Решение Арбитражного суда Псковской области от 26 сентября 2017 года №А52-1260/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
 
РЕШЕНИЕ
от 26 сентября 2017 года Дело N А52-1260/2017
Резолютивная часть решения оглашена 19 сентября 2017 года.
Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Самойловой Т.Ю. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Самуйловой М.П., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Псковской области (место нахождения:180000, г.Псков, ул. Некрасова, д.54, ОГРН 1026000977749, ИНН 6027025500.)
к Администрации Великолукского района (место нахождения:182100, Псковская область, г.Великие Луки, проспект Гагарина, д.6, ИНН 6002001152, ОГРН 1026001543259)
третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" (место нахождения:182107, Псковская обл., г. Великие Луки, набережная Лазавицкая, д.15, помещение 2003, ОГРН 1156027006145, ИНН 6025047097)
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области (место нахождения:180007, Псковская обл., г. Псков, ул. Конная, д.10, ОГРН 1046000317032, ИНН 6027084619)
Государственное бюджетное учреждение "Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности" (место нахождения: 180016, Псковская область, г.Псков, Рижский проспект д.54, ОГРН 10760227001907, ИНН 6027102890)
о признании недействительными разрешений на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-7-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово, разрешения на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-8-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д.Шубниково, разрешения на строительство от 21.02.2017 N60-RU60502000-17-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-восточнее д.Нивы, выданных Администрацией Великолукского района Псковской области,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Гусакова Л.В. - заместитель начальника отдела прокуратуры Псковской области, предъявлено служебное удостоверение;
от ответчика: Прокофьев В.Ю. - представитель по доверенности от 09.02.2017 N10, предъявлен паспорт;
от третьих лиц:
общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ": Вздорнова Ю.В. - представитель по доверенности от 09.01.2017 предъявлен паспорт;
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области: Тунчик С.А. - представитель по доверенности от 26.04.2017 NАС-35/32 предъявлен паспорт;
Государственное бюджетное учреждение "Псковское областное Управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности": Соснина И.С. - представитель по доверенности от 12.09.017, предъявлен паспорт,
установил:
05.04.2017 Прокурор Псковской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в суд с заявлением о признании недействительным разрешения от 03.02.2017 N60-60502000-7-2017 на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово), расположенной по адресу: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово, кадастровый номер земельного участка 60:02:0150208:59, выданного Администрацией Великолукского района обществу с ограниченной ответственностью "ВСГЦ", делу присвоен номер А52-1260/2017.
Одновременно в производстве Арбитражного суда Псковской области (судья Буянова Л.П.) находились: дело NА52-1261/2017 о признании недействительным разрешения на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-8-2017 площадки репродуктора 12-71 (Шубниково), расположенного по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д.Шубниково, и дело NА52-1367/2017 о признании недействительным разрешения на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-7-2017 площадки откорма 12-72 (Нивы), расположенного по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-восточнее д.Нивы, выданных Администрацией Великолукского района обществу с ограниченной ответственностью "ВСГЦ", с участием тех же лиц.
определением суда от 06.07.2017 дело NА52-1260/2017 и дело NА52-1261/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в деле NА52-1260/2017 ( т.4, л.д.134-135).
определением суда от 26.07.2017 дело NА52-1260/2017 и дело А52-1367/2017 объединены для совместного рассмотрения в деле под NА52-1260/2017 (т.8, л.д. 70-74).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ", Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области.
Протокольным определением от 05.06.2017 суд исключил из числа лиц, участвующих в деле, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (т.3, л.д.36-37).
определением от 26.07.2017 по ходатайству общества с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное бюджетное учреждение "Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности" (т.8, л.д.70-74).
В результате объединения дел в одно производство, в настоящем деле рассмотрены требования прокурора о признании недействительными разрешений на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-7-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово, от 03.02.2017 N60-RU60502000-8-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д.Шубниково, от 21.02.2017 N60-RU60502000-17-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-восточнее д.Нивы.
Из материалов дела следует, что Администрацией Великолукского района Псковской области обществу с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" выданы разрешения:
- от 03.02.2017 N60-RU60502000-7-2017 на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово) по адресу: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово, кадастровый номер земельного участка 60:02:0150208:59 (т.1, л.д.10);
- от 03.02.2017 N60-RU60502000-8-2017 на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее деревни Шубниково, кадастровый номер земельных участков 60:02:0150208:56, 60:02:015208:57, 60:02:015208:61, 60:02:015208:557 (т.2, л.д.11);
- от 21.02.2017 N60-RU60502000-17-2017 на строительство площадки откорма 12-72 (Нивы) по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-восточнее деревни Нивы, кадастровый номер земельного участка 60:02:0150412:37 (т.5, л.д.11).
Прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц о признании указанных разрешений на строительство недействительными, как выданных Администрацией Великолукского района в нарушение требований статей 49, 51 Градостроительного кодекса РФ, статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N174-ФЗ "Об экологической экспертизе" без представления положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, используемых для обезвреживания отходов I-V классов опасности.
Свою позицию о необходимости проведения по каждому из объектов государственной экологической экспертизы проектной документации, представленной обществом с ограниченной ответственностью "ВСГЦ", прокурор аргументирует тем, что в процессе эксплуатации свинокомплекса будет образовываться отход "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления", относящийся к отходам третьего класса опасности; в проектной документации запроектированы лагуны, которые, по мнению прокурора, являются объектами, предназначенными для обезвреживания образующегося отхода. Процессы, которые происходят с отходом в лагунах с применением препарата "Оксидол", соответствуют понятию "обезвреживание отходов", указанному в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Прокурор указывает на нарушение при выдаче разрешений на строительство при отсутствии государственной экологической экспертизы статьи 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", в которой установлен запрет ввода в эксплуатацию зданий, сооружений, которые связаны с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.
Администрация Великолукского района в отзывах на заявления прокурора (т.1, л.д.90-99, т.2, л.д.100-110, т.6, л.д.9-19) требования считает необоснованными, указав, что запроектированные лагуны по каждому объекту будут обеспечивать последовательное накопление, обработку и утилизацию навоза с получением органического удобрения "Агроплюс"; понятие "утилизация" и "обезвреживание" различные, при планируемой деятельности по утилизации отходов согласно требованиям Градостроительного кодекса РФ на проектную документацию не требуется представления положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" (далее - ООО "ВСГЦ", Общество) не согласилось с требованием прокурора по каждому из рассматриваемых объектов, в письменных отзывах (т.1, л.д.100-111, т.3 л.д.1-8, т.6 л.д.25-32) указывает, что согласно проектной документации в ходе эксплуатации свиноводческих комплексов лагуны будут использоваться для накопления, обработки и утилизации отходов; деятельность по обезвреживанию отходов с целью снижения их негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду ООО "ВСГЦ" осуществлять не планирует, проектной документацией такой деятельности не предусмотрено, в связи с чем проектная документация не является объектом государственной экологической экспертизы; просит учесть, что Управлением Росприроднадзора на такие же (типовые) объекты на основании акта проверки от 25.01.2017 ООО "ВСГЦ" выдана лицензия на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности. Кроме того, Общество заявило, что виды хозяйственной деятельности, которые планируются к осуществлению, определяет коммерческая организация, предусматривая это в соответствующих документах, предусмотренных градостроительным законодательством, государственные органы, в том числе прокурор, не имеют полномочий определять виды деятельности коммерческой организации по своему усмотрению.
ООО "ВСГЦ" в письменных ходатайствах заявило о неподведомственности данного спора арбитражному суду (т.1, л.д.100-102, т.3 л.д.28-30, т.6 л.д.42-45).
Третье лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области (далее - Управление Росприроднадзора), соглашаясь с позицией прокурора, указало, что выдерживание в лагунах жидкого навоза производится в целях его обеззараживания путем естественной биологической обработки (происходит процесс разложения органики и уничтожения патогенной микрофлоры и гельминтов), что позволяет отнести лагуны к объектам, предназначенным для обезвреживания, а происходящие в них процессы - к обезвреживанию в понятии Федерального закона N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Третье лицо: Государственное бюджетное учреждение "Псковское областное Управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности" (далее - ГБУ Госэкспертиза) требование прокурора считает необоснованным, поскольку согласно технологическим решениям проектной документации ООО "ВСГЦ" в запроектированных лагунах планируется осуществлять последовательно накопление и утилизацию с применением для обработки навозных стоков препарата "Оксидол" в целях получения органического удобрения "АГРОПЛЮС"; для обезвреживания отхода в целях снижения класса его опасности лагуны не предназначены, свою позицию ГБУ Госэкспертиза изложило в письменных пояснениях от 31.08.2017 (т.8, л.д.79-82).
Суд считает, что в удовлетворении заявленных требований прокурору следует отказать на основании нижеследующего.
Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагает, что ненормативные правовые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" также разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагает, что эти акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Таким образом, прокурор, считая, что оспариваемые разрешения на строительство не соответствуют закону и нарушают права неопределенного круга лиц, вправе обратиться в арбитражный суд о признании таких разрешений недействительными, настоящее дело подведомственно арбитражному суду, ходатайство ООО "ВСГЦ" о прекращении производства по делу в связи с его неподведомственностью лишено процессуальных оснований.
По существу возникшего спора суд при принятии решения исходил из следующего.
В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей, в которой также содержится порядок выдачи таких разрешений.
Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ определен перечень предоставляемых заинтересованным лицом в уполномоченный орган документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство.
Согласно пункту 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 названного кодекса, и положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.
В свою очередь частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ установлена необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации, в том числе, при строительстве объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности.
В соответствии с подпунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N174-ФЗ) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I-V классов опасности, подлежит государственной экологической экспертизе.
Суд считает, что в соответствии с указанными нормативными положениями, обстоятельством, с которым нормы градостроительного законодательства связывают установление требования об обязательности государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, является предназначение объекта капитального строительства в соответствии с разработанной и представленной проектной документацией на такие объекты.
В ходе судебного разбирательства по согласованию с лицами, участвующими в деле, суд пришел к выводу о необходимости и достаточности приобщения к материалам дела проектной документации в части, которая имеет отношение к существу спора (т. 8, л.д.129-149, т.9, л.д.1-149, т.10, л.д.1-15).
Кроме того, анализ раздела 1 "Общая пояснительная записка" и раздела "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации по всем рассматриваемым в настоящем деле объектам показал на отсутствие различий в части конструктивных и объемно-планировочных решений, в кратких сведениях о проектируемых объектах, в том числе по комплексу зданий и сооружений, а также по характеристикам проектируемого объекта, как источника образования отходов, и по оценке воздействия отходов на окружающую среду, поэтому нижеизложенные сведения из проектной документации относятся к каждому из объектов строительства.
В соответствии с проектной документацией, подготовленной обществом с ограниченной ответственностью "Строительная компания Монолит" N12-72-ПЗ, N12-73-ПЗ, N12-73-ООС, на проектируемых площадках репродуктора и откорма планируется разведение племенных животных в целях обеспечения потребностей свиноводческого комплекса для комплектования стада и для поддержания маточного поголовья, наименование продукции - продукция основного стада свиней.
Площадка представляет собой комплекс зданий и сооружений, объединенных общей технологической схемой, в число сооружений входит четыре Лагуны V=19 256 куб.м.
Согласно конструктивному решению Лагуны запроектированы в виде земляных емкостей прямоугольной формы размерами в плане 55, 0х95, 0 метра, высотой-5метров, откосы предусмотрены с уклоном 1:2, стены и днище укрываются геомембранной пленкой, уложенной по утрамбованному песчаному основанию толщиной 200 мм.; на днище под оборудование укладываются железобетонные плиты, под которыми дополнительно укладывается слой геотекстиля. Лагуны имеют сетчатое ограждение высотой 1, 86 метра, снаружи запроектирована асфальтобетонная отмостка.
В разделе 2.7.1 "Характеристика проектируемого объекта как источника образования отходов" указано, что в период эксплуатации объекта возможно образование отходов, в том числе III класса опасности, к которым относятся и стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления свиней; в разделе 2.7.5 "Оценка воздействия отходов на окружающую среду" предусмотрено, что в запроектированных четырех лагунах проводятся последовательно накопление, обработка навозных стоков препаратом природным био-регенератором "Оксидол", утилизация навозных стоков с получением органического удобрения "АГРОПЛЮС". В заполненной лагуне жидкий навоз проходит естественную биологическую обработку (естественное биологическое брожение) в течение не менее шести месяцев в весенне-летний период и девяти месяцев в период осеннего накопления. За это время в результате аэробного и анаэробного сбраживания происходят биологические процессы разложения органики и уничтожения патогенной микрофлоры и гельминтов.
В числе основных мероприятий по снижению количества отходов и степени их опасного воздействия относительно стоков навозных предусмотрена обработка и утилизация отходов; в разделе 2.7.8 "Характеристика отходов в период эксплуатации объекта и объемы их образования" в отношении отхода "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" указан вид их использования: утилизация в качестве органического удобрения.
Таким образом, проектная документация позволяет сделать вывод, что на проектируемом объекте опасный отход "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" будет обрабатываться и утилизироваться в органическое удобрение; сведений, позволяющих сделать вывод, что объект будет использоваться для деятельности по обезвреживанию названного отхода, проектная документация не содержит.
Прокурор в обоснование своего обращения в суд на конкретные положения проектной документации не ссылается, полагая, что государственная экологическая экспертиза проектной документации Общества необходима уже потому, что с образующимся отходом "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" в лагунах происходят технологические процессы, соответствующие признакам обезвреживания отходов, на которые указано в Федеральном законе N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"; прокурор указывает, что утилизация без проведения обезвреживания невозможна.
Суд считает, что позиция прокурора основана на ошибочном толковании нормативных положений статьи 49 Градостроительного кодекса РФ в корреспонденции с нормативными положениями Федерального закона N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
В соответствии с частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ (в редакции Федерального закона N458-ФЗ), статьей 11 Федерального закона N174-ФЗ (в редакции Федерального закона N458-ФЗ) на момент спорных правоотношений, государственная экологическая экспертиза была необходима на проектную документацию при строительстве объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности.
Федеральным законом от 29.12.2014 N458-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 24.06.1998 N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N89-ФЗ), который определяет правовые основы обращения с отходами и основные понятия, подлежащие использованию в целях его правоприменения, соответственно, в ином терминологическом значении понятия, установленные этим Федеральным законом, применяться не могут.
Между сторонами нет спора, что проектная документация Общества предусматривает образование отхода третьего класса опасности "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления", как и нет спора, что согласно проектной документации Обществом не запланирована деятельность по размещению отходов; спорным является осуществление деятельности по обезвреживанию опасного отхода.
Таким образом, при оценке доказательств по существу спора, при толковании статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, статьи 11 Федерального закона N174-ФЗ, суд исходит из понятия "обезвреживание отходов" в значении, придаваемом этому понятию статьей 1 Федерального закона N89-ФЗ (в редакции Федерального закона N458-ФЗ).
Согласно статье 1 Федерального закона N89-ФЗ (с 01.01.2015) под "обезвреживанием отходов" понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.
При этом исходя из понятия "обращения с отходами", как деятельности по сбору, накоплению, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, суд считает, что под "обезвреживанием отходов" в Федеральном законе N89-ФЗ понимается самостоятельный вид деятельности, а не неотъемлемая часть технологического процесса утилизации.
На правильность такой позиции указывает анализ законодательства о лицензировании в области обращения с отходами. В соответствии с Федеральным законом от 04 мая 2011 года N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности наряду с деятельностью по утилизации отходов; в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-V класса опасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 N1062, только для работ по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности для получения лицензии соискателю лицензии необходимо представить положительное заключение государственной экологической экспертизы в соответствии в Федеральным законом N174-ФЗ.
На недопустимость смешения понятий "обезвреживание отходов" и "утилизация отходов" обращает внимание Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в письме от 28.03.2017 NВС-10-02-36/6393, указав на необходимость четко разграничивать, что утилизация отходов и обезвреживание отходов и не являются тождественными понятиями.
Кроме того, с 01.01.2015 в статью 1 Федерального закона N89-ФЗ введено новое понятие "объектов обезвреживания отходов", как специально оборудованных сооружений, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов.
Следовательно, деятельность по обезвреживанию отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, предназначенных для этого вида деятельности.
Доводов и доказательств, которые указывают на планируемое осуществление ООО "ВСГЦ" деятельности по обезвреживанию отходов, прокурор суду не представил.
Вместе с тем, по мнению прокурора, процессы, осуществляемые в запроектированных лагунах, являются обезвреживанием отходов, соответственно имеются основания отнести лагуны к объектам, предназначенным для обезвреживания навозных стоков; наличие таких объектов является достаточным основанием для проведения государственной экологической экспертизы. В этой части прокурор дополнительно ссылается на пункты 122, 123 ГОСТа Р 53042-2008 "Удобрения органические. Термины и определения", где "лагуна для хранения бесподстилочного навоза" определена, как сооружение, заглубленное в земле с гидроизоляцией из полимерных материалов, предназначенное, в том числе, для обеззараживания навоза, удаленного из животноводческого помещения.
Оценив эти доводы прокурора относительно представленных в материалы дела доказательств, суд пришел к выводу о нормативной необоснованности позиции прокурора.
Как указано выше, в проектной документации подробно описаны технологические процессы, которые будут происходить в лагунах, таковые заключаются в накоплении, обработке навозных стоков био-регенератором "Оксидол" в целях утилизации отхода в органическое удобрение "АГРОПЛЮС"; указанная деятельность определена как утилизация навозных стоков.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона N89-ФЗ под утилизацией (в редакции Федерального закона N458-ФЗ) понимается использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), тогда как под обезвреживанием отходов понимается уменьшение их массы, изменение состава, физических и химических свойств в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду
Следовательно, целью утилизации отходов является их использование для производства продукции, а также действия, приводящие к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материалов, а целью обезвреживания отходов является исключение опасности отхода или снижение негативного воздействия на окружающую среду, но не повторное использование отхода.
В этой связи одним из основных юридически значимых обстоятельств по делу является правильная оценка конечного результата технологических процессов, происходящих в лагунах; согласно проектной документации таким результатом является получение органического удобрения "АГРОПЛЮС".
Материалами дела подтверждается, что Технические условия ТУ 9829-001-24124675-2016 "Органическое удобрение "АГРОПЛЮС", разработанные на основании ГОСТ Р53117-2008 утверждены генеральным директором ООО "ВСГЦ" (т.4, л.д.33-57); Технологический регламент производства органического удобрения "АГРОПЛЮС" ГОСТ 53117-2008 утвержден и введен в действие приказом генерального директора ООО "ВСГЦ" от 29.08.2016 (т.4, л.д.22-32).
Экспертным заключением ФБУ "РОСТЕСТ-МОСКВА" Технические условия ТУ 20.15.80-001-24124675-2016 от 05.07.2017 N160-5/289 на органическое удобрение "АГРОПЛЮС" согласованы (т.8, л.д.108).
По заявке ООО "ВСГЦ" ФГБУ Всероссийский научно-исследовательский институтом агрохимии имени Д.Н. Прянишникова проведена экспертиза регламентов применения органического удобрения "АГРОПЛЮС", по результатам которой удобрение рекомендовано в качестве жидкого органического удобрения для применения в сельскохозяйственном производстве с учетом ограничений и рекомендаций, установленных ГОСТ Р53117-2008 без использования в личных подсобных хозяйствах (т.8, л.д.83-91).
На органическое удобрение "АГРОПЛЮС" имеется заключение ФГБУ "Государственный научный центр "Институт иммунологии" от 06.12.2016, согласно которому данное удобрение соответствует Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденным решением Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 N299, СанПин 1.2.2584-10, СП 1.2.1170-02 и может быть зарегистрировано сроком на 10 лет для использования в сельскохозяйственном производстве (т.8, л.д. 92-98).
При совокупности указанных доказательств суд считает, что материалами дела подтверждается получение в результате процессов выдерживания в лагунах готового продукта - органического удобрения "АГРОПЛЮС", а не отхода более низкого класса опасности.
При оценке процессов, происходящих в лагунах, суд учел выводы Акта внеплановой проверки Управления Росприроднадзора от 25.01.2017 N244/16, проведенной по заявлению ООО "ВСГЦ" на получение лицензии на осуществление деятельности по обработке, утилизации отходов III класса опасности, которая производится на уже введенных в эксплуатацию типовых объектах (т.3, л.д.137-143). В акте проверки указано, что в лагунах проводится утилизация навозных стоков методом естественного биологического брожения, за время которого в результате аэробного и анаэробного сбраживания происходят биологические процессы разложения органики, для ускорения процесса сбраживания используется биорегенератор "Оксидол", в результате обработки и утилизации отхода получают органическое удобрение "АГРОПЛЮС".
По результатам проверки ООО "ВСГЦ" выдана лицензия на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности (т.4, л.д.84-89). Управление Росприроднадзора, привлеченное к судебному процессу, не заявило доводов, что технологические операции, происходящие в запроектированных лагунах на объектах, рассматриваемых в настоящем деле, различаются с процессами, описанными в акте проверки от 25.01.2017 по аналогичным объектам.
Следовательно, материалами дела подтверждается, что технологический цикл процессов, происходящих в запроектированных лагунах, завершается получением готового продукта - органического удобрения, что применительно к терминологии Федерального закона N89-ФЗ означает утилизацию опасного отхода; в процессе деятельности по обезвреживанию отходов не может быть получен готовый продукт.
Учитывая, что именно различные цели осуществления деятельности являются определяющим критерием для разграничения деятельности по обезвреживанию отходов и деятельности по утилизации отходов, позиция прокурора об одновременном осуществлении в лагунах деятельности по обезвреживанию отходов и деятельности по утилизации отходов лишена фактических и правовых оснований. Кроме того, поскольку суд пришел к выводу о доказанности осуществления в лагунах утилизации навозных стоков, довод прокурора, что лагуны являются специально предназначенными для обезвреживания отходов объектами, не принимается, как противоречащий материалам дела.
Основная позиция прокурора сводится к наличию неизбежных процессов обеззараживания, которые происходят в лагунах с навозными стоками.
Процессы обеззараживания отходов в ходе утилизации действительно предполагаются, что следует и из нормативных документов, регулирующих процессы утилизации отходов.
ГОСТ Р 53692-2009 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов" устанавливает последовательные этапы технологического цикла отходов, в том числе образующихся в сельском хозяйстве; в пункте 3.1.24 содержится понятие "избавление от отходов", под которым понимается последний этап технологического цикла отходов, на котором производят утилизацию отходов; избавление от отходов сопряжено с их переработкой, то есть выполнением технологический процессов физико-химического и биологического преобразования отходов путем утилизации и /или удаления безопасных для окружающей среды. Под утилизацией в указанном ГОСТе понимается последний этап технологического цикла отходов, на котором осуществляют их повторное использование или преобразование во вторичные ресурсы.
В соответствии с ГОСТ 53042-2008 "Удобрения органические. Термины и определения" в процессе производства органических удобрений происходит обеззараживание органических отходов, что означает освобождение перерабатываемых в органическое удобрение органических отходов от возбудителей инфекционных и инвазионных заболеваний (пункт 61).
Вместе с тем, очевидно, что процессы обеззараживания, на которые указывают названные стандарты, происходят в связи с "избавлением" от опасного отхода посредством его утилизации и к деятельности по обезвреживанию отходов отношения не имеют.
Соответственно, процессы, происходящие в ходе выдерживания жидких навозных стоков в лагуне до завершения сбраживания и достижения ими показателей органического удобрения "АГРОПЛЮС" в силу вышеизложенных доводов не являются деятельностью по их обезвреживанию в смысле Федерального закона N89-ФЗ, в связи с чем наличие таких процессов не имеет правового значения при принятии решения по существу спора.
Не принимает суд и довод прокурора о нарушении статьи 11 Федерального закона N89-ФЗ.
В соответствии со статьей 11Федерального закона N 89-ФЗ запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.
К рассматриваемым в настоящем деле правоотношениям статья 11 Федерального закона N89-ФЗ применению не подлежит, поскольку спорные правоотношения не касаются вопроса ввода в эксплуатацию объектов. При этом следует учесть, что выдача разрешения на строительство не освобождает застройщика от обязанности соблюдать, в том числе экологические требования на стадии строительства объектов и ввода их в эксплуатацию.
При принятии решения суд учел положительные заключения государственной экспертизы, объектом которой являлась проектная документация и результаты инженерных изысканий (т.1, л.д.15-88, т.2, л.д.32-90, т.5, л.д.98-154); выводы экспертных заключений подтверждают, что проектная документация соответствует результатам инженерных изысканий, требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям; в числе экспертов, участвующих в проведении экспертизы в сфере охраны окружающей среды, участвовала начальник отдела специализированных экспертиз Соснина И.С.
По предмету спора в экспертных заключениях отражено, что в запроектированных лагунах обеспечивается последовательное накопление, обработка и утилизация навоза в качестве органического удобрения на поля, размещаемые на земельных участках, принадлежащих ООО "ВСГЦ" на правах аренды и для реализации по договорам.
На основании части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
У суда нет оснований для критической оценки конкретных, аргументированных выводов экспертов, на основании которых выданы положительные экспертные заключения без проведения государственной экологической экспертизы.
По ходатайству ООО "ВСГЦ" определением суда от 26.07.2017 (т.8, л.д.70-74) в судебное заседание был вызван специалист Сольский Станислав Викторович - технический директор общества с ограниченной ответственностью "НПК Проектводстрой", с 2011 эксперт (руководитель) экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, который в судебном заседании 12.09.2017 дал устную консультацию суду, ответил на вопросы лиц, участвующих в деле.
В соответствии с частью 2 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса РФ консультации специалиста допускаются в качестве доказательств в арбитражном процессе.
Сольский С.В. по существу спора пояснил, что процессы, происходящие с отходом в лагунах с последующим внесением на сельскохозяйственные поля в качестве органического удобрения, являются утилизацией, соответственно отсутствует необходимость проведения государственной экологической экспертизы проектной документации; в письменном виде консультация специалиста приобщена к материалам дела (т.8, л.д.70-76).
В этой письменной позиции специалист детализировал технологические операции, которые происходят с навозными стоками, как на площадке откорма, так и на площадке репродукторов, а также описал процесс биотрансформации, в котором участвует фермент - ускоритель Оксидол, применение которого, по мнению специалиста, не относится к специальным технологиям, используемым при обезвреживании отходов, поскольку конечный продукт производится за счет использования естественных процессов биотрансформации, сделав в заключении вывод об отсутствии оснований для проведения в отношении проектной документации ООО "ВСГЦ" государственной экологической экспертизы.
Кроме того, Общество представило в материалы дела Экспертное заключение общества с ограниченной ответственностью "КОСМОС" на проектную документацию по объектам "Площадка откорма 12-73 (Захарово)" и "Площадка репродуктор 12-71 (Шубниково)" от 31.01.2017, где экспертами также сделан вывод об отсутствии оснований для рассмотрения проектной документации, как объекта государственной экологической экспертизы (т.4, л.д.88-96).
В соответствии с частью 3 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор несет процессуальные обязанности истца и при обращении в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц должен в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ представить доказательства, свидетельствующие о том, что принятием оспариваемых ненормативных правовых актов нарушены права неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых он обратился.
По совокупности вышеизложенного, суд пришел к выводу, что в ходе судебного разбирательства прокурор представил убедительных доказательств выдачи оспариваемых разрешений на строительство в нарушение требований статьи 49 Градостроительного кодекса РФ и статьи 11 Федерального закона N174-ФЗ, в материалах дела отсутствуют доказанные обстоятельства, свидетельствующие о нарушении оспоренными разрешениями на строительство прав неопределенного круга лиц, подлежащих судебной защите.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований прокурора не имеется.
Учитывая, что на основании пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ прокурор при обращении в арбитражный суд в защиту общественных интересов от уплаты государственной пошлины освобожден, вопрос о распределении судебных расходов суд не рассматривал.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд
решил:
В удовлетворении требований о признании недействительными разрешения на строительство от 03.02.2017 N60-RU60502000-7-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово, разрешения на строительство от 03.02.2017 N60 RU60502000-8-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д.Шубниково, разрешения на строительство от 21.02.2017 N60-RU60502000-17-2017 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-восточнее д.Нивы, выданных Администрацией Великолукского района Псковской области, прокурору Псковской области отказать.
На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.
Судья Т.Ю. Самойлова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка