Решение Арбитражного суда Псковской области от 13 октября 2017 года №А52-3115/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
 
РЕШЕНИЕ
от 13 октября 2017 года Дело N А52-3115/2017
Резолютивная часть решения оглашена 11 октября 2017 года
Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Яковлева А.Э., при ведении протокола секретарем судебного заседания Соколовой М.В., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению
индивидуального предпринимателя Кудыкина Сергея Сергеевича (место нахождения: Псковская область, Пушкиногорский район)
к Государственному комитету Псковской области по охране объектов культурного наследия (место нахождения: 180001, г. Псков, ул. Некрасова, д. 23; ОГРН 1146027000074 ИНН 6027153661)
о признании недействительным ненормативного правового акта и обязании совершить определенные действия,
при участии в заседании:
от заявителя: Хиргий И.И. - представитель, доверенность от 01.08.2017, предъявлен паспорт;
от ответчика: Товстик Д.О. - представитель, доверенность от 09.01.2017 N8, предъявлено удостоверение,
установил:
индивидуальный предприниматель Кудыкин Сергей Сергеевич (далее - заявитель, Предприниматель, предприниматель Кудыкин С.С.) обратился с иском к Государственному комитету Псковской области по охране объектов культурного наследия (далее - ответчик, Комитет) о признании недействительным отказа Комитета в согласовании строительства на земельных участках 60:15:6040001:64 площадью 11955 кв.м и 60:15:6040001:65 площадью 42869 кв.м письмом NКН-09-2312 от 19.05.2017 (далее- письмо от 19.05.2017). Заявитель также просит согласовать проектирование и строительство по двум проектам по заявлениям N 3066, 3067 от 24.04.2017, поданным в Комитет.
Представитель ответчика требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.
В обоснование заявления предприниматель Кудыкин С.С. ссылается на следующее.
Заявитель 15.08.2012 на основании Решения собрания депутатов Печорского района Псковской области от 29.06.2012 N 314 заключил с Муниципальным образованием "Печорский район" Псковской области договор N235 купли-продажи земельного участка общей площадью 77300 кв.м с кадастровым номером N 60:15:6040001:18 по адресу: Псковская область, Печорский район, сельское поселение "Новоизборская волость", д. Залавье, относящегося к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее участок КН 60:15:6040001:18), в связи с нахождением на участке объекта недвижимого имущества - здания цеха площадью 1443 кв.м (л.д. 104). Участок КН 60:15:6040001:18 был приобретен предпринимателем Кудыкиным Сергем Сергеевичем для обеспечения производственной деятельности (пункт 1.1. договора N 235 от 15.08.2012) за 3055862 руб.
В августе 2013 Предпринимателем были проведены кадастровые работы по образованию четырех земельных участков путем раздела земельного участка КН 60:15:6040001:18. Два участка из названных четырех заявитель продал. К моменту разрешения дела у предпринимателя Кудыкина С.С. в собственности находятся два земельных участка с кадастровыми номерами 60:15:6040001:64 площадью 11955 кв.м и 60:15:6040001:65 площадью 42869 кв.м (в дальнейшем земельные участки).
В межевом плане N 60-0-1-33/3001/2013-6300 от 07.08.2013 указан вид разрешенного использования четырех участков - для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов.
В 2017 году Предприниматель приступил к реализации возможных проектов: "Аренда дач" - сдача построек в аренду жителям Псковской области и туристам; строительство двух производственных ангаров для разведения рыбы. Для разрешения строительства на спорных земельных участках в Администрацию Псковской области необходимо было предоставить согласование проектирования и строительства Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия, поскольку земельные участки находятся в границах территории объекта культурного наследия Государственного историко-архитектурного и природно-ландшафтного музея-заповедника "Изборск". Предприниматель Кудыкин С.С. 24.04.2017 подал заявления по двум проектам на согласование проектирования и строительства в Комитет с приложением схем расположения строений и внешним видом строений.
Комитет письмом от 19.05.2017 отказал в согласовании строительства ссылаясь на приказ Комитета от 01.07.2016 N 314 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия регионального значения "Достопримечательное место Изборск, связанное с рождением российской государственности", расположенного по адресу: Псков ская область, Печорский район" (далее - приказ N314) (л.д.71), так как согласно приложению N1 к Приказу, в границах территорий с режимом Р-9, в зоне которого находится земельные участки, разрешается: 1.1 Реконструкция и капитальный ремонт существующих линейных объектов; 1.2 Реконструкция и ремонт объектов связи, инженерной и транспортной инфраструктур, соответственно иная деятельность запрещена. Границы достопримечательного места установлены приказом N 136 "Об утверждении границы территории объекта культурного наследия регионального значения "Достопримечательное место Изборск, связанное с рождением российской государственности", VIII - XX вв. (первое летописное упоминание-862 г.), расположенного по адресу: Псковская область, Печорский район" (далее - приказ N136).
Предприниматель предполагает - приказ N 314 предоставляет ему возможность строительства на спорных земельных участках, поскольку вопрос о строительстве производственных строений и зданий согласно прямому назначению земельного участка в нем не рассмотрен.
По мнению предпринимателя Кудыкинс С.С., приказ Комитета от 06.03.2014 N 136 и приказ Комитета от 01.07.2016 N 314 приняты после заключения договора N 235 от 15.08.2012 и отказ Комитета в согласовании строительства нарушает статьи 4, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). В обоснование требований Предприниматель также ссылается на статьи 34, 35 Конституции Российской Федерации.
Комитет возражает по заявленным требованиями. Спорные земельные участки с КН 60:15:6040001:64 и 60:15:6040001:65 находятся в границах объекта культурного наследия регионального значения "Достопримечательное место Изборск, связанное с рождением российской государственности" (далее достопримечательное место), утвержденных приказом Комитета N 136. Требования к осуществлению хозяйственной деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места утверждены приказом Комитета 01.07.2016 N 314. В соответствии с приложением N 2 к приказу N 314, участки находятся в зоне с установленным режимом Р-9 (для земель объектов связи транспортной и инженерной инфраструктур).
На основании подпункта 1.6 пункта 1 раздела I приложения 1 к приказу N 314 в границах достопримечательного места допускается новое строительство согласно утвержденным режимами, однако для спорных земельных участков "Режим Р-9" не допускает новое строительство.
Согласно приложению N 1 к приказу N 314, в границах достопримечательного места режимом Р-9 разрешается реконструкция и капитальный ремонт существующих линейных объектов, а также объектов связи, инженерной и транспортной инфраструктур, запрещается строительство в полосах отвода автомобильных дорог и в их придорожных полосах вновь: объектов дорожного сервиса. Доводы заявителя о незаконности отказа в согласовании в связи нарушением статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) основаны на неверном понимании норм права.
Суд считает требования предпринимателя Кудыкина Сергея Сергеевича не подлежащим удовлетворению ввиду следующего.
В силу пункта 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 13 ГК РФ и частью 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативного акта недействительным (действия незаконным) являются одновременно его несоответствие закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) названный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на принципах: приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами; деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли историко-культурного назначения. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (статья 94 ЗК РФ).
Статьей 99 ЗК РФ предусмотрено, что к землям историко-культурного назначения относятся земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; при этом земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. На отдельных землях историко-культурного назначения подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О и от 25.02.2016 N 242-О говорил о том, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2017 N 1654-О указано - согласно статье 44 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. В порядке реализации указанных конституционных требований законодателем был принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Закон об объектах культурного наследия), обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет за счет обеспечения сохранности таких объектов. С предметом охраны объекта культурного наследия непосредственно связана и государственная охрана такого объекта. В частности, согласно подпунктам 5 и 10 пункта 2 статьи 33 Закона об объектах культурного наследия государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление предмета охраны и законодательное закрепление ответственности за осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны. Таким образом, объект культурного наследия имеет исторические и культурные особенности (предмет охраны), которые обусловливают его особую защиту, обеспечиваемую как за счет ограничительных законодательных требований, связанных с функционированием данных объектов и прилегающей к ним территории (подпункт 1 пункта 1 статьи 5.1 и пункт 3 статьи 40 Закона об объектах культурного наследия).
Основанием для отказа в согласовании строительства на земельных участках стали Приказы N 136, N 314, принятые в соответствии с названными нормами ЗК РФ, статьями 3, 5.1, 33, 36 Закона об объектах культурного наследия, статьями 1, 5, 6, 6.1, 9.11, 17 Закона Псковской области от 10.05.1999 N 37-ОЗ "О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области". Названные приказы в установленном порядке не признаны недействительными.
Спорные земельные участки с КН 60:15:6040001:64 и 60:15:6040001:65 находятся в границах объекта культурного наследия регионального значения "Достопримечательное место Изборск связанное с рождением российской государственности", что подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами. Соответственно приложению N 2 к приказу N 314, участки находятся в зоне с установленным режимом Р-9, которым разрешается только реконструкция и капитальный ремонт существующих линейных объектов, а также объектов связи, инженерной и транспортной инфраструктур. Как следует из приказа N 314 в месте нахождения земельных участков возможна только реконструкция существующих объектов, новое строительство не допускается.
В части 3 статьи 201 АПК РФ указано - в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В данном случае оспариваемый отказ в согласовании строительства, изложенный в письме от 19.05.2017, совершен уполномоченным органом, соответствует требованиям действующего законодательства.
Ссылка заявителя на статьи 34, 35 Конституции Российской Федерации не принимается судом. Действительно каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, однако свобода такой деятельности, не является абсолютной и может ограничиваться законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Абзацем 2 пункта 2 статьи 1 ГК РФ предусмотрено положение, в силу которого гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Более того, земельный участок КН 60:15:6040001:18 по договору N 235 от 15.08.2012 предоставлен Предпринимателю для эксплуатации расположенного на нем здания, а не для строительства других объектов. В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.11.2013 N 8536/13 изложена правовая позиция о том, что согласно положениям статьи 36 ЗК РФ (в редакции действующей на момент совершения названной сделки) юридические лица, имеющие в собственности здания на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий. По смыслу положений ЗК РФ приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, имеет целью обеспечение возможности эксплуатации таких объектов недвижимости. Земельные участки, занятые объектами недвижимого имущества, могут быть предоставлены в собственность по основанию, установленному пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ (в настоящее время статья 39.20 ЗК РФ), только для целей эксплуатации уже существующих зданий. То есть предприниматель Кудыкин Сергей Сергеевич получил земельный участок для эксплуатации существующего здания и его предпринимательскую деятельность связанную с имеющимся зданием никто не ограничивает.
Суд не принимает ссылку Предпринимателя на возможность строительства на земельных участках иных зданий, как основанную на неправильном толковании приказа N 314.
Суд отклоняет ссылки заявителя на статьи 4, 422 ГК РФ. В силу императивной нормы, содержащейся в пункте 3 статьи 2 ГК РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В данном случае Комитет реализовал свои властные полномочия в области охраны объекта культурного наследия - отказал Предпринимателю в согласовании строительства и гражданско-правовые нормы не применяются судом.
На основании изложенного требования удовлетворению не подлежат.
В соответствии со статьей 110 АПК расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении требований отказать.
На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.
Судья А.Э. Яковлев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка