Дата принятия: 12 октября 2017г.
Номер документа: А52-2981/2017
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 12 октября 2017 года Дело N А52-2981/2017
Резолютивная часть решения оглашена 09 октября 2017 года
Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Самуйловой М.П., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Религиозная организация Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского монастыря Псковской Епархии Русской Православной церквиРелигиозной организации Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского мужского монастыря Псковской Епархии Русской православной церкви (место нахождения: 180002, г. Псков, ул. Мирожская набережная, д. 2, ОГРН 1036000900737, ИНН 6027027032)
к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Пскову Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Псковской области (место нахождения: 180019, г. Псков, ул. Инженерная, д. 94, ОГРН 1046000322961, ИНН 6027085570)
Третье лицо: Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия (место нахождения: 180001, Псковская обл., г. Псков, ул. Некрасова, д.23; ОГРН 1146027000074, ИНН 6027153661; 180000, Псковская обл., г. Псков, ул. Пушкина, д. 3/13, каб. N 4)
о признании недействительным предписания от 27.04.2017 N80/1/1, вынесенного старшим инспектором отдела Матченя Ю.А.,
при участии в заседании:
от заявителя: Бондарович А.В. - представитель по доверенности от 28.06.2017, предъявлен паспорт; Чебан А.Н. - представитель по доверенности от 28.06.2017, предъявлен паспорт гражданина Украины;
от ответчика: Матченя Ю.А. - представитель по доверенности от 23.01.2017, предъявлено служебное удостоверение;
от Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия: Товстик Д.О. - представитель по доверенности N 8 от 09.01.2017, предъявлено служебное удостоверение,
установил:
Религиозная организация Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского мужского монастыря Псковской Епархии Русской православной церкви (далее - заявитель, Религиозная организация) обратилась в суд с заявлением к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Пскову Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Псковской области (далее - ответчик, Управление) о признании недействительным предписания от 27.04.2017 N80/1/1, вынесенного старшим инспектором отдела Матченя Ю.А. (с учетом уточнения требований, принятых судом протокольным определением от 09.10.2017 в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации).
определением суда от 26.07.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия (далее - Комитет).
В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требования, просили признать недействительным пункт 2 оспариваемого предписания, требования относительно способа восстановления нарушенного не заявили, пояснив, что самого факта признания оспариваемого предписания в части недействительным будет достаточно для восстановления нарушенного права. Указали, что вывод о несоответствии ширины выхода и прохода из молельного зала нормам законодательства о пожарной безопасности и требование устранить данное нарушение в срок до 01.04.2018 сформулированы ответчиком без учета того, что данное помещение является объектом культурного наследия, его объемно-пространственные и иные характеристики включены в предмет охраны, изменение первоначальных исторических конструкций и параметров, включая формы дверных проемов, не допустимо. Помещение молельного зала реконструкции и реставрации не подвергалось, функциональное назначение всего объекта культурного наследия "Ансамбля Спасо-Мирожского монастыря" (далее - Мирожский монастырь) с 1994 года не изменялось, следовательно, к объемно-пространственным характеристикам объекта культурного наследия не могут быть предъявляться требования пожарных правил, вступивших в силу после 1994 года. Дополнительно представители заявителя указали, что на территории Мирожского монастыря постоянно находятся только 3 лица, помещения объекта культурного наследия для постоянного проживания не используются. В помещении молельного зала не допускается одновременное нахождение 50-ти и более человек, о чем 02.05.2017 издан соответствующий приказ. Экскурсионные группы по территории монастыря перемещаются в количестве не более 26 человек.
Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал, считал вынесенное предписание законным и обоснованным, просил суд отказать заявителю в удовлетворении его требований. Не оспаривая того факта, что функциональное назначение объекта не изменялось и здание с 1994 года реконструкции и реставрации не подвергалось, полагал, что требования нормативных правовых актов 1996 и 1997 года в области пожарной безопасности подлежат обязательному исполнению в том числе при эксплуатации спорного помещения. Считал, что у органов пожарного надзора отсутствует обязанность согласовывать с органом по охране объектов культурного наследия мероприятия, которые возлагаются на пользователей объекта защиты в целях соблюдения правил пожарной безопасности. Пояснил, что расчет количества лиц, одновременное пребывание которых возможно в помещении молельного зала, сделан согласно существующим методикам, исходя их общей площади зала. Обязанности устанавливать фактическое пребывание в помещении более 50 человек, законом не предусмотрено. Представитель ответчика дополнительно сообщил, что до обращения в суд заявитель обжаловал предписание вышестоящему должностному лицу, однако его жалоба была оставлена без удовлетворения. Кроме того, после проведения проверки и выдачи оспариваемого предписания на основании постановления Управления была проведена пожарно-техническая экспертиза, согласно экспертному заключению от 07.07.2017 существующие выход и проход в здании монастыря не соответствуют действующим требованиям пожарной безопасности, создают угрозу жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара, правила 1997 года применимы для эксплуатируемого здания монастыря. В случае, если заявитель полагает невозможным проведение работ по расширению прохода и входа в спорное помещение, у него имеется возможность альтернативных способов соблюдения требований пожарной безопасности, например, проведение расчета пожарных рисков.
Представитель Комитета в судебном заседании, возражая против доводов ответчика, пояснил, что Стефановская церковь (молельный зал), входящая в состав Мирожского монастыря, является объектом культурного наследия федерального значения, имеет дату создания 1713 года, с последующими пристройками 1790 и 1879 годов. В 1968 году памятник в составе комплекса Мирожского мужского монастыря был передан Псковскому историко-художественному и архитектурному музею-заповеднику и освобожден от жилого и хозяйственного использования. В 1972-1979 годах проведено научное исследование и реставрация памятника. В 1980-х здание использовалось для хранения музейных фондов. В 1994 году памятник передан в ведение Русской православной церкви Псковской епархии и приспособлен для богослужений. С 1994 года функциональное назначение объекта культурного наследия не менялось, работы по реставрации и реконструкции не проводились в виду отсутствия необходимости. В настоящее время объект находится в удовлетворительном состоянии и проведения реставрационных работ не требует. Представитель Комитета считает требование пункта 2 предписания незаконным, поскольку конструкции стен и дверного проема в помещении молельного зала входят в предмет охраны объекта культурного наследия. Устранение указанных Управлением нарушений путем увеличения прохода и входа в помещение невозможно в силу прямого запрета законодательства об охране объектов культурного наследия.
Как следует из материалов дела, объект культурного наследия федерального значения "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря" принят на государственную охрану постановлением Совета министров РСФСР от 30.08.1960 N1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".
Данный объект зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации приказом Министерства культуры Российской Федерации от 20.11.2013 N1898 с присвоением ему регистрационного номера 611320010640006.
В соответствии с приложением N1 к приказу Минкультуры от 20.11.2013 N1898 в состав ансамбля входят объекты культурного наследия федерального значения: "Преображенский собор" и "Стефановская церковь".
Согласно приложению N3 к приказу Минкультуры от 20.11.2013 N1898, предметом охраны объекта культурного наследия федерального значения "Стефановская церковь являются:
объемно-пространственные параметры церкви с братским корпусом и колокольней (длина, ширина, высота, выступы объемов зданий), включая подземные конструкции (фундаменты);
архитектурные членения и декор фасадов: расположение оконных и дверных проемов, ниш, карнизные и межъярусные тяги, пояски, декор оконных и дверных проемов, наличники, сандрики, фронтоны, киоты, детали столбов Святых ворот, характер обмазки и колер фасадов;
интерьер здания: первоначальная планировка, типы сводчатых перекрытий, распалубки, их формы; железные связи в сводах; капитальные поперечные стены; расположение и конструкции дверных и оконных проемов стенных ниш, гнезд для закладных брусьев; отметки первоначальной высоты помещений первого и второго ярусов; следы печей и дымоходов;
конструкции здания: капитальные наружные и внутренние стены, система сводчатых перекрытий (в том числе подворотни Святых ворот) и перемычки над дверными и оконными проемами;
строительный материал здания: первоначальные бутовая плита, кирпич, раствор, обмазка фасадов и интерьеров;
первоначальные конструкции, форма и материал "быка" - контрфорса в основании восточного фасада церкви;
кованые оконные решетки.
03.07.2009 должностными лицами отдела государственной охраны историко-культурного наследия Государственного комитета Псковской области по культуре составлен акт обследования технического состояния памятника архитектуры: "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря".
03.07.2009 Комитетом с Религиозной организацией заключено охранное обязательство N1640, в соответствии с которым пользователь принял на себя обязательства обеспечивать сохранность "Памятника" - "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря. Стефановская церковь - (уточненное название - Монастырь Спасо-Мирожский. Церковь архидиакона Стефана с братским корпусом и колокольней") - в соответствии с особенностями, определенными как предмет охраны объекта культурного наследия, изложенными в описи предмета охраны; не производить работы, изменяющие предмет охраны; использовать "Памятник" под заявленные цели - по прямому назначению согласно Уставу религиозной организации; производить текущий ремонт здания, реставрационные работы при наличии согласованной с "Госорганом" проектно-сметной, научной и фотофиксационной документации, после получения письменного разрешения "Госоргана" на производство конкретных видов работ в соответствии со статьей 35 Федерального закона N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации от 25.06.2002 и статьей 16 Закона Псковской области "О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области.
24.03.2017 Управлением издано распоряжение N80 о проведении в отношении Религиозной организации плановой выездной проверки соблюдения требований пожарной безопасности сроком проведения с 03.04.2017 по 28.04.2017.
Старшим инспектором Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Пскову Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Псковской области Манченя Ю.А. 01.04.2017, 05.04.2017, 25.04.2017 и 27.04.2017 в присутствии настоятеля Игумена Николая (Биличенко И.Н.) проведена плановая проверка объекта защиты - зданий и сооружений Мирожского монастыря, расположенного по адресу: г. Псков, Мирожская набережная, д. 2.
В ходе проведения проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности, о чем 27.04.2017 составлен акт N80, в первом пункте которого указано: допускается одновременное пребывание более 50 человек на 2 этаже здания V степени огнестойкости (помещения храма общей площадью 82, 5 м2), что противоречит части 3 статьи 4 и части 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статье 46 Федерального закона от 27.12.2002 N184 "О техническом регулировании" и пункту 25 ППР. Во втором пункте указано, что пожарная безопасность объекта защиты не обеспечена в полном объеме (ширина эвакуационного выхода и прохода из молельного зала менее 1, 2 м, из залов вместимостью более 50 человек составляет 0, 8 м.), что противоречит части 3 статьи 4 и части 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статье 46 Федерального закона от 27.12.2002 N184 "О техническом регулировании", пункту 2.20 НПБ 108-96 "Культовые сооружения. Противопожарные требования".
27.04.2017 Управлением Религиозной организации выдано предписание N80/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, в пункте 2 которого определено: пожарная безопасность объекта защиты не обеспечена в полном объеме (ширина эвакуационного выхода и прохода из молельного зала менее 1, 2 м, из залов вместимостью более 50 человек составляет 0, 8 м.), что противоречит части 3 статьи 4 и части 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статье 46 Федерального закона от 27.12.2002 N184 "О техническом регулировании", пункту 2.20 НПБ 108-96 "Культовые сооружения. Противопожарные требования", пунктам 6.16 и 6.27 СНиП 21-01-97*.
02.05.2017 Игуменом Николаем (Биличенко И.Н.) издан приказ N2 "О запрете одновременного пребывания в Стефановском храме Спасо-Преображенского Мирожского монастыря более 50 человек". Контроль за исполнением указанного приказа возложен на послушника Горбунова А.П.
04.05.2017 Религиозная организация обратилась в Управление с просьбой дать разъяснение относительно выполнения пунктов 1 и 2 предписания от 27.04.2017 N80/1/1.
Управление в письме от 23.05.2017 разъяснило, что нарушение пункта 1 возможно устранить путем издания приказа о запрете пребывания на 2 этаже здания V степени огнестойкости более 50 человек, а также назначения ответственности лица за соблюдением указанного запрета. Относительно исполнения пункта 2 предписания Управление сообщило, что согласно пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной в случае не превышения пожарным риском допустимых значений. Пожарный риск определяется расчетным путем.
21.06.2017 Религиозная организация обратилась в Управление с жалобой, в которой просила признать пункт 2 спорного предписания незаконным и отменить.
В ответ на жалобу Управление письмом от 17.07.2017 сообщило о законности включения пункта 2 в предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 27.04.2017 N80/1/1, что и послужило поводов для обращения Религиозной организации в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Изучив письменные доказательства, представленные в материалы дела, выслушав позиции сторон, проанализировав их доводы, суд приходит к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N69-ФЗ).
Согласно статье 1 Федерального закона N69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.
Должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в том числе, проводить проверки, выдавать организациям предписания по устранению выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N69-ФЗ, Положение о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N290, Федеральный закон N294-ФЗ).
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N294-ФЗ).
В силу статьи 17, пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона N294-ФЗ при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения.
В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием обязанностей на юридическое лицо влечет нарушение его законных прав и интересов.
В соответствии со статьями 37 и 38 Федерального закона N69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.
В рассматриваемом случае заявителю вменяются нарушения пункта 2.20 "НПБ 108-96. Нормы государственной противопожарной службы МВД России. Культовые сооружения. Противопожарные требования", впервые введенных в действие с 01.07.1996 приказом ГУГПС МВД России от 18.06.1996 N32, а также нарушение пунктов 6.16 и 6.27 СНиП 2.1-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых и введенных в действие постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N18-7.
В соответствии с пунктом 2.20 НПБ 108-96 ширину эвакуационного выхода из молельных залов следует определять по числу эвакуирующихся через выход людей согласно табл. 5, но не менее 1, 2 м в залах вместимостью более 50 чел.
Из пунктов 6.16 и 6.27 СНиП 21-01-97* следует, что ширина эвакуационных выходов должна быть не менее 1, 2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, - более 50 чел.; 0, 8 м - во всех остальных случаях.
В силу пункта 1.1 НПБ 108-96 данные Нормы распространяются на проектирование, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт и эксплуатацию культовых сооружений.
Согласно пункту 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.
Таким образом, СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96 подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объектов, так и в ходе их эксплуатации.
В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. А в силу пункта 1.2 НПБ 108-96 при реконструкции, реставрации и капитальном ремонте культовых сооружений, являющихся историческими и культурными памятниками, необходимо учитывать требования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры.
По смыслу пункта 4.3 СНиП 21-01-97* в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.
Кроме того, согласно п. 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.
В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей, который может быть определен расчетом, в рамках проверочных мероприятий, выполненным по соответствующим методикам, утвержденным в установленном порядке. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.
Соответственно, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.
Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и существовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до вступления в силу указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства, данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.
Такой подход соответствует положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Технический регламент N384-ФЗ), определяющего общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.
Соответствующим образом следует относиться и к положениям НПБ 108-96.
Кроме того, по смыслу части 2 статьи 42 Технического регламента N384-ФЗ строительные нормы и правила применительно к безопасности зданий и сооружений, в том числе пожарной, утвержденные до дня вступления в силу данного Закона, признаются сводами правил.
Во исполнение части 3 статьи 42 Технического регламента N384-ФЗ распоряжением от 21.06.2010 N1047-р Правительство Российской Федерации утвердило перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного Закона, то есть требований безопасности зданий и сооружений.
Вместе с тем в данном перечне СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96 не указаны в качестве сводов правил, обязательных для применения при обеспечении безопасности зданий и сооружений, в связи с чем органы государственного пожарного надзора не вправе возлагать на лиц, эксплуатирующих здания, обязанность по соблюдению требований СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96.
В соответствии с частью 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N123-ФЗ), действовавшей на момент выдачи оспариваемого предписания, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям указанного Федерального закона.
Положениями части 4 статьи 4 Федерального закона N123-ФЗ предусмотрено, если требованиями настоящего Закона (за исключением статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.
Следовательно, действующие нормативные документы должны применяться в случае изменения функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений.
В части 3 статьи 80 Федерального закона N123-ФЗ также определено, что при изменении функционального назначения зданий, сооружений, строений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с названным Законом применительно к новому назначению этих зданий, сооружений, строений или помещений.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря" является объектом культурного наследия федерального значения, датирован 1713, 1790 и 1879 годами. С момента передачи объекта в ведение Русской православной церкви, то есть после 1994 года, функциональное назначение объекта культурного наследия, в том числе здания Стефановской церкви, не изменялось.
Таким образом, указанные в оспариваемом предписании как обязательные к исполнению требования СНиП 21-01-97 и НПБ 108-96, на момент передачи здания в ведение заявителя в 1994 году отсутствовали.
Из вышеизложенного следует, что Религиозная организация, эксплуатирующая помещения в зданиях "Ансамбля Спасо-Мирожского монастыря" с 1994 года, не обязана вплоть до проведения реконструкции (реставрации) или капитального ремонта этого здания соблюдать требования пунктов СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96.
Аналогичная позиция отражена в Письме МЧС России от 28.12.2015 N43-6281-19 "О применении СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений"", а также в судебных актах при рассмотрении дел NА28-7321/2014, NА82-14317/2014, NА43-30246/2015, NА82-12243/2015.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации надзорный орган не представил в материалы дела надлежащие доказательства, свидетельствующие о том, что дальнейшая эксплуатация здания приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья временно пребывающих в нем граждан.
Кроме того, в силу пункта 1.2 НПБ 108-96 при реконструкции, реставрации и капитальном ремонте культовых сооружений, являющихся историческими и культурными памятниками, необходимо учитывать требования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры. Требования органов управления Государственной противопожарной службы в отношении культовых зданий - памятников истории и культуры и мероприятия, компенсирующие отступления от требований норм и правил, должны решаться совместно с государственными органами охраны памятников истории и культуры.
Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, является Федеральный закон от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N73-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального закона N73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране. Охрана объектов осуществляется в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Согласно подпунктам 8 и 9 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия; согласование в случаях и порядке, установленных данным законом, мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, проведения изыскательских, проектных, строительных, хозяйственных работ.
В главе 7 Федерального закона N73-ФЗ приведен перечень мер по сохранению объекта культурного наследия. Под сохранением объекта, согласно статье 40 данного закона, понимаются меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 45 Федерального закона N73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.
Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с правилами проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, в том числе правилами проведения работ, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, утверждаемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 7 статьи 45 закона).
Согласно частям 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 30.11.2010 N327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" религиозная организация обязана использовать переданное имущество религиозного назначения в соответствии с законодательством Российской Федерации и целями деятельности религиозной организации, определенными ее уставом. Владение, пользование, распоряжение объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
С учетом изложенного, исполнение Религиозной организацией выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории памятника культуры религиозного назначения, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения Религиозной организацией перечисленных выше положений Закона N73-ФЗ. В этой связи, выдавая заявителю оспариваемое предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, Управление должно было учесть указанные выше требования Закона N73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Управлению следовало совместно с Комитетом установить наличие возможности выполнения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97* и НПБ 108-96, без нарушения при этом названных выше норм Закона N73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение Закона N73-ФЗ, регулирующего специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было.
В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объекта культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.
Доводы ответчика о возможности исполнения оспариваемого предписания посредством иных способов, в частности путем расчета пожарного риска, разработки специальных технических условий, исключения параметров при которых непосредственно возникают нарушения требований пожарной безопасности, выполнения компенсирующих мероприятий, также не могут быть приняты во внимание, поскольку не обоснованы соответствующими доказательствами и не подтверждают исполнимость предписания.
Кроме того из содержания предписания однозначно следует, что нарушение требований пожарной безопасности заключается в отсутствии достаточного метража по ширине прохода и входа в молельный зал, что предполагает необходимость их расширения. Обязанность совершения заявителем иных действий, не связанных с необходимостью расширении прохода в помещение, из предписания не вытекает.
Изучив представленное в материалы дела экспертное заключение N51 от 07.07.2017, суд установил, что в нем отсутствуют какие-либо осмотры, обследования, исследования конструктивных особенностей, а также расчеты, касающиеся объекта защиты, а поставленные на разрешение эксперта вопросы и полученные ответы по своему содержанию являются нормативным обоснованием правовых вопросов. Сделанные экспертом правовые выводы противоречат вышеприведенному анализу положений законодательства, в виду чего не принимаются судом, как основанные на ошибочном толковании норм права.
При вынесении решения суд также учитывает следующее.
Согласно охранному обязательству N1640 от 03.07.2009 Комитет передал Псковской Епархии Русской православной церкви на праве безвозмездного пользования "Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря" для использования по прямому назначению в соответствии с уставом религиозной организации.
Из представленного в материалы дела Устава Религиозной организации Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского мужского монастыря Псковской Епархии Русской православной церкви, принятого 01.04.1999, с изменениями и дополнениями от 30.05.2011 и от 30.01.2012, усматривается, что Религиозная организация входит в иерархическую структуру религиозной организации "Русская православная церковь", виды деятельности, направленные на достижение целей и задач по реализации гражданами права на совместное исповедание и распространение православной веры, определены в разделе III устава.
Следовательно, объект культурного наследия федерального значения -"Ансамбль Спасо-Мирожского монастыря" является имуществом религиозного назначения, поскольку соответствует критериям, установленным частью 3 статьи 5 и частью 1 статьи 12 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".
30.07.2017 официально опубликован Федеральный закон от 29.07.2017 N244-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"".
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 1 данного Закона N224-ФЗ статья 1 Федерального закона N123-ФЗ дополнена частью 5 следующего содержания: "5. В отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации религиозного назначения требования пожарной безопасности устанавливаются соответствующим нормативным документом по пожарной безопасности."
Как следует из статьи 3 Закона N244-ФЗ, данный Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением подпункта "б" пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Подпункт "б" пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона вступает в силу по истечении одного года после дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона и до дня вступления в силу подпункта "б" пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона требования Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации религиозного назначения применяются в части, соответствующей объему работ по сохранению указанных объектов культурного наследия, если проектная документация на проведение таких работ содержит требования пожарной безопасности, направлялась на государственную экспертизу в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и согласована соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
Таким образом, с 30.07.2017 существующие требования Закона N123-ФЗ и принятых в его развитие нормативных правовых актов в области пожарной безопасности подлежат применению к объектам культурного наследия религиозного назначения только в объеме работ по их сохранению в соответствии с проектной документацией.
Как указывалось выше в отношении Мирожского монастыря с 1994 года работы по реконструкции, реставрации, капитальному ремонту не проектировались и не проводились. Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия в виду удовлетворительного состояния здания не видит необходимости в проведении в настоящее время ремонтно-реставрационных работ на данном объекте.
Соответственно, существующие в настоящее время требования в области пожарной безопасности к рассматриваемому объекту не могут применяться в силу статьи 3 Закона N244-ФЗ, вплоть до начала действия с 30.07.2018 части 5 статьи 1 Федерального закона N123-ФЗ и разработанных специальных нормативных документов.
Исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание принято уполномоченным органом, однако не соответствует Федеральному закону N294-ФЗ, Техническому регламенту N384-ФЗ, Федеральному закону N69-ФЗ, Федеральному закону N123-ФЗ, Федеральному закону N73-ФЗ, вступившему в силу с 30.07.2017 Закону N244-ФЗ, иным нормативным правовым актам и нарушает права и законные интересы Религиозной организации.
Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В связи с указанным, суд находит требование Религиозной организации обоснованным и подлежащим удовлетворению в полном объеме.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Требование Религиозной организации Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского мужского монастыря Псковской Епархии Русской православной церкви удовлетворить. Признать недействительным пункт 2 предписания от 27.04.2017 N80/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, вынесенного старшим инспектором Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Пскову Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Псковской области.
Взыскать с Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Пскову Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Псковской области в пользу Религиозной организации Епархиального Спасо-Преображенского Мирожского мужского монастыря Псковской Епархии Русской православной церкви расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.
Выдать исполнительный лист на взыскание расходов по уплате государственной пошлины.
На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.
Судья Л.П. Буянова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
