Решение Арбитражного суда Псковской области от 24 октября 2018 года №А52-1821/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 24 октября 2018 года Дело N А52-1821/2018
Резолютивная часть решения оглашена 17 октября 2018 года
Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Радионовой И.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тумановой К.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Порховского района Псковской области (место нахождения: 182620, Псковская обл., Порховский район, г. Порхов, проспект Ленина, дом 14; ОГРН 1026001744988, ИНН 6017004163) к Счетной палате Псковской области (место нахождения: 180001, Псковская обл., г. Псков, ул. Некрасова, д. 23; ОГРН 1076027001731, ИНН 6027102723),
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Дом-сервис Плюс" (место нахождения: 181350, Псковская обл., Островский район, г. Остров, ул. 25 Октября, д. 22, ОГРН 1096032000130; ИНН 6013007981),
закрытое акционерное общество "Порховмелиорация" (место нахождения: 182620, Псковская обл., Порховский р-н, г.Порхов, ул. Восточная, д. 1, ОГРН 1026001746528, ИНН 6017000105)
о признании недействительным предписания от 22.01.2018 NМХ 03-08/0025 и обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Сухов В.А. - представитель по доверенности от 01.11.2017;
от ответчика: Нефедова Л.А. - представитель по доверенности от 17.05.2018 NМХ-02-31/0237; Иванов С.В. - представитель по доверенности от 17.05.2018 NМХ-02-31/0236, Иванова Л.В. - представитель по доверенности от 26.06.2018 NМХ-01-18/310,
третьи лица: представителей не направили,
установил:
Администрация Порховского района Псковской области обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Счетной палаты Псковской области от 22.01.2018 NМХ 03-08/0025 и обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал требование по основаниям, изложенным в заявлении и в судебном заседании.
Ответчик в отзыве на заявление и в дополнениях к отзыву на заявление, требование не признал, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого предписания. Представители ответчика в судебном заседании поддержали указанные доводы.
Третье лицо - Общество с ограниченной ответственностью "Дом-сервис Плюс" (далее по тексту - ООО "Дом-сервис Плюс"), привлеченное к участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству заявителя, в отзыве на заявление и дополнительных письменных позициях по спору, поддержало требование Администрация Порховского района о признании недействительным предписания от 22.01.2018 NМХ 03-08/0025 по пункту 3 мотивировочной части предписания. Представителя в настоящее судебное заседание не направило, о времени и месте рассмотрения дела надлежаще извещено (т.4, л.д. 63).
Третье лицо - закрытое акционерное общество "Порховмелиорация" (далее по тексту - ЗАО "Порховмелиорация"), привлеченное к участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству заявителя, отзыв на заявление не представило, представителя в настоящее судебное заседание не направило, о времени и месте рассмотрения дела надлежаще извещено (т.4, л.д. 62). В судебном заседании 29.08.2018 представитель ЗАО "Порховмелиорация" поддержал требование заявителя о признании недействительным предписания от 22.01.2018 NМХ 03-08/0025 по пункту 2 мотивировочной части предписания (т.3, л.д. 100,102-103).
Руководствуясь частью 1 статьи 123, частями 1 и 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей третьих и лиц и отзыва ЗАО "Порховмелиорация".
Из представленных в материалы дела документов следует, что в соответствии с Законом Псковской области от 16.10.2006 N 588-03 "О Счетной палате Псковской области", на основании приказа Счетной палаты Псковской области от 07.09.2017 N80о/д и удостоверения N 40 на право проведения проверки, Счетной палатой проведено контрольное мероприятие "Проверка исполнения бюджета муниципального образования "Порховский район" в Администрации Порховского района за период деятельности 2016 год и 1 полугодие 2017 года.
В ходе проверки установлено неправомерное расходование бюджетных средств в сумме 1256,269 тыс. рублей, что отражено в акте проверки от 15.11.2017 (т.2, л.д.35-42, т.3. л.д. 12-24, 40-43,48-49).
По результатам проверки Счетной палатой Псковской области в адрес заявителя направлено предписание от 22.01.2018 года NМХ 03-08/0025 (далее - предписание), содержащее требование о принятии мер к взысканию неправомерно израсходованных бюджетных средств в сумме 1256,269 тыс.рублей (т.1, л.д.8-12).
Заявитель с требованиями, указанными в предписании, не согласился, просит признать его недействительным в полном объеме.
Суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Законом Псковской области от 16.10.2006 N 588-ОЗ "О Счетной палате Псковской области" (далее Закон N588-ОЗ) Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.
Статьей 9 указанного Закона определены задачи Счетной палаты, в том числе: осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, контроль за соблюдением бюджетного законодательства распорядителями и получателями средств областного бюджета.
В соответствии со статьями 10, 11 Закона N588-ОЗ для выполнения возложенных задач Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Контрольные мероприятия осуществляются путем проведения проверок, ревизий и обследований. Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении органов государственной власти и государственных органов области, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, организаций (далее - проверяемые органы и организации) за определенный период.
В соответствии со статьей 23 Закона области Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Псковской области, органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам предписание, которое должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание Счетной палаты должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания Счетной палаты об устранении нарушений законодательства влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Таким образом, Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, за соблюдением условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Следовательно, полномочия Счетной палаты на проведение контрольного мероприятия в отношении Администрации Порховского района и возможности принятия таких мер, как вынесение предписания, соответствует установленным обстоятельствам дела и приведенным выше нормативным правовым положениям.
Оспариваемое предписание Счетной палаты, по мнению суда, обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к принятию действенных мер, связанных с неправомерным расходованием бюджетных денежных средств, то есть затрагивает сферу его экономических прав и законных интересов.
При таких обстоятельствах следует признать, что оспаривание предписания Счетной палаты подведомственно арбитражному суду на основании статей 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Мотивировочная часть предписания содержит три пункта. Позиции лиц, участвующих в деле, установленные в ходе судебного разбирательства фактические обстоятельства и выводы суда, будут изложены ниже, относительно каждого из оспариваемых пунктов предписания.
1. В ходе проведения контрольного мероприятия "Проверка исполнения бюджета муниципального образования "Порховский район" установлено, что в соответствии с муниципальным контрактом N МК-023-11-16 от 21.11.2016, заключенным между заказчиком - МО "Порховский район" в лице Администрации Порховского района и подрядчиком - ООО "РУС", выполнены работы по ремонту двух туалетов и четырех кабинетов в здании Администрации Порховского района на сумму, согласно дополнительному соглашению N 1 от 22.12.2016 к муниципальному контракту и Актам о приемке выполненных работ формы КС-2 N 1 и N 2 от 22.12.2016 на сумму 382,6тыс.рублей. Оплата за выполненные работы произведена Администрацией Порховского района 20.06.2017 в сумме 382,6 тыс. рублей заявками на кассовый расход N АД000474 в размере 348,9 тыс. рублей и N АД000475 в размере 33,7 тыс. рублей (т.1, л.д. 46-77).
В соответствии с Муниципальным контрактом N МК-019-09-16 от 13.09.2016 года, заключенным между заказчиком - МО "Порховский район" в лице Администрации Порховского района и подрядчиком - ООО "РУС", выполнены работы по ремонту двух кабинетов и шести туалетов в здании Администрации Порховского района, на сумму 506,8 тыс. рублей, согласно контракту и Акту о приемке выполненных работ формы КС-2 от 28.10.2016 N 87. Оплата за выполненные работы произведена Администрацией Порховского района 28.03.2017 в сумме 60,0 тыс. рублей заявкой на кассовый расход N АД000193 и 20.06.2017 в сумме 446,8 тыс. рублей заявкой на кассовый расход NАД000473 (т.1, л.д. 78-124).
В ходе проверки проведен осмотр фактически выполненных работ по указанным контрактам и по исполнению Муниципального контракта N МК-023-11-16 от 21.11.2016 установлено, что не выполнены работы на общую сумму 26,258 тыс. рублей, включенные в Акты приемки выполненных работ ф. КС-2, в том числе:
- устройство полов из линолеума на площади 2,1 м2 с установкой плинтусов 0,6 п.м.;
- устройство подвесных потолков типа "Армстронг" на площади 5,5 м2;
- оклейка стен обоями на площади 22,9 м2;
- установка уголков ПВХ длиной 2,0 п.м.;
- установка отбойной доски с креплением 17,6 п.м.;
По исполнению муниципального контракта N МК-019-09-16 от 13.09.2016 не выполнены работы на общую сумму 55,172 тыс. рублей, включенные в Акт о приемке выполненных работ ф. КС-2, в том числе:
- устройство полов из плитки на площади 0,5 м2;
- облицовка стен плиткой на площади 32,3 м2;
- устройство полов из линолеума на площади 0,4 м2 с установкой плинтусов 2,9 п.м.;
- устройство подвесных потолков типа "Армстронг" на площади 0,3 м2;
- оклейка стен обоями на площади 15,5 м2;
- установка уголков ПВХ 2,4 п.м.;
- установка отбойной доски с креплением 20,0 п.м.
Таким образом, ответчик пришел к выводу о завышении стоимости выполненных работ по ремонту 6-ти кабинетов и 8-ми туалетов в здании Администрации Порховского района, что составило 81,430 тыс. рублей и повлекло неправомерное расходование бюджетных средств.
Единственным доводом заявителя по данному эпизоду является то, что осмотр фактически выполненных работ по указанным контрактам проводился консультантом отдела по управлению ЖКХ, дорожного хозяйства и энергосбережения Администрации района Качновым Е.И. в присутствии главного инспектора Счетной палаты Псковской области Ивановой Л.В. в сентябре 2017 года спустя почти год с момента приемки выполненных работ. Делать конкретные выводы об установлении каких-либо фактов только на основании данного визуального осмотра, заявитель считает необоснованным и незаконным. По его мнению, не представляется возможным установить правомочность проведения визуального осмотра в вышеуказанном составе без привлечения уполномоченных представителей заказчика и подрядчика, кроме того, в материалах дела не отражена информация какими приборами проводились измерения.
Между тем, осмотр фактически выполненных работ с проведением необходимых замеров производился представителем Администрации района, а именно консультантом по вопросам энергосбережения и дорожного хозяйства отдела по управлению ЖКХ, дорожного хозяйства и энергосбережения Администрации района Качновым Е.И., включенным в комиссию, назначенную распоряжением Главы Порховского района от 15.09.2017 года N 77-р (т.1, л.д. 28), при участии специалиста Счетной палаты Псковской области - главного инспектора Ивановой Л.В., включенного в состав участников контрольного мероприятия (т.1, л.д. 29 -30).
Суд поддерживает доводы ответчика о том, что в состав указанной комиссии заявитель мог включить и представителей подрядчика. Ни при подписании Акта осмотра здания Администрации от 20.09.2017, ни при подписании Акта от 15.11.2017, составленного по результатам контрольного мероприятия, со стороны Администрации Порховского района возражений по указанному в Акте Счетной палаты от 15.11.2017 факту неправомерной приемки и оплаты в сумме 81,430 тыс. рублей за фактически не выполненные объемы работ по ремонту туалетов и кабинетов, не возникло и заявлено не было.
В ходе судебного разбирательства 25.07.2018 Комиссией, утвержденной Распоряжением Главы Порховского района от 15.09.2017 N 77-р, при участии специалистов Счетной палаты Псковской области, проведен осмотр здания Администрации Порховского района, который подтвердил правильность выводов Счетной палаты (т.3, л.д. 78-79).
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требования заявителя в указанной части суд не находит.
2. Как следует из материалов дела, в пункте 2 оспариваемого Предписания ответчиком установлено, что между Администрацией Порховского района и ЗАО "Порховмелиорация" заключен муниципальный контракт от 12.12.2016 NМК-024-12-16 на выполнение работ по ремонту тупика Западный в г. Порхове. Стоимость работ по контракту составила 1010,2 тыс. рублей (т.1, л.д.125-139).
Приемка выполненных работ осуществлена по Акту о приемке выполненных работ N1 от 20.12.2016 формы КС-2. Оплата работ по ремонту тупика произведена в 2016 году в сумме 14,6 тыс. рублей и в феврале 2017 года в сумме 995,6 тыс. рублей (средства субсидии из областного бюджета) в виде погашения образовавшейся по состоянию на 01.01.2017 года кредиторской задолженности (т.1, л.д. 140-141).
Выборочной проверкой установлено, что при формировании начальной (максимальной) цены контракта по ремонту тупика Западный в г. Порхове стоимость работ определена ресурсным методом путём суммирования стоимости материалов, стоимости оплаты труда рабочих и стоимости эксплуатации машин, необходимых для проведения работ, с применением текущих цен на ресурсы. При оплате за выполненные работы (Акт N1 от 20.12.2016) расчет стоимости также выполнялся ресурсным методом, то есть стоимость включенных в Акт формы КС-2 материалов рассчитана в текущих ценах исходя из стоимости песчано-гравийной смеси - 473,01 рублей/ м? и стоимости песка природного - 436,91рублей/ м?.
Также проверкой установлено, что для ремонта тупика были использованы песчано-гравийная смесь из карьера "Студенец 2-я оч." и песок природный из карьера "Городок", что подтверждается представленными к проверке паспортами качества на материалы. Согласно справке N 108 от 15.09.2017, представленной поставщиком данных материалов ООО "Нега", в 2016 году стоимость песчано-гравийной смеси с доставкой до г. Порхова из карьера "Студенец 2-я оч." составляла 433,16 руб. за 1м?, стоимость песка природного с доставкой до г. Порхова из карьера "Городок" - 383,64 руб. за 1 м?, что на 10-12% ниже фактически оплаченной стоимости.
Учитывая изложенное, ответчик пришел к выводу, что материалы, использованные для ремонта тупика Западный, оплачены Администрацией по завышенной цене. Сумма неправомерно израсходованных средств на оплату материалов по завышенной иене составила 42,178 тыс. рублей.
Представители ответчика поддержали доводы, изложенные в предписании, отзыве и в дополнительных письменных позициях (т.1, л.д. 19-25, т.2, стр.125-127, т.3, стр.3-6, т.3, стр. 83-86).
Заявитель в обоснование своих доводов ссылается на то, что в цену контракта включена стоимость материалов, стоимость оплаты труда рабочих и стоимость эксплуатации машин, необходимых для проведения работ; на порядок предоставления материалов, необходимых для производства работ, в данном случае распространяются некоторые положения о договоре купли-продажи. Следовательно, подписание акта приема выполненных работ от 20.12.2016 N1 являлось помимо приемки работ еще и документом, подтверждающим куплю-продажу заказчиком песчано-гравийной смеси и песка по ценам, указанным в Акте. Вывод, содержащийся в оспариваемом предписании о том, что данные материалы были приобретены по завышенной стоимости, неправомерен, т.к. подрядчик по контракту обязан выполнить работы в срок и качественно, с использованием качественных материалов в рамках цены контракта, что и было сделано в полном объеме, претензий к качеству не выявлено.
Представитель третьего лица - ЗАО "Порховмелиорация" в судебном заседании 29.08.2018 (т.3, л.д. 103) ссылался на то, что исполнил контракт в полном объеме, отклонений от стоимости, определенной в Локальной смете не допустил. Определял стоимость песка и ГСМ с учетом затрат на их доставку от карьера до тупика, с учетом своей наценки.
Суд считает, что требование в указанной части подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N23) разъяснено, что судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Как следует из материалов дела, 22.11.2016 Главой района была утверждена документация об аукционе по размещению заказа "Выполнение работ по ремонту тупика Западный в г. Порхов Псковской области" (т.3, л.д. 112-156). Начальная (максимальная) цена контракта составила 1 010 255 руб. и была определена исходя из объемов и стоимости работ, подлежащих выполнению, а также стоимости материалов, обозначенных в Локальной смете: "Подготовительные работы" (раздел I) и "Дорожная одежда" (раздел II). Так, в раздел 2 Сметы "Дорожная одежда" были включены работы по устройству подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песка, стоимость песка - 436,91 руб. за 1 м?, устройство покрытия из песчано-гравийной смеси (далее по тексту - ПГС), стоимость ПГС - 473,01 руб./м?. Стоимость песка и ПГС, вошедшая в смету, была определена как средняя величина, полученная в результате анализа стоимости песка и ПГС у поставщика ООО "Нега" и у поставщика ЗАО "Порховмелиорация", т.е. две стоимости песка сложены и разделены на два (383,64 +490,18/2 =436,91), аналогично по ПГС (433,50+512,52/2=473,01 руб.).
По результатам открытого аукциона в электронной форме между Администрацией Порховского района и ЗАО "Порховмелиорация" был заключен муниципальный контракт от 12.12.2016 NМК-024-12-16 на выполнение работ по ремонту тупика Западный в г.Порхове. Стоимость работ по контракту составила 1010,2 тыс. рублей.
Ответчиком не оспаривается, что работы по строительству тупика были выполнены в пределах Локальной сметы с использованием материалов, предусмотренных Локальной сметой. Фактически, спор сводится к определению начальной стоимости контракта, которую заявитель сформировал с учетом средней стоимости песка и ПГС, которая оказалась большей, по сравнению с ценой реализации песка и ПГС одним из поставщиков - ООО "Нега". При этом, в судебном заседании ответчик сослался на пункт 3.19 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 02.10.2013 N 567 (далее - Методические рекомендации).
Между тем отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N44-ФЗ).
В соответствии со статьей 18 Федерального закона N44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок. Согласно части 3 статьи 18 Закона начальная (максимальная) цена контракта подлежит обоснованию в порядке, установленном статьей 22 Федерального закона N44-ФЗ, при формировании плана-графика. В силу части 1 статьи 22 названного Закона начальная (максимальная) цена контракта определяются и обосновываются заказчиком посредством применения установленных законом методов.
Изложенные нормативные положения указывают, что формирование начальной максимальной цены контракта производится заказчиком.
Ни из Акта проверки (т.3, л.д. 42-43), ни из оспариваемого Предписания (т.1, л.д. 9-10) не следует, что ответчиком были выявлены нарушения статьи 22 Федерального закона N44-ФЗ или нарушение вышеназванных Методических рекомендаций при формировании начальной цены контракта. В Акте и Предписании указано только на то, что при формировании начальной (максимальной) цены контракта по ремонту тупика Западный в г.Порхове стоимость работ определена ресурсным методом путем суммирования стоимости материалов, стоимости оплаты труда рабочих и стоимости эксплуатации машин, необходимых для проведения работ, с применением текущих цен на ресурсы.
Вместе с тем, пунктом 1 статьи 22 Федерального закона N44-ФЗ закреплено, что начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.
Ресурсный метод, на наличие которого ссылается ответчик, пунктом 1 статьи 22 Федерального закона N44-ФЗ не предусмотрен. Пункт 3.19 Методических рекомендаций, на который ссылается ответчик, относится к определению начальной максимальной цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). В то же время, судом установлено, что стоимость работ и материалов определена заявителем в Локальной смете и соответствует ей. Контракт исполнен. Торги не оспорены.
В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Ответчик в ходе проверки не установил и суду не доказал, на какой норме действующего законодательства основаны его требования, а также какое из требований действующего законодательства было нарушено заявителем и какие неправомерные действия совершены, поскольку в оспариваемом Предписании не имеется ссылок ни на одну законодательно установленную норму, в том числе и Бюджетный кодекс.
Сумма начислений по данному эпизоду составила 42, 178 тыс.руб.
3. Как следует из материалов дела, в пункте 3 оспариваемого Предписания ответчиком установлено, что Администрацией района заключен муниципальный контракт от 15.07.2015 N МК-006-07-15 с ООО "Дом-сервис Плюс" на строительство многоквартирного дома (включая проектно-изыскательские работы) на условиях "под ключ" в г. Порхове Порховского района, Псковской области в целях предоставления Администрацией муниципального образования квартир гражданам в соответствии с областной адресной программой "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2013-2017 годах". Цена муниципального контракта составила 53 137,756 тыс. рублей. Согласно условиям контракта (п. 3.1.1.) обязанностью подрядчика является введение жилого дома в эксплуатацию не позднее 31.12.2016. Завершение финансирования работ по строительству дома определено контрактом в январе 2017 года. Частью 14 муниципального контракта определено его действие: начало с момента подписания контракта и окончание - январь 2017 года (т.2, л.д.1-18).
Согласно Техническому заданию, являющемуся приложением N 1 к муниципальному контракту, вновь построенный многоквартирный жилой дом должен содержать 42 благоустроенные квартиры общей площадью не менее 1554,18 м?.
07.08.2018 Администрацией района выдано Разрешение на строительство N 60-RU60517000-472-2015.
Дополнительным соглашением N 1 от 20.12.2016 к муниципальному контракту заказчиком, по согласованию с подрядной организацией, изменено существенное условие контракта, выразившееся в снижении цены контракта на сумму 1232,845 тыс. рублей, обусловленное подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и подпунктом "а" пункта 1 части 10 муниципального контракта, согласно которым допускается изменение существенных условий в случае снижения цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполнения работы, оказываемой услуги и иных условий контракта.
В соответствии с заключенным дополнительным соглашением цена контракта составила 51904,911 тыс. рублей.
Выполненные работы приняты заказчиком по Актам о приемке выполненных работ формы КС-2 на общую сумму 51 904,911 тыс. рублей. Оплата за строительство многоквартирного жилого дома произведена в полном объеме, в том числе в 2015 году - 19010,2 тыс. рублей, в 2016 году -30019,1 тыс. рублей. Образовавшаяся кредиторская задолженность по муниципальному контракту за строительство многоквартирного жилого дома в сумме 2875,6 тыс. рублей погашена в марте 2017 года (т.2, л.д. 19-25).
В целом финансирование строительства многоквартирного жилого дома осуществлено за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ - 23333,09тыс.руб. или 44,95% от общего объема капитальных вложений, за счет средств областного бюджета - 28109,15 тыс. руб. или 54,15% от объема капитальных вложений и за счет средств местного бюджета - 462,67 тыс. руб. или 0,9% от объема капитальных вложений (т.2, л.д. 1-25).
Проверкой установлено, что согласно Акту о приемке выполненных работ N11 от 24.03.2016 форма КС-2, стоимость работ по утеплению чердачного перекрытия рассчитана по расценке ФЕР 26-01-039-01 "Изоляция покрытий и перекрытий изделиями из волокнистых и зернистых материалов насухо" (п. 1 Акта и п. 143 раздела 10 "Устройство кровли и утепление чердачного перекрытия" локального сметного расчета "Надземная часть" к муниципальному контракту), где в качестве утеплителя применены плиты теплоизоляционные перлитоцементные стоимостью 1536,4 рублей за 1 м? в базовых ценах.
Актом освидетельствования скрытых работ от 18.04.2016 подтверждено устройство утепления чердачного перекрытия с применением в качестве утеплителя - базальтовой ваты Изовер (т.1, л.д. 31,33). Фактическим осмотром, проведенным в период проверки, также подтверждено утепление чердачного перекрытия минераловатным утеплителем (т.1, л.д. 38,39).
Поскольку стоимость минераловатного материала "Изовер" согласно расценке, примененной в пункте 3 этого же Акта - ФЕР 12-01-13-03 и Федеральному сборнику сметных цен ФССЦ - 104-0004 составляет 530 рублей за 1 м? в базовых ценах, что практически в 3 раза ниже, чем стоимость материала, включенного в Акт, ответчик пришел к выводу, что Администрацией района неправомерно произведена оплата за работы по утеплению чердачного перекрытия с применением более дешевого материала, чем материал, включенный в Акт и фактически оплаченный, на общую сумму 1132,661 тыс. рублей (т.1, л.д. 36,37, 41-44).
Представители ответчика поддержали доводы, изложенные в предписании, отзыве и в дополнительных письменных позициях (т.1, л.д. 19-25, т.2, стр.125-127, т.3, стр.3-6, т.3, стр. 83-86).
Заявитель ссылается на то, что стоимость работ была определена согласно ФЕР 26-01-039-01. При этом в данной расценке отсутствует наименование утеплителя. В данном случае стоимость работ по укладке не зависит от марки и наименования утеплителя. В оспариваемом предписании указано на увеличение трудозатрат по укладке, основанной на расценке ГЭСН, в которой имеет место конкретное указание на тип и марку утепляющего слоя. Таким образом, имеет место применение расценки из одной сметной базы в другую, что неправомерно.
Третье лицо - ООО "Дом-сервис Плюс" ссылается на то, что сметная стоимость прошла экспертную оценку, и её обоснованность подтверждается заключением Государственного автономного учреждения "Псковское областное управление Государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности". Кроме того, по мнению эксперта, выраженному в Справке N17/ЭС-03/12 в Акте о приемке выполненных работ КС-2 от 24.03.2016 N 11 стоимость работ определена согласно ФЕР 26-01-039-01. При этом в данной расценке отсутствует наименование утеплителя. Стоимость строительно-монтажных работ, выполняемых за счёт бюджетов всех уровней, должна определяться в ФЕРах. Стоимость строительно-монтажных работ, отраженных в Акте N11 от24.03.2016 определена базисно-индексным методом расчета (ФЕР) (т.1, л.д. 13-14, т.2, л.д. 132-136, т.3, л.д.93-96).
Изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Согласно материалам дела в обоснование данного пункта предписания административный орган указывает на то, что по данным Локального сметного расчета при выполнении работ по изоляции кровли, исходя из показателя примененной сметной расценки ФЕР 26-01-039-01 - 1722,72 руб., предполагалось использование плит теплоизоляционных перлитоцементных, стоимостью 1536,4 руб. за 1м?, тогда как по результатам проверки установлено использование иного материала - базальтовой ваты Изовер, стоимость которой по сборнику сметных цен ФССЦ - 104-0004 составляет 530руб. за 1м? (т.2, л.д. 56). На основании расчета административный орган определилсумму завышения оплаты такого материала в размере 1132,661 тыс. руб.
При этом, никаких ссылок на какие-либо нормы действующего законодательства, пункт 3 оспариваемого Предписания, а также Акт проверки по данному эпизоду не содержит.
Между тем, из материалов дела следует, что проектной документаций (раздел 3 "Архитектурные решения") на многоквартирный трёхэтажный жилой дом по адресу: г.Порхов, ул. Мебельная, 5, разработанной ООО "Спектрстройпроект" было предусмотрено чердачное перекрытие - минераловатными плитами ISOVER Руф толщиной 200мм (т.4, л.д. 8-14).
На основании проектной документации был составлен Локальный сметный расчет на объект (т.2, л.д. 60-89-117), в разделе 10 которого предусмотрены работы по устройству кровли и утеплению чердачного перекрытия. В пункте 143 предусмотрены работы по изоляции покрытий и перекрытий изделиями из волокнистых и зернистых материалов насухо. Для расчета стоимости работ применена расценка по ФЕР 26-01-039-01 в размере 1722,72 за 1м? изоляции.
В соответствии со статьей 743 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией и со сметой, определяющей цену работ. Оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой.
Сметная стоимость представляет собой сумму денежных средств, необходимых для осуществления строительства в соответствии с проектными материалами. Сметная стоимость является основой для определения капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные и другие) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставки его до стройки, а также возмещения других затрат за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом. Приведенное определение сметной стоимости строительства содержится в Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной Постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1 (далее - Методика).
Достоверность определения сметной стоимости была подтверждена Государственным бюджетным учреждением "Псковское областное управление Государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности", что нашло отражение в Положительном заключении Государственной экспертизы от 29.08.2016 (т.3, л.д. 8-11).
В заключении указано, что сметная документация выполнена базисно-индексным методом с использованием сметно-нормативной базы ФЕР-2001 (в редакции 2014 г.).
В соответствии с пунктом 2.1 вышеуказанной Методики N 15/1, действующая система ценообразования и сметного нормирования в строительстве включает в себя государственные сметные нормативы и другие сметные нормативные документы (в дальнейшем именуются - сметные нормативы), необходимые для определения сметной стоимости строительства.
Государственные элементные сметные нормы (ГЭСН) предназначены для определения состава и потребности в материально-технических и трудовых ресурсах, необходимых для выполнения строительных, монтажных, ремонтно-строительных и пусконаладочных работ. ГЭСН используются для определения сметной стоимости выполняемых работ ресурсным методом, разработки единичных расценок различного назначения (федеральных, территориальных, отраслевых, фирменных) и укрупненных сметных нормативов. Сборники ГЭСН используются для определения прямых затрат в составе сметной стоимости строительства ресурсным методом, разработки единичных расценок, индивидуальных и укрупненных сметных норм (расценок), применяемых в строительстве (пункт 2.5 Методики).
Согласно пунктам 2.11, 2.12, 2.13, 2.14 Методики на основании ГЭСН разрабатываются сметные расценки на строительные работы и конструкции, монтаж оборудования, а также на ремонтно-строительные и пусконаладочные работы, которые объединяют в сборники единичных расценок (ЕР).
Сборники ЕР разрабатываются в базисном уровне цен (по состоянию на 1 января 2000 года) и являются составной частью системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, действующей на территории Российской Федерации.
Единичные расценки из сборников ЕР предназначены для определения в сметной документации прямых затрат и разработки укрупненных сметных норм на конструкции и виды работ.
Сборники ЕР на строительные (ремонтные) работы, монтаж оборудования и пусконаладочные работы по уровню применения подразделяются на федеральные (ФЕР), территориальные (далее - ТЕР) и отраслевые (далее - ОЕР).
Сборники ФЕР содержат полный набор расценок по видам работ, выполняемым на территории Российской Федерации, и разрабатываются в основном уровне цен для 1-го базового района (Московской области).
Сборники ФЕР вместе с государственными элементными сметными нормами образуют единую государственную сметно-нормативную базу для разработки системы укрупненных сметных нормативов.
Основой для разработки единичных расценок в базисном уровне цен служат:
элементные сметные нормы на конструкции и виды работ;
сметные нормы и расценки на эксплуатацию строительных машин;
сметные цены на строительные материалы, изделия и конструкции.
Таким образом, ФЕРы содержат набор расценок по видам работ, независимо от марки и наименования применяемого в работе материала, исходя из базисного уровня цен, а ГЭСНы используются для определения прямых затрат в составе сметной стоимости строительства ресурсным методом. Таким образом, определение стоимости по ФЕР является более гибким и не требует такой степени детализации проектных решений, как по ГЭСН.
Как было указано в Положительном заключении Государственной экспертизы, смета на строительство жилого дома, расположенного по адресу: г. Порхов, ул. Мебельная, дом 5, выполнена базисно-индексным методом. То есть с применением ФЕР, в связи с отсутствием территориальных расценок.
Решение о выборе метода определения стоимости строительства относится к компетенции заказчика строительства.
Из пунктов 1.26, 1.26.1, 1.26.3 раздела "Теплоизоляционные работы" Государственных сметных нормативов. Федеральные единичные расценки на строительные и специальные строительные работы следует, что ФЕР части 26 "Теплоизоляционные работы" предназначены для определения затрат при выполнении теплоизоляционных и огнезащитных работ, определения затрат при выполнении работ по изоляции, в частности холодных поверхностей строительных конструкций. Расценки таблиц с 26-01-037 по 01-041 предназначены для определения затрат на изоляцию холодных поверхностей. Расценки таблиц 26-01-037, 26-01-039, 26-01-040 предусматривают применение изделий из волокнистых и зернистых материалов (жесткие минераловатные, перлитобитумные, асбестовермукулитовые и перлитогелевые плиты), т.е. расценка одна, а материалы применяются различные (т.1, л.д. 43-44).
Из ответа ГАУ Госэкспертиза Псковской области от 28.08.2018 N85 на запрос ООО "Дом-сервисПлюс" следует, что расценка ФЕР 26-01-039-01 единственная, где изоляция покрытий и перекрытий изделиями из волокнистых и зернистых материалов производится насухо, как требуется проектной документацией данного объекта, следовательно иная расценка использована быть не может (т.3, л.д. 97).
Относительно доводов ответчика о необходимости корректировки расценки на стоимость фактически примененного материала в вышеназванном ответе указано, что согласно пункту 4.2 МДС 81-36.2004 "Указания по применению федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001)" федеральные единичные расценки корректировке не подлежат, в т.ч. в случаях, когда используются иные типы и виды строительных материалов, изделий и конструкций, в том числе импортные, по сравнению с предусмотренными в сборниках ГЭСН, не меняющие принципиально технологические и организационные схемы производства строительно-монтажных работ, не снижающие качественный уровень строительного объекта (за исключением случаев, когда замена материалов на импортные произведена по требованию заказчика). Применение расценки ФЕР 26-01-039-01 для выполнения работ по утеплению чердачного перекрытия из изоляционного материала ИзоверРуфВ/оптимал на объекте капитального строительства "Многоквартирный трёхэтажный жилой дом по адресу: г.Порхов, ул.Мебельная,5" является правомерным.
Правомерность примененной расценки подтвердил и опрошенный по ходатайству ответчика Юзов А.И., имеющий высшее техническое образование, Почетный строитель Российской Федерации, квалификацию и аттестацию "Эксперт", стаж работы по строительной специальности - 48 лет (т.1, л.д. 13).
На основании вышеизложенного, суд не принимает доводы ответчика относительно неправомерности примененной в Локальном сметном расчете и Акте о приемке выполненных работ формы КС-2 от 24.03.2016 N11 расценки, тем более, что в Акте проверки и в оспариваемом предписании не указано, на основании каких правовых норм ответчик пришел к таким выводам, соответственно, суд не может рассмотреть правовые нормы, ссылки на которые не имеется.
Поскольку в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам данной категории бремя доказывания правомерности и обоснованности принятого решения возлагается на ответчика, суд приходит к выводу, что ответчик не доказал обоснованность требования к возврату в бюджет заявителем 1132,661 тыс.руб., в связи с чем, требование в данной части подлежит удовлетворению.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины. Поскольку заявитель и ответчик, на основании вышеуказанной нормы Налогового кодекса РФ освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении государственной пошлины судом не рассматривается.
В силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при признании решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта указывается на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Требование Администрации Порховского района удовлетворить частично.
Признать недействительным Предписание от 22.01.2018 NМХ 03-08/0025, вынесенное Счетной палатой Псковской области в отношении Администрации Порховского района в части указания принять меры к взысканию и возврату в доход бюджета денежных средств в размере 42178руб. по пункту 2, денежных средств в размере 1 132 661 руб. по пункту 3 предписания.
В остальной части в удовлетворении требования отказать.
Обязать Счетную палату Псковской области восстановить нарушенные права заявителя в установленном действующим законодательством порядке.
На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.
Судья И.М. Радионова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка