Дата принятия: 20 мая 2019г.
Номер документа: А51-4815/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ
РЕШЕНИЕ
от 20 мая 2019 года Дело N А51-4815/2019
Резолютивная часть решения объявлена 13 мая 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 20 мая 2019 года.
Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Плехановой Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Парфёновой В.О.,
рассмотрев в судебном заседании дело по иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата регистрации: 09.02.2000)
к Администрации Надеждинского муниципального района (ИНН 2521001247, ОГРН 1022501062088, дата регистрации: 16.11.1999); обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (ИНН 2521002201, ОГРН 1062502015894, дата регистрации: 24.04.2006)
о признании конкурса и договора недействительными
установил: Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее истец, Управление) обратилось в арбитражный суд с исковыми требованиями к ответчикам - Администрации Надеждинского муниципального района, обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (далее ответчики) о признании недействительными открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, оформленного протоколом оценки и сопоставления заявок от 14.03.2018 (далее спорный конкурс), а также заключенного ответчиками договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района N 18 от 28.03.2018 (далее договор от 28.03.2018).
В обоснование предъявленных исковых требований истец ссылается на нарушение при проведении спорного конкурса п. 1 ст. 15, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), п. 2 ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон о контрактной системе).
Ответчик - Администрация Надеждинского муниципального района исковые требования оспорил, ссылаясь на то, что Положение "Об организации ритулаьных услуг и содержания мест захоронения на территории Надеждинского муниципального района", утвержденное решением Думы Надеждинского муниципального района от 07.04.2015 N 156, предусматривает возможность проведения и конкурса, и закупок. Также указал на то, что действующий в законодательстве субъекта конкурсный принцип отбора организаций в качестве администрации кладбища направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен.
Ответчик - общество с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" иск не оспорил, в предварительное судебное заседание 13.05.2019 не явился, о времени и месте проведения предварительного судебного заседания извещен надлежащим образом в соответствии со ст. 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ), в связи с чем предварительное судебное заседание 13.05.2019 было проведено в порядке ст. 136 АПК РФ в отсутствие названного ответчика.
В предварительном судебном заседании 13.05.2019 арбитражный суд при отсутствии возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с п. 4 ст. 137 АПК РФ завершил предварительное судебное заседание и открыл судебное заседание в первой инстанции.
Из пояснений сторон, материалов дела следует, что 06.02.2018 ответчиком - Администрацией Надеждинского муниципального района были приняты постановления N 77 о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, (спорный конкурс) и N 78 об утверждении Конкурсной документации для проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района (далее конкурсная документация).
В п. 1.2 конкурсной документации определено, что привлечение лиц к выполнению работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района осуществляется путем проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района и последующего заключения с победителем конкурса договора на срок до пяти лет, если иное не установлено федеральным и краевым законодательством, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления Надеждинского муниципального района.
В силу п. 3.1 конкурсной документации конкурс проводится с целью выбора претендента на выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.
Согласно техническому заданию, содержащемуся в приложении N 6 к конкурсной документации, конкурс проводится на выполнение следующих работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, за счет средств исполнителя: благоустройство территории кладбища; планировка территории, раскорчёвка, подсыпка грунтом, посев газонов, вывоз строительного лома; ухода за зелеными насаждениями, расположенными в местах общего пользования муниципальных кладбищ, а также вдоль дорог на всей территории муниципальных кладбищ, их поливка и обновление; засыпка, планировка, укатка дорожек; содержания в исправном состоянии зданий (строений, сооружений) инженерного оборудования на территории муниципальных кладбищ, дорог, площадок, их ремонт; механическая и ручная очистка дренажных канав, углубление, укрепление откосов, установка лотков; отвод поверхностных вод во избежание подмыва могил; изготовление информационного щита - правила посещения кладбища, план-схемы кладбища; ремонт и благоустройство пешеходных дорожек: отсыпка щебнем, песком, систематическая уборка (не реже одного раза в неделю) на территории муниципальных кладбищ дорожек общего пользования, проходов и других участков хозяйственного назначения (кроме могил);установка, замена, восстановление ограждений территории кладбища; изготовление и установка, демонтаж и установка новых ограждений, ремонт фасадной части забора, центральных ворот ограждений, калиток при входе на территорию кладбища, чистка, покраска; соблюдение установленных санитарно-гигиенических и экологических требований; установки и ограждение контейнерных ж/б площадок для сбора мусора; установка мусорных контейнеров, своевременная их очистка и дезинфекция; своевременный сбор и вывоз с территории муниципальных кладбищ мусора (кроме могил);установка и обеспечение работы общественных туалетов на территории кладбищ; осуществление обваловки кладбища; благоустройство мест для отдыха посетителей; установка скамеек, навесов.
В соответствии с п. 5.2 конкурсной документации претенденты предоставляют документы согласно приложению N 1 к конкурсной документации: 5.2.1.Заявка на участие в конкурсе; 5.2.2 Предложение о качестве услуг с приложением копий документов подтверждающих качество услуг; 5.2.3. Выписка из единого государственного реестра юридических лиц (для юридических лиц), (по желанию претендента), выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для индивидуальных предпринимателей) (по желанию претендента); 52.4.Документ, подтверждающий полномочия лица, на осуществление действий от имен и претендента; 5.2.5 Копии учредительных документов претендента (для юридических лиц); 5.2.6. Справка налогового органа по месту регистрации Претендента об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней и налоговых санкций по состоянию не ранее 30 дней до даты подачи заявки (по желанию претендента); 8. Другие документы по усмотрению претендента.
Как следует из п. 7 конкурсной документации, претенденты на участие в конкурсе должны соответствовать следующим требованиям: основным видом деятельности претендента является выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением (п.7.1 конкурсной документации); не проведение ликвидации претендента - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании претендента - юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства (п. 7.2 конкурсной документации); не приостановление деятельности претендента в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день подачи заявки на участие в конкурсе (п. 7.3 конкурсной документации); отсутствие у претендента задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год и по состоянию на последнюю отчетную дату (п. 7.4 конкурсной документации).
Пунктом 8 конкурсной документации было установлено, что при рассмотрении заявок на участие в спорном конкурсе, претендент не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе в случае: п. 8.1.1. непредставления документов, определенных частью 5.2.1 - 5.2.6 конкурсной документации, либо наличия в таких документах недостоверных сведений о претенденте или об услугах, на оказание которых проводится конкурс; п.8.1.2. несоответствия требованиям, установленным пунктами 7.1 - 7.4 конкурсной документации; п.8.1.3 несоответствия заявки на участие в конкурсе требованиям конкурсной документации.
Согласно п. 8.2 конкурсной документации, в случае установления недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных Претендентом в соответствии с условиями настоящей конкурсной документации, установления факта проведения ликвидации претендента юридического лица или принятия арбитражным судом решения о признании претендента юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства, факта приостановления деятельности такого претендента в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, факта наличия у такого претендента задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год и по состоянию на последнюю отчетную дату, конкурсная комиссия обязана отстранить такого претендента от участия в конкурсе на любом этапе его проведения.
В п. 1 приложения N 2 к постановлению N 78 указано, что для оценки лучших условий по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории Надеждинского муниципального района, установлена балльная система по следующим критериям: 1. наличие помещения для приема заявок (на основании правоустанавливающих документов на помещение или договоров) на территории Надеждинского муниципального района от 0 до 20 баллов; 2. наличие персонала для оказания услуг от 0 до 20 баллов; 3. наличие специализированного транспорта, необходимого для выполнения работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказания ритуальных и иных услуг, связанных с погребением (на основании правоустанавливающего документа или договоров) от 0 до 30 баллов; 4. наличие материально-технической базы, необходимой для содержания и эксплуатации кладбищ, изготовления предметов похоронного ритуала, либо наличие договоров на изготовление или приобретение предметов похоронного ритуала от 0 до 30 баллов; 5. наличие телефонной связи для приема заявок до 0 до 15 баллов; 6. опыт (продолжительность) работы в сфере содержания и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, от 0 до 30 баллов; 7. предоставление дополнительных услуг от 0 до 10 баллов.
14.03.2018 на основании вышеуказанных постановлений ответчиком - Администрацией Надеждинского муниципального района был проведен конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.
Извещение о проведении конкурса, конкурсная документация, протоколы спорного конкурса были размещены на официальном сайте ответчика - Администрации Надеждинского муниципального района http://www.nadezhdinsky.ru.
Протоколом N 2/2 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, от 14.03.2018 были оформлены результаты спорного конкурса, победителем которого был признан ответчик - общество с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба".
28.03.2018 ответчиками был заключен договор N 18 на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района (договор от 28.03.2018).
В силу п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается, в том числе, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Состав нарушения п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства в совокупности: действия (акты) органов власти (государственных органов и органов местного самоуправления) не основаны на нормах федеральных законов и такие действия (акты) ограничивают конкуренцию или создают угрозу конкуренции.
Как установлено в п. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
Наряду с установленными п. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (п. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции).
В соответствии с п. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными п.п. 1 и 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
Из анализа приведенных норм права следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанных статьях, не является исчерпывающим, и для квалификации действий органов власти как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона о защите конкуренции с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.
Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 306-КГ15-1652 (с. 10), по смыслу части I статьи 15 Закона о защите конкуренции на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) соответствующих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Согласно подп. 17 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что вопросы содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг отнесены к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района.
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугам и следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон о погребении и похоронном деле), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.
Следовательно, в соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования, не должны противоречить Закону о погребении и похоронном деле.
Согласно п.п. 1 и 2 ст. 25, ст. 29 Закона о погребении и похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.
Закон о погребении и похоронном деле не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: под специализированной службой по вопросам похоронного дела понимается хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.
В силу п. 1 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
В п. 2 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в п. 1 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле).
В силу п. 1 ст. 10 Закона о погребении и похоронном деле в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в п. 1 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле, но не превышающем 4000 рублей, с последующей индексацией один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации.
Из положений ст.ст. 9 и 10 Закона о погребении и похоронном деле в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Закона о погребении и похоронном деле органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (п. 1 ст. 7 Закона о погребении и похоронном деле).
Из анализа приведенных норм права следует, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы органом местного самоуправления, как гарантию безусловного исполнения требований Закона о погребении и похоронном деле и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.
В силу п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.
В ст. 6 Закона о погребении и похоронном деле предусмотрено, что исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По смыслу ст. 12 Закона о погребении и похоронном деле в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение. При этом специализированной службе возмещаются расходы из бюджета по каждому факту захоронения.
В силу ст. 10 Закона о погребении и похоронном деле погребение может осуществляться как на безвозмездной основе, так и за счет собственных средств родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению с· последующим возмещением расходов в пределах размера социального пособия.
Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг. В противном случае у родственников умершего или иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению, отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних, а также ограничивается возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать комплекс ритуальных услуг на возмездной основе, то есть ограничивается конкуренция на товарном рынке оказания ритуальных услуг.
При этом в ст. 12 Закона о погребении и похоронном деле не предусмотрено, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься такой деятельностью, в том числе не устанавливает получение права на оказание ритуальных услуг на конкурсной основе, и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению условий проведения такого конкурса.
Из этого следует, что хозяйствующие субъекты (индивидуальные предприниматели, юридические лица различных организационно-правовых форм) имеют равные права на осуществление такой деятельностью без проведения конкурса, без заключения договора с органом местного самоуправления на право оказания ритуальных услуг.
Таким образом, проведение ответчиком - Администрацией Надеждинского муниципального района конкурса на право на захоронения (оказания ритуальных услуг) на возмездной основе на общественных кладбищах на территории муниципального образования, а также установление администрацией условий проведения такого конкурса, в том числе, критериев отбора и определения победителя, не соответствует п.п. 1-3 ст. 9, п. 2 ст. 25 и п. 1 ст. 29 Закона о погребении и похоронном деле.
В силу толкования п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, содержащегося в постановлении Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 N 14686/10, определении Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 24.06.2015 N 307-КГ 15-1408, в тех случаях, когда в соответствии с законодательством РФ требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
Исходя из указанной правовой позиции Президиума ВАС РФ и Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, нарушением п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является непроведение торгов (конкурса/аукциона) в тех случаях, когда их проведение является обязательным в соответствии с законодательством РФ.
Таким образом, в тех случаях, когда федеральный законодатель не предусматривает проведение торгов в целях получения хозяйствующими субъектами доступа к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем, проведение не предусмотренных федеральным законом торгов (конкурса/аукциона) создает и может создать препятствование (ограничение) в осуществлении хозяйствующими субъектами той или иной деятельности, ограничивает и может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на товарный рынок ввиду установления не предусмотренных законодательством требований к участникам таких торгов и условий их проведения, а также учитывая то, что победителем торгов может быть признано только одно лицо (один хозяйствующий субъект).
При таких условиях действия ответчика - Администрации Надеждинского муниципального района в части проведения не предусмотренного Законом о погребении и похоронном деле конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, нарушают п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, так как создают необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района и ограничивает иных хозяйствующих субъектов в получении права на осуществление указанной деятельности, ставит деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального района, в зависимость от ответчика - общества с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба".
Согласно п. 17 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.
В связи с этим именно муниципальной нужной является потребность в выполнении работ (оказание услуг), обеспечивающих реализацию вышеназванного вопроса местного значения.
В силу п. 1 ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с п. 2 ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.
В п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.
Из анализа приведенных норм права следует, что выбор хозяйствующего субъекта (подрядчика, исполнителя) для выполнения названных работ (услуг) должен осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 6 Закона о контрактной системе).
В силу п. 1 ст. 7 Закона о контрактной системе в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок. Открытость и прозрачность информации, указанной в п. 1 ст. 7 Закона о защите конкуренции, обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе (п. 2 ст. 7 Закона о контрактной системе).
В соответствии со ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
В п. 1 ст. 4 Закона о контрактной системе определено, что в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система.
Информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (п. 5 ст. 4 Закона о контрактной системе).
Постановлением Правительства РФ от 23.12.2015 N 1414 утверждены Правила функционирования единой информационной системы в сфере закупок.
Согласно п. 3 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте единой информационной системы в сети "Интернет" (далее - официальный сайт).
Из п. 4 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок следует, что официальный сайт имеет доменное имя www.zakupki.gov.ru, доступ к которому осуществляется на безвозмездной основе.
Из анализа приведенных положений законодательства следует, что надлежащим источником информации о закупках органов власти (государственных органов и органов местного самоуправления) для обеспечения муниципальных нужд является официальный сайт www.zakupki.gov.ru.
Однако, как установлено судом и подтверждается материалами дела, ответчиком - Администрацией Надеждинского муниципального района извещение о проведении спорного конкурса, конкурсная документация, протоколы спорного конкурса были размещены на официальном сайте ответчика - Администрации Надеждинского муниципального района http://www.nadezhdinsky.ru.
При таких условиях арбитражный суд полагает, что неразмещение информации о проведении конкурсов и аукционов на официальном сайте www.zakupki.gov.ru является нарушением п. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, поскольку открытость и прозрачность информации о торгах направлены на обеспечение конкуренции при их проведении путем привлечения наибольшего числа заинтересованных лиц с целью выявления наилучшего предложения. Ненадлежащее информационное обеспечение торгов уменьшает возможность участия в торгах потенциальных исполнителей (подрядчиков) работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ, лишает возможности принять участие в торгах, что, в свою очередь, приводит или может привести к сокращению участников торгов.
В соответствии с п. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
В силу п. 2 ст. 24 Закона о контрактной системе конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. С учетом особенностей, установленных названным Федеральным законом, в электронной форме проводятся открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений.
В п. 3 ст. 24 Закона о контрактной системе установлено, что под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (п. 4 ст. 24 Закона о контрактной системе).
Согласно п. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Главы 3 "Осуществление закупок" Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
Однако, из материалов дела, в том числе, из конкурсной документации, следует, что ответчик - Администрация Надеждинского муниципального района при проведении спорного конкурса одним лотом выставила выполнение работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением. В связи с этим для оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе претенденты должны были, в том числе, подтвердить наличие персонала для оказания ритуальных услуг, специализированного транспорта и материально-технической базы, необходимой для оказания ритуальных услуг, опыта работы в сфере оказания ритуальных услуг.
Названные в конкурсной документации работы (услуги) представлены на разных товарных рынках, не связанных функционально и технологически, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы (услуги).
Таким образом, проведение спорного конкурса ограничило возможность хозяйствующих субъектов, имеющих ресурсы для выполнения работ по содержанию и благоустройству территорий, в том числе, общественных кладбищ, и осуществляющих только такую деятельность, и не осуществляющих деятельность в области ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, участвовать в торгах, в том числе, в связи с отсутствием необходимых ресурсов для оказания ритуальных услуг. Данные обстоятельства привели к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок содержания и благоустройства общественных кладбищ на территории Надеждинского муниципального района.
Следовательно, спорный конкурс был проведен в нарушение п. 1 ст. 15 и п. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции, а также ст. 8 Закона о контрактной системе.
Сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка) (п. 1 ст. 166 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии с п. 2 ст. 166 Гражданского кодекса Российской Федерации требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия. В случаях, когда в соответствии с законом сделка оспаривается в интересах третьих лиц, она может быть признана недействительной, если нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц.
В силу п. 1 ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом.
В п. 2 ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При данных обстоятельствах, с учетом того, что спорный конкурс проведен с существенным нарушением положений Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе, арбитражный суд расценивает предъявленные по вышеуказанным основаниям нарушения спорными торгами действующего законодательства, а исковые требования по настоящему делу в качестве законных, обоснованных и подлежащих удовлетворению, как в части исковых требований о признании недействительным спорного конкурса, так и, как следствие, в части исковых требований о признании недействительным заключенного на спорном конкурсе договора от 28.03.2018.
Государственная пошлина по иску на основании статьи 110 АПК РФ относится на ответчиков, при этом Администрация освобождена от ее уплаты в доход федерального бюджета в силу статьи 333.40 Налогового Кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать открытый конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, оформленный протоколом оценки и сопоставления заявок от 14.03.2018, недействительным.
Признать договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района N 18 от 28.03.2018, заключенный между администрацией Надеждинского муниципального района и обществом с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба", недействительным.
Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" в доход федерального бюджета 3 000 рублей государственной пошлины по иску.
Исполнительный лист выдать после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.
Судья Плеханова Н.А.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
