 2019 г.
Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Андриановой Ю.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Муштатовой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1027700430889)
третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону, муниципальное унитарное предприятие "Ростовская транспортная компания" (ИНН 6168047440, ОГРН 1026104370423).
об оспаривании предупреждения,
при участии:
от заявителя: представитель по доверенности от 13.11.2018 Янин В.В.;
от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 23.11.2018 Хребтиков Р.Р.;
от Департамента транспорта г. Ростова-на-Дону: представитель по доверенности от 10.09.2019 Пилипенко Э.П.;
от муниципального унитарного предприятия "Ростовская транспортная компания": представитель по доверенности от 27.06.2019 Малюта О.С.;
установил: Администрация г. Ростова-на-Дону (далее - заявитель, Администрация) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, Управление) с заявлением о признании незаконным предупреждения от 03.12.2018 N23168/04.
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону, муниципальное унитарное предприятие "Ростовская транспортная компания".
Представитель заявителя настаивал на удовлетворении заявленных требований.
Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения заявленных требований.
Представитель Департамента транспорта г. Ростова-на-Дону поддержал правовую позицию заявителя.
Изучив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующие обстоятельства.
Администрацией города Ростова-на-Дону принято постановление от 15.06.2018 N 611 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пссажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Ростове-на-Дону на 2018-2023 г.г." (далее - Документ планирования). Указанное постановление предполагает возможность заключения договоров с перевозчиками по маршрутам 1, 2, 5, 6, 8, 9, 12, 22 (троллейбусы) до 20120 г. без проведения конкурсов.
09.11.2017 между Департаментом транспорта г. Ростова-на-Дону и муниципальным унитарным предприятием "Ростовская транспортная компания" заключен договор N 21-4 (далее - договор N 21-4) на выполнение пассажирских перевозок городским общественным транспортом на маршрутах г. Ростова-на-Дону (троллейбусы).
Согласно реестру муниципальных маршрутов регулярных перевозок перевозки по маршрутам, являющимся предметом указанного договора (1, 2, 5, 6, 8, 9, 12, 22), осуществляются по регулируемому тарифу.
18.09.2018 (вх. N 13685) в Управление из Прокуратуры города Ростова-на-Дону поступили материалы, указывающие на нарушение Департаментом транспорта города Ростова-на-Дону (далее - департамент) и Администрацией города Ростова-на-Дону антимонопольного законодательства.
В ходе проверки, проведенной Прокуратурой города Ростова-на-Дону, установлено, что договор N 21-4 заключен без проведения публичных процедур, срок его действия установлен до 14.07.2020.
Антимонопольным органом установлено, что постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 15.06.2018 N 611 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Ростове-на-Дону на 2018-2023 годы" проведение публичных процедур по маршрутам, которые являются предметом указанного договора, запланировано только на 2020 год.
Установив указанные обстоятельства, Управление пришло к выводу о том, что в действиях Администрации г. Ростова-на-Дону, которая своим актом (постановление от 15.06.2018 N 611 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пссажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Ростове-на-Дону на 2018-2023 г.г.") устранила конкуренцию на рынке перевозок по указанным маршрутам до 2020 года, содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).
Изложенные обстоятельства послужили основанием для вынесения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в отношении Администрации города Ростова-на-Дону предупреждения от 03.12.2018 N23168/04 об изменении акта, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Полагая, что предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 03.12.2018 N23168/04 является незаконным, Администрация города Ростова-на-Дону, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Рассмотрев материалы дела, оценив относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства в отдельности, а также взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Предупреждение управления от 03.12.2018 N 23168/04 является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях, утвержденный президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016).
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.
На основании части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).
Согласно части 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.
Из материалов дела следует, что оспариваемым предупреждением Администрация была предупреждена об обязанности в срок до 01.04.2019 внести в постановление администрации г. Ростова-на-Дону от 15.06.2018 N 611 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Ростове-на-Дону на 2018-2023 годы" изменения, предусматривающие проведение публичных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам и выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по указанным выше маршрутам в 2019 году.
Вместе с тем, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов, должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Согласно статье 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) данный Закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.
Согласно пункту 16 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки могут быть организованы по регулируемым или по нерегулируемым тарифам. Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (пункт 17 части 1 указанной статьи).
В силу части 2 статьи 14 Закона N 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.
Статьей 42 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу.
Закон N 220-ФЗ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 14.07.2015, следовательно, с этой даты он вступил в силу (за исключением отдельных положений).
Статьей 39 Закона N 220-ФЗ определены переходные положения, обеспечивающие постепенное приведение деятельности всех участников правоотношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в соответствие с требованиями закона.
В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ в течение тридцати дней со дня официального опубликования данного Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования данного Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 данного Федерального закона.
В части 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ закреплено, что регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.
То есть в зависимости от того, обязан ли исполнитель осуществлять на момент вступления закона в силу перевозки, оплачиваемые за счет средств бюджетов, статья 39 Закона N 220-ФЗ определяет порядок действий, в том числе и уполномоченных органов местного самоуправления.
Законом определен переходный период.
В рамках переходного периода в течение пяти лет законодатель предоставил уполномоченному органу право не изменять действующий порядок организации перевозок, а перевозчику - осуществлять перевозки на тех же условиях, которые действовали до вступления в силу названного закона, при условии полной или частичной оплаты перевозок за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов и в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт.
То есть перевозчики, осуществлявшие перевозки по регулируемым тарифам на основании муниципального контракта, в целях обеспечения муниципальных нужд, обеспечивающие льготный проезд определенным категориям граждан вправе до даты, установленной документом планирования субъекта, осуществлять перевозки того же вида и на основании ранее полученных документов, дающих такое право, без оформления временных документов и без изменения вида перевозок (по регулируемым тарифам). Тем самым упрощен переходный период для перевозчиков, право которых на осуществление пассажирских перевозок возникло в связи с заключением договоров в целях обеспечения государственных муниципальных нужд до вступления в силу Закона N 220-ФЗ.
По общему правилу указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования комментируемого Закона, то есть, срок переходного периода и действия установленного ранее порядка регулярных перевозок заканчивается 14.07.2020.
Постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 15.06.2018 N 611 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Ростове-на-Дону на 2018 - 2023 годы".
Разделом III Документа планирования определены даты начала проведения процедуры заключения муниципального контракта в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ - 15.05.2020 и начала действия муниципальных контрактов по маршрутам N 1, 2, 5, 6, 8, 9, 12, 22 - 15.07.2020.
Таким образом, установленные Документом планирования сроки соответствуют требованиям ч. 9 ст. 39 Закона N 220-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В силу правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Следовательно, антимонопольный орган обязан был по настоящему делу доказать, что Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Ростове-на-Дону на 2018 - 2023 годы приводит (может привести) к ограничению, устранению конкуренции.
Между тем, антимонопольным органом данные обстоятельства не доказаны.
Согласно пункту 7 Обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за второй и третий кварталы 2012 года предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.
По существу, нарушение антимонопольного законодательства выявлено Управлением применительно к содержанию нормативного правового акта - Документа планирования.
Как полагает антимонопольный орган, Документ планирования содержит признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку приводит или может привести к ограничению, недопущению или устранению конкуренции путем лишения возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам.
Между тем, предписание об исключении из Документа планирования положений, нарушающих антимонопольное законодательство, администрации не выдавалось.
Действия администрации не нарушают запретов, установленных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Указанные ограничения сроков не применяются в отношении регулярных перевозок, осуществляемых на основании договоров, которые заключены до дня вступления в силу статьи 14 настоящего Федерального закона и срок действия которых истекает позднее пяти лет со дня опубликования настоящего Федерального закона.
Установление межмуниципальных маршрутов до 14.07.2020 без проведения конкурсных процедур не нарушает законодательство, в том числе часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку указанная возможность как исключение из общего правила, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, предусмотрена непосредственно Законом N 220-ФЗ.
Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2019 по делу NА53-8583/2019.
С учетом изложенного предупреждение антимонопольного органа от 03.12.2018 N 23168/04 подлежит признанию недействительным.
Поскольку заявитель как орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, сумма государственной пошлины при подаче заявления не уплачивалась, вопрос о ее распределении судом не рассматривается.
Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 03.12.2018 N23168/04.
Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.
Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.
Судья Ю.Ю. Андрианова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка