Решение Арбитражного суда Приморского края от 15 ноября 2019 года №А51-22227/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

РЕШЕНИЕ

от 15 ноября 2019 года Дело N А51-22227/2019
Резолютивная часть решения объявлена 14 ноября 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 15 ноября 2019 года.
Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Нестеренко Л.П.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Соловьевой А.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН 2540188030, ОГРН 1122543024262, дата государственной регистрации 29.12.2012)
к Федеральному государственному унитарному предприятию "Главное военно-строительное управление N 6" (ИНН 2700001660, ОГРН 1022700931220, дата государственной регистрации 14.09.1999, дата присвоения ОГРН 28.12.2002)
о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
при участии в судебном заседании: от заявителя - главный консультант отдела Чернякова О.С. (доверенность от 28.03.2019 N 52/01, диплом о высшем юридическом образовании), от ответчика - Перес Попова Е.О. (доверенность от 29.08.2019 N 4/22, диплом о высшем юридическом образовании);
установил: Инспекция регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении Федерального государственного унитарного предприятия "Главное военно-строительное управление N 6" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Рассмотрение дела было начато в предварительном заседании, завершив которое, суд с согласия сторон на основании части 4 статьи 137 АПК РФ перешел к судебному разбирательству и открыл судебное заседание первой инстанции.
В ходе рассмотрения дела заявитель свое требование поддержал по изложенным в заявлении основаниям. Полагает, что собранным административным материалом установлен факт совершения Предприятием административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, и наличие его состава в деянии ответчика, так как он не исполнил в установленный срок выданное ему предписание от 17.05.2019 N 01/93/19 в части пункта 1, касающегося представления технической документации по консервации объекта незавершенного строительства "Микрорайон б. Патрокл в г. Владивостоке. Жилой комплекс Восточный. Жилой дом N 104".
Ответчик с требованием не согласился, пояснив, что тяжелое финансовое положение предприятия не позволило завершить строительство жилых домов, в отношении предприятия ведено конкурсное производство. Утверждает, что принял все меры, направленные на обеспечение безопасности объекта для людей и окружающей среды и препятствующие несанкционированному доступу на территорию строительной площадки.
При рассмотрении дела суд установил, что ФГУП "ГВСУ N 6" является застройщиком объекта капитального строительства "Микрорайон б. Патрокл в г. Владивостоке. Жилой комплекс Восточный. Жилой дом N 104" (далее - объект капитального строительства).
Строительство указанного объекта велось на основании выданного Администрацией г. Владивостока предприятию разрешения на строительство от 20.10.2014 N RU25304000-152/2014, но не закончено.
В мае 2019 Инспекция регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края провела внеплановую выездную проверку исполнения ФГУП "ГВСУ N 6" выданного ему ранее предписания от 28.01.2019 N 01/11/19 об устранении нарушений, выявленных в ходе проведенного строительного надзора на указанном объекте, которым на Предприятие возложена обязанность по предоставлению в Инспекцию документов, подтверждающих выполнение мероприятий по консервации объекта незавершенного строительства "Микрорайон б. Патрокл в г. Владивостоке. Жилой комплекс Восточный. Жилой дом N 104 в районе ул. Борисенко, 100-е в г. Владивостоке" в соответствии с требованиями пунктов 4.4, 6.15 СП 48.13330.2011 от 20.05.2011 "Организация строительства": требованиями постановления Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства" и пункта 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); по обеспечению приведения объекта и территории, используемой для его возведения (строительной площадки) в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность конструкций, оборудования и материалов, а также безопасность объекта и строительной площадки для населения и окружающей среды.
В ходе проведенной проверки Инспекцией установлено, что строительство на объекте по-прежнему не ведется, отсутствует ограждение строительной площадки, строительная площадка не освещается в ночное время, имеется свободный доступ посторонних лиц, в том числе детей, что может привести к несчастным случаям. Кроме того, на строительной площадке расположены колодцы для наружных инженерных сетей, которые не закрыты защитными люками. Объект не охраняется, имеются признаки заброшенности объекта. Предписание застройщиком не исполнено.
Результаты проверки отражены в акте проверки от 17.05.2019 N 01-157-п и послужили основанием для выдачи Предприятию предписания от 17.05.2019 N 01/93/19, которым на застройщика возложена обязанность совершить в срок до 17.08.2019 следующие действия:
- предоставить техническую документацию по консервации объекта капитального строительства;
- обеспечить приведение объекта и территории строительной площадки в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность основных конструкций и безопасность объекта для населения и окружающей среды.
На основании распоряжения руководителя инспекция РСН и КДС Приморского края от 19.08.2019 N 353-п Инспекция провела внеплановую выездную проверку по исполнению застройщиком данного предписания, в ходе которой выявила, что ответчиком предписание исполнено в части пункта 2: на объекте выполнено ограждение строительной площадки по металлическим столбам сеткой "рабица", установлены металлические опоры освещения и фонари освещения строительной площадки, на въезде на строительную площадку установлен пункт охраны. Однако пункт 1 предписания остался неисполненным, техническая документация по консервации объекта и документы, подтверждающие выполнение работ в соответствии с ней, не представлены.
Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 04.10.2019 N 01-353-п.
В связи с этим Инспекция составила в отношении ФГУП "ГВСУ N 6" протокол об административном правонарушении от 04.10.2019 N 265, квалифицировав невыполнение ответчиком пункта 1 предписания в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Заявление и материалы административного дела в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены в Арбитражный суд Приморского края для рассмотрения.
Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд не усмотрел оснований для удовлетворения требования Инспекции.
Так, частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).
Объективная сторона правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание органа государственного строительного надзора.
В соответствии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства считается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда.
Из пункта 16 статьи 10 ГрК РФ следует, что застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.
Аналогичное правило содержится в подпункте "а" пункта 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение о государственном строительном надзоре).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ к предмету государственного строительного надзора отнесена проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.
Частью 5 статьи 54 ГрК РФ определено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закона N 294-ФЗ) с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.
Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ и пункту 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.
В силу пункта 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.
Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
Пунктами 1.1, 1.1.1 и 1.1.2 Положения об инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 26.11.2012 N 356-па (далее - Положение), установлено, что Инспекция РСН и КДС Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.
Таким образом, право органа государственного строительного надзора осуществлять в рамках своих полномочий надзор за объектами, подпадающими под действие государственного строительного надзора, предусмотрено действующим законодательством.
В соответствии с пунктом 4 статьи 52 ГрК РФ при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.
Аналогичное требование содержится в пункте 6.15.1 Свода правил СП 48.13330.2011 "СНиП 12-01-2004. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2007 N 781 и введенного в действие с 20.05.2011 (далее - СП 48.13330.2011), согласно которому при необходимости прекращения работ по строительству объекта или их приостановки на срок более 6 мес. должна выполняться консервация объекта - приведение объекта и территории, использованной для строительства, в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность основных конструкций и безопасность объекта для населения и окружающей среды.
В статье 35 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" установлено, что строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт здания или сооружения, консервация объекта, строительство которого не завершено, должны осуществляться таким образом, чтобы негативное воздействие на окружающую среду было минимальным и не возникала угроза для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни и здоровья животных и растений.
Постановлением Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 утверждены Правила проведения консервации объекта капитального строительства (далее - Правила N 802), в соответствии с пунктом 2 которых решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.
Согласно пункту 3 названных Правил в случаях, указанных в пункте 2 настоящих Правил, застройщик (заказчик) обеспечивает приведение объекта и территории, используемой для его возведения, в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность конструкций, оборудования и материалов, а также безопасность объекта и строительной площадки для населения и окружающей среды.
Согласно пункту 4 этих же Правил решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик).
Пунктом 6.15.2 СП 48.13330.2011 также определено, что решение о прекращении или приостановке строительства принимает застройщик и извещает о принятом решении лицо, осуществляющее строительство (при осуществлении строительства на основании договора), орган местного самоуправления, а также соответствующие органы государственного надзора. Ответственность за безопасность объекта, строительство которого прекращено или приостановлено, несет застройщик.
Пунктом 5 Правил N 802 проведения консервации объекта капитального строительства установлено, что в решении о консервации объекта должны быть определены: перечень работ по консервации объекта, сформированный с учетом требований пункта 9 настоящих Правил; лица, ответственные за сохранность и безопасность объекта, в том числе конструкций, оборудования, материалов и строительной площадки (должностное лицо или организация).
После принятия решения о консервации объекта застройщик (заказчик) обеспечивает подготовку технической документации. Объем и содержание технической документации определяются застройщиком (заказчиком) (пункт 9 Правил).
Из буквального толкования вышеуказанных положений Правил N 802 в их взаимной связи следует, что составление технической документации с перечнем необходимых работ по консервации объекта, а также проведение самих работ по консервации объекта возможно исключительно после принятия в установленном порядке решения о консервации объекта.
Оценивая основания для вывода заявителя о наличии в деянии ответчика признаков квалифицируемого в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ административного правонарушения, суд исходит из того, что исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле, не опровергается, что строительство объекта капитального строительства "Микрорайон б. Патрокл в г. Владивостоке. Жилой комплекс Восточный. Жилой дом N 104", осуществлялось ФГУП "Главное военно-строительное управление N 6" на земельном участке, находящемся в федеральной собственности, и за счет средств федерального бюджета. Данные обстоятельства установлены также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края от 15.03.2019 по делу N А51-21980/2018, в котором участвовали те же лица, и в силу части 2 статьи 69 АПК РФ не подлежат повторному доказыванию.
В письме Министра обороны РФ на имя руководителя Управления Росреестра по Приморскому краю по поводу государственной регистрации права хозяйственного ведения Предприятия на объекты незавершенного строительства, представленном ответчиком в материалы дела, подтверждается осуществление полномочий собственника имущества ФГУП "ГВСУ N 6" Министерством обороны РФ.
В разделе II Правил N 802 содержатся специальные нормы, предусматривающие особенности принятия решения о консервации объекта государственной собственности.
В частности, согласно пункту 14 Правил N 802 решение о консервации объекта государственной собственности принимается в форме акта Правительства Российской Федерации.
Проект акта Правительства Российской Федерации о консервации объекта государственной собственности подготавливается главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении объекта государственной собственности и согласовывается с субъектом бюджетного планирования в случае, если главный распорядитель средств федерального бюджета не является одновременно субъектом бюджетного планирования. Если строительство (реконструкция) объекта государственной собственности осуществляется в рамках федеральных целевых программ, проект акта о консервации также согласовывается с государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) соответствующей федеральной целевой программы в случае, если главный распорядитель средств федерального бюджета не является ее государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) (пункт 15 Правил о проведении консервации).
В соответствии с пунктом 16 Правил N 802 главный распорядитель средств федерального бюджета направляет субъекту бюджетного планирования согласованный в установленном порядке проект акта о консервации, который вносится в установленном порядке субъектом бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации.
Одновременно с проектом акта о консервации в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации вносится на согласование проект акта о внесении изменений в соответствующий акт или решение, которым было предусмотрено предоставление за счет средств федерального бюджета бюджетных инвестиций в строительство (реконструкцию) объекта.
Пунктом 17 Правил N 802 установлено, что финансовое обеспечение расходов, связанных с консервацией объекта государственной собственности, или расходов, связанных с приведением ранее законсервированного объекта государственной собственности в состояние, при котором возможно продолжение его строительства (реконструкции), осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Таким образом, в силу императивных положений Правил проведения консервации решение о консервации объекта государственной собственности принимается в форме акта Правительства Российской Федерации, проект которого подготавливается главным распорядителем средств федерального бюджета.
Однако такое решение в отношении рассматриваемого объекта капитального строительства объекта капитального строительства "Микрорайон б. Патрокл в г. Владивостоке. Жилой комплекс Восточный. Жилой дом N 104" Правительством Российской Федерации не принималось.
Следовательно, поскольку составление технической документации по консервации объекта капитального строительства и проведение работ по консервации по смыслу положений Правил N 802 возможно исключительно после принятия решения о консервации объекта капитального строительства, у ответчика отсутствует какая бы то ни было возможность разработать и представить в Инспекцию техническую документацию по консервации спорного объекта во исполнение пункта 1 предписания от 17.05.2019 N 01/93/19.
Заявитель пояснял в судебном заседании, что в соответствии с данным пунктом Предприятие обязано было представить как техническую документацию по консервации объекта, так и документы, подтверждающие выполнение работ, фактически осуществленных на объекте во исполнение пункта 2 спорного предписания, в соответствии с технической документацией.
Вместе с тем, пунктом 1 предписания от 17.05.2019 N 01/93/19 на Предприятие возлагалась обязанность представить только техническую документацию по консервации объекта, поэтому непредставление иных документов само по себе не может не может быть квалифицировано как невыполнение пункта 1 этого предписания и не образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
В связи с этим суд приходит к выводу о том, что вина ФГУП "ГВСУ N 6" в неисполнении возложенной на него пунктом 1 названного предписания обязанности отсутствует, предписание в части подготовки предприятием и утверждения технической документации по консервации объекта капитального строительства не исполнимо по объективным, не зависящим от воли ответчика причинам. В данной части предписание являлось неисполнимым, ввиду чего Предприятие не может быть привлечено к административной ответственности в связи с неисполнением пункта 1 этого предписания.
Невыполнение требований пункта 2 спорного предписания Предприятию не вменено.
При изложенных обстоятельствах, руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Отказать в привлечении Федерального государственного унитарного предприятия "Главное военно-строительное управление N 6" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Приморского края в течение десяти дней со дня его принятия.
Судья Нестеренко Л.П.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка