Решение Арбитражного суда Приморского края от 25 июля 2019 года №А51-18006/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

РЕШЕНИЕ

от 25 июля 2019 года Дело N А51-18006/2018
Резолютивная часть решения объявлена 24 июля 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 25 июля 2019 года.
Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Беспаловой Н.А.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазуровой Л.И.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН 2540188030, ОГРН 1122543024262, дата государственной регистрации 29.12.2012)
к муниципальному унитарному предприятию "Уссурийск-Электросеть" Уссурийского городского округа (ИНН 2511002019, ОГРН 1022500859237, дата государственной регистрации 22.11.1991)
о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ
при участии: стороны - не явились, надлежаще извещены,
установил:
Инспекция регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее - заявитель, Инспекция РСН и КДС Приморского края, административный орган) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании муниципального унитарного предприятия "Уссурийск-Электросеть" Уссурийского городского округа (далее - ответчик, предприятие, МУП "Уссурийск-Электросеть") виновным в совершении административного правонарушения и привлечении к ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), назначив наказание в виде административного штрафа, на основании протокола об административном правонарушении от 31.07.2018 N 95.
Стороны в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В связи с чем, дело рассматривается в их отсутствие по имеющимся материалам в порядке части 3 статьи 156, статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Заявитель направил в суд ходатайство, в котором указал, что имеются основания для прекращения производству по делу в связи с истечением срока привлечения ответчика к административной ответственности.
Ответчик предоставил в материалы дела письменный отзыв на заявление, в котором просит отказать заявителю в удовлетворении заявленных требований, учитывая истечение срока давности для привлечения общества к административной ответственности.
Из материалов дела судом установлено, что в период с 04.06.2018 по 08.06.2018 на основании мотивированного представления от 28.03.2018 N 03-02/18 Инспекцией РСН и КДС Приморского края проведена внеплановая документарная проверка в отношении МУП "Уссурийск-Электросеть" с целью установления соблюдений обязательных требований градостроительного законодательства при осуществлении на основании разрешения N RU 25-311-479-2015 от 23.11.2015 строительство линейного объекта "Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция - Общественная - Севастопольская".
По результатам проведенной проверки выявлены нарушения застройщиком обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов, о чем составлен акт проверки от 08.06.2018 N 03-228-п.
Предприятию выдано предписание от 08.06.2018 N 03-33/18 об устранении в срок до 13.07.2018 выявленных нарушений:
- застройщик МУП "Уссурийск-Электросеть" не выполнил консервацию линейного объекта "Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция - Общественная - Севастопольская", расположенного по адресу примерно в 722 м. по направлению на северозапад от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Приморский край. г. Уссурийск, ул. Общественная, 155, что является нарушением требований части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства" и пункта 6.15 свода правил СП 48.13330.2011 "СНиП 12-01- 2004. Организация строительства" Актуализированная редакция СНиП 12- 01-2004;
- застройщик МУП "Уссурийск-Электросеть" не известил инспекцию о консервации объекта, что является нарушением требований пункта 10 постановления Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства" и пункта 6.15.2 свода правил СП 48.13330.2011 "СНиП 12-01- 2004. Организация строительства" Актуализированная редакция СНиП 12- 01-2004;
- техническая документация по консервации объекта отсутствует, что является нарушением требований постановления Правительства РФ от 5 30.09.2011 N 802 "Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства".
На основании распоряжения от 06.07.2018 N 431-п и.о. руководителя Инспекции РСН и КДС Приморского края проведена внеплановая выездная проверка исполнения предприятием предписания от 08.06.2018 N 03-33/18, в ходе которой было установлено, что предписание не исполнено.
Результаты проверки оформлены актом проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица от 31.07.2018 N 03-431-п, к которому оформлены фотоматериалы.
В связи с выявленным неисполнением требований в полном объеме выданного предписания в установленный срок Инспекцией РСН и КДС Приморского края в отношении предприятия 31.07.2018 составлен протокол N 95 об административном правонарушении, в котором его действия квалифицированы в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Заявление и материалы административного дела в порядке абзаца 4 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены в Арбитражный суд Приморского края для рассмотрения вопроса о привлечении предприятия к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Исследовав представленные доказательства, суд счел заявленные требования не подлежащими удовлетворению в силу следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).
Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.
Объективная сторона предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Целью выдачи предписания является устранение выявленного нарушения и предупреждение его последствий.
При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на проверяемое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Таким образом, законность соответствующего правоприменительного акта выступает важным квалифицирующим признаком административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурностроительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируется законодательством о градостроительной деятельности, в том числе Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).
В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.
При строительстве объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор (пункт 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ).
Согласно пункту 1 части 2 указанной статьи предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.
Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора (часть 4 статьи 54 ГрК РФ).
Частью 5 статьи 54 ГрК РФ в число оснований для проведения проверки включены, в том числе: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований (подпункт "б" пункта 3).
Пунктами 1.1, 1.1.1 и 1.1.2 Положения об инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 26.11.2012 N 356-па, установлено, что Инспекция РСН и КДС Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 2.2.11 указанного Положения Инспекция вправе выдавать лицам, осуществляющим строительство, по результатам проведенных проверок предписания об устранении выявленных нарушений в области строительства.
В силу части 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.
Аналогичное положение предусмотрено и подпунктом "г" пункта 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, согласно которому должностные лица органов государственного строительного надзора по результатам проведенных проверок составляют акты, на основании которых выдают предписания об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, право органа государственного строительного надзора осуществлять в рамках своих полномочий надзор за объектами, подпадающими под действие государственного строительного надзора, предусмотрено действующим законодательством.
В соответствии с пунктом 70 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, Инспекция РСН и КДС Приморского края уполномочена осуществлять проверку соблюдения организационно-правового порядка строительства, выносить предписание об устранении нарушений, выявленных в ходе такой проверки, требовать исполнения этого предписания, а в случае его невыполнения составить протокол об административном правонарушении в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Согласно части 4 статьи 52 ГрК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком или техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 утверждены Правила проведения консервации объекта капитального строительства (далее - Правила N 802).
В соответствии с пунктом 2 Правил N 802 решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.
Пунктом 4 Правил N 802 предусмотрено, что решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик).
В решении о консервации объекта должны быть определены: перечень работ по консервации объекта, сформированный с учетом требований пункта 9 данных Правил; лица, ответственные за сохранность и безопасность объекта, в том числе конструкций, оборудования, материалов и строительной площадки (должностное лицо или организация); сроки разработки технической документации, необходимой для проведения работ по консервации объекта (далее - техническая документация), а также сроки проведения работ по его консервации; размер средств на проведение работ по консервации объекта, определяемый на основании акта, подготовленного лицом, осуществляющим строительство (реконструкцию) объекта, и утвержденного застройщиком (пункт 5 Правил N 802).
В состав работ по консервации объекта входит, в том числе, выполнение конструкций, принимающих проектные нагрузки (в том числе временных), монтаж оборудования, дополнительно закрепляющего неустойчивые конструкции и элементы, или демонтаж таких конструкций и элементов, освобождение емкостей и трубопроводов от опасных и горючих жидкостей, закрытие или сварка люков и крупных отверстий, приведение технологического оборудования в безопасное состояние, отключение инженерных коммуникаций, в том числе временных (за исключением тех, которые необходимы для обеспечения сохранности объекта), принятие необходимых мер, препятствующих несанкционированному доступу внутрь объекта и на территорию строительной площадки (пункт 9 Правил N 802).
Судом установлено, что МУП "Уссурийск-Электросеть" в силу положений закрепленных в пункте 16 статьи 1 и части 2 статьи 51 ГрК РФ является застройщиком линейного объекта "Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция - Общественная - Севастопольская".
Из материалов дела следует, что Инспекцией РСН и КДС Приморского края в ходе проверок в рамках предоставленных полномочий объекта капитального строительства установлено, что в нарушение требований Постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства", пунктов 6.15, 6.15.2 СП 48.13330.2011 от 20.05.2011 "Организация строительства" и части 4 статьи 52 ГрК РФ предприятием как застройщиком не обеспечена консервация линейного объекта незавершенного строительства, в том числе не предоставлена техническая документация по консервации объекта "Сети электроснабжения под малоэтажную застройку на участке в границах электрическая подстанция - Общественная - Севастопольская".
Поскольку предприятие является застройщиком спорного объекта, на нем в силу закона лежит обязанность обеспечить консервацию спорного объекта незавершенного капитального строительства при возникновении обстоятельств приостановления строительства сроком более 6 месяцев.
Таким образом, у Инспекцией РСН и КДС Приморского края имелись основания для выдачи предприятию предписания от 08.06.2018 N 03-33/18, содержащего требование об устранении в срок до 13.07.2018 указанных нарушений.
Законность данного предписания установлена постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2019 по делу N А51-18415/2018.
Тем не менее, как следует из материалов дела и не опровергается ответчиком, указанное предписание не было исполнено предприятием в установленные до 13.07.2018 сроки.
Нарушения ответчиком градостроительных норм и правил при строительстве указанного выше объекта капитального строительства, выявленные в ходе осуществления государственного строительного надзора с соблюдением требований Федерального закона Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" подтверждаются материалами дела и зафиксированы административным органом надлежащим образом с учетом требований статьи 54 ГрК РФ.
Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций управления, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу.
Невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил в пункте 18, что согласно пункту 6 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.
Поэтому при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса.
В ходе такой проверки необходимо учитывать положения части 5 этой статьи, предусматривающей основания и порядок приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности.
Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 АПК РФ).
В пункте 19 указанного постановления разъясняется, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта.
В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ наказуемо невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом посягательства указанного административного правонарушения является установленный законом порядок управления в части соблюдения сроков выполнения предписаний органа, уполномоченного на осуществление государственного надзора, а не требований градостроительного законодательства об осуществлении строительства в соответствии с проектной документацией, требованиями технических регламентов, и т.д.
На необходимость учета объекта конкретного административного правонарушения при определении срока давности привлечения к административной ответственности указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 15.01.2019 N 3-П.
Соответственно, срок давности привлечения к административной ответственности за совершение вышеуказанного административного правонарушения в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ составляет три месяца.
Изложенное согласуется в правовыми позициями, выраженными Верховным Судом Российской Федерации в ряде постановлений, вынесенных по конкретным делам об административных правонарушениях, в том числе в постановлениях от 07.03.2018 N 8-АД18-2, от 18.07.2017 N 9-АД17-12.
Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В рассматриваемом случае предприятию вменяется нарушение, выразившееся в неисполнении предписания, срок исполнения которого установлен до 13.07.2018.
Следовательно, трехмесячный срок давности привлечения предприятия к административной ответственности следует исчислять с момента истечения срока исполнения предписания, то есть с 14.07.2018.
Таким образом, срок давности привлечения ответчика к административной ответственности истек 13.10.2018 и не подлежит восстановлению.
При этих обстоятельствах заявление о привлечении ответчика к административной ответственности не подлежит удовлетворению в любом случае.
Установленное обстоятельство является достаточным и самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности.
Одновременно суд полагает нецелесообразным исследовать иные обстоятельства, предусмотренные статьей 26.1 КоАП РФ.
Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд приходит к итоговому выводу о том, что отсутствуют правовые основания для удовлетворения заявления административного органа о привлечении ответчика к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Вопрос о распределении расходов по госпошлине за рассмотрение дела судом не рассматривается, поскольку по правилам АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не оплачивается.
Руководствуясь статьями 167- 170, 206 АПК РФ,
решил:
Отказать Инспекции регионального строительного Приморского края надзора и контроля в области долевого строительства в привлечении муниципального унитарного предприятия "Уссурийск-Электросеть" Уссурийского городского округа к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Решение вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение десяти дней со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд.
Судья Беспалова Н.А.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка