Дата принятия: 19 ноября 2019г.
Номер документа: А51-16248/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ
РЕШЕНИЕ
от 19 ноября 2019 года Дело N А51-16248/2019
Резолютивная часть решения объявлена 12 ноября 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 19 ноября 2019 года.
Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Нестеренко Л.П.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Соловьевой А.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по дело по заявлению Садоводческого некоммерческого товарищества "Лазурное" (ИНН 2508135403, ОГРН 1192536013911, дата государственной регистрации 18.04.2019)
к Администрации Партизанского муниципального района Приморского края (ИНН 2524003130, ОГРН 1022501026580, дата государственной регистрации 12.01.1998, дата присвоения ОГРН 23.12.2002)
о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 26.06.2019 N 2431,
при участии в судебном заседании: от заявителя - Давыдов В.С. (доверенность от 01.07.2019, диплом о высшем юридическом образовании); от ответчика - Попов Д.Э. (доверенность от 31.10.2019 N 4178), после перерыва Афанасьева Н.П. (доверенность от 30.09.2019 N 3697, диплом о высшем юридическом образовании),
установил: Садоводческое некоммерческое товарищество "Лазурное" обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением к Администрации Партизанского муниципального района Приморского края.
В ходе рассмотрения дела СНТ "Лазурное" заявило ходатайство об уточнении заявленного требования в части способа восстановления нарушенного права. Заявитель просит обязать администрацию Партизанского муниципального района принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 25 179 кв.м., расположенного примерно в 2 км на восток от ориентира, расположенного за пределами земельного участка. Ориентир - мыс Неприступный. Адрес ориентира - Приморский край, Партизанский район. В остальной части заявитель оставил требование неизменным.
Ответчик по заявленному ходатайству не возразил.
В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд заявленное уточнение принял.
Заявитель свои требования, с учетом принятого судом уточнения, поддержал. Придерживаясь изложенной в заявлении и письменных уточнениях к нему позиции, полагает, что для отказа в предварительном согласовании предоставления садоводческому товариществу без проведения торгов испрашиваемого им земельного участка площадью 25 179 кв.м, расположенного примерно в 2 км на восток от ориентира - мыса Неприступного, расположенного за пределами земельного участка; адрес ориентира: Приморский край, Партизанский район, у администрации Партизанского муниципального района Приморского края. Товарищество указало, что представило Администрации для рассмотрения вопроса о предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка все необходимые для этого документы. Заявитель полагает, что цель предоставления земельного участка соответствует виду разрешенного использования земельных участков территориальной зоны Р1 - зоне рекреационной деятельности, в которой спорный земельный участок планируется образовать. Садоводческое товарищество пояснило, что обратившись в Администрацию с заявлением о предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка с видом разрешенного использования: для ведения садоводства, впоследствии этот вид уточнило в соответствии с действующими правилами землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), изменив на "размещение дачных домов и садовых домов".
Заявитель счел неверным вывод районной администрации о том, что при установлении вида разрешенного использования конкретного земельного участка наименование вида должно определяться по Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 (далее - Классификатор N 540), а не действующими ПЗЗ муниципального образования.
По мнению заявителя, ранее принятые правила землепользования и застройки сохраняют действие до внесения соответствующих изменений. В свою очередь, разрешенное использование для конкретного земельного участка выбирается из видов, предусмотренных зонированием территорий, то есть на основе перечня, установленного градостроительным регламентом (ПЗЗ).
Заявитель указал, что новые ПЗЗ содержат такой вид использования, земельных участков названной территориальной зоны, как "ведение садоводства", в качестве условно-разрешенного. Также, заявитель сославшись на предусмотренную этими правилами территориальную зону Р 1, как зону дачного фонда, счел, что ведение размещение дачных домов, а, следовательно, и ведение садоводческого хозяйства, предусмотрено в этой зоне. Также заявитель полагает нарушенными сроки рассмотрения Администрацией его обращения.
Ответчик в ходе рассмотрения дела с требованиями заявителя не согласился. Поддержав изложенную в письменном отзыве позицию, полагает, что для оспариваемого отказа у Администрации основания имелись. Ответчик указал, что Классификатор N 540 не содержит такой вид разрешенного использования, как "размещение дачных домов и садовых домов", на который садоводческое товарищество сослалось в поданном в Администрацию заявлении о предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка.
В связи с этим, ответчик счел, что заявитель не вправе претендовать на образование земельного участка с видом разрешенного использования, не соответствующим указанному Классификатору.
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд установил следующее.
22.04.2019 СНТ "Лазурное" подало через Находкинское отделение г. Находка краевого ГАУ Приморского края "МФЦ" в Администрацию Партизанского муниципального района Приморского края заявление о предварительном согласовании предоставления ему без проведения торгов безвозмездное пользование земельного участка общей площадью 25179 кв.м, расположенного примерно в 2000 метрах по направлению на восток от ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир: мыс Неприступный. Адрес ориентира: Приморский край, Партизанский район. В качестве вида разрешенного использования указанного земельного участка Товарищество указало в заявлении "ведение садоводства". К поданному заявлению Товарищество приложило самостоятельно подготовленную схему расположения испрашиваемого им земельного участка на кадастровом плане территории.
Также к указанному заявлению Товарищество 22.04.2019 подало дополнение, в котором заявило о согласии на утверждение иного варианта схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
26.04.2019 Товарищество направило в адрес Администрации дополнение к заявлению, в котором изменило ранее указанный в названном заявлении вид разрешенного использования на "размещение дачных домов и садовых домов".
Письмом от 26.06.2019 N 2431 Администрация сообщила Товариществу об отказе в утверждении схемы расположения испрашиваемого земельного участка по причине отсутствия заявленного им вида разрешенного использования земельного участка в Классификаторе N 540 и необходимости проведения органом местного самоуправления процедуры по приведению действующих ПЗЗ в соответствии с указанным классификатором.
СНТ "Лазурное" не согласилось с изложенным в письме администрации ПМР от 26.06.2019 N 2431 отказом, оспорив его в арбитражном суде.
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив доводы участвующих в деле лиц, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Порядок и основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности определен Главой V.I ЗК РФ.
По правилам статьи 39.20 ЗК РФ, статьи 3.3 ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса", статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, наделены органы местного самоуправления.
Согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 данного Кодекса.
Договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование является одним из предусмотренных пунктом 1 статьи 39.1 ЗЗК РФ оснований предоставления земельного участка находящегося, в государственной или муниципальной собственности. Договор безвозмездного пользования земельным участком заключается гражданином и юридическим лицом с уполномоченным органом, а в случае, предусмотренном подпунктом 2 пункта 2 настоящей статьи, с организацией, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование (часть 1 статьи 39.10 ЗК РФ).
Согласно подпункту 11 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть в безвозмездное пользование, в том числе садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам на срок не более чем пять лет.
Процедура предоставления земельных участок без торгов согласно статье 39.14 ЗК РФ предусматривает: подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать; обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; осуществление государственного кадастрового учета земельного участка; подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование (подпункты 2 - 7 пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ).
В соответствии с пунктом 2 этой же статьи заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка подается или направляется в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом по их выбору лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
По правилам пункта 2 статьи 39.15 ЗК РФ к данному заявлению должны быть приложены соответствующие документы, в том числе документы, подтверждающие право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (за исключением документов, которые должны быть представлены в уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия), а также схема расположения земельного участка в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.
Приказом Минэкономразвития России от 12.01.2015 N 1 (зарегистрирован в Минюсте России 27.02.2015 N 36258) во исполнение требования подпункта 1 пункта 2 статьи 39.15 ЗК РФ утвержден Перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, согласно пункту 81 которого в качестве документов подтверждающим право заявителя на приобретение в безвозмездное пользование земельного участка, предназначенного для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, который предстоит образовать, СНТ или ОНТ необходимо представить решение общего собрания членов товарищества о приобретении права безвозмездного пользования земельного участка, предназначенного для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, выписку из ЕГРН об объекте недвижимости, выписку из ЕГРЮЛ в отношении СНТ или ОНТ.
В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ в случае, если земельный участок предстоит образовать, предоставление такого земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов включает принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 ЗК РФ.
Согласно пункту 7 статьи 39.15 ЗК РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка. По результатам рассмотрения и проверки уполномоченный орган принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 данной статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа.
В соответствии со статьей 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 Кодекса.
В пункте 1 статьи 11.10 ЗК РФ указано, что схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.
Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками (пункт 13 статьи 11.10 ЗК РФ).
В пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ дан исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, к которым отнесено, в том числе:
1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи;
2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;
3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам;
4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;
5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.
По правилам подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса, это также относится к одному из оснований отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка заинтересованному лицу.
Следовательно, при решении вопроса о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, уполномоченным органом должна быть произведена оценка обстоятельств формирования земельного участка на предмет наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 данного Кодекса.
В силу приведенных норм права, с учетом предусмотренных в пункте 8 статьи 39.15 ЗК РФ основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является необходимой стадией, предваряющей принятие названного решения.
Предусмотренную статьями 39.14, 39.15 ЗК РФ процедуру СНТ "Лазурное" инициировало путем подачи 22.04.2019 (с учетом последующих дополнений 22.04.2019, 26.04.2019) соответствующего заявления с целью формирования и получения в безвозмездное пользование земельного участка площадью 25 179 кв.м, расположенного примерно в 2 км на восток от ориентира - мыс Неприступный, расположенного за пределами земельного участка; адрес ориентира: Приморский край, Партизанский район.
Схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории заявитель подготовил самостоятельно.
В силу положений статьи 11.10 ЗК РФ на стадии утверждения схемы земельного участка выяснение вопросов о возможности формирования земельного участка в испрашиваемых границах, о существующих ограничениях и наложениях на испрашиваемом земельном участке является обязательным, поскольку при установлении законных ограничений по использованию земельного участка проведение последующих процедур по оформлению земельного участка не приведет к достижению цели, для которой испрашивается земельный участок, и повлечет необоснованные расходы заявителя.
Таким образом, в случае отсутствия правовых оснований для утверждения схемы расположения испрашиваемого заинтересованным лицом земельного участка на кадастровой территории само по себе исключает принципиальную возможность принятия предусмотренного статьей 39.15 ЗК РФ решения о предварительном согласовании уполномоченным органом исполнительной власти предоставления земельного участка.
В силу пункта 9 статьи 39.15 ЗК РФ в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать, в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка указываются территориальная зона, в границах которой будет образован испрашиваемый земельный участок, и на которую распространяется градостроительный регламент, или вид, виды разрешенного использования испрашиваемого земельного участка (подпункт 10).
Пункт 10 статьи 39.15 ЗК предусматривает случаи, когда решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, также должно содержать также указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка в случае.
В связи с этим вопрос о виде разрешенного использования испрашиваемого предпринимателем земельного участка подлежит разрешению при принятии решения о предварительном согласования предоставления земельного участка.
Как следует из пункта 9 статьи 1 и пункта 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.
Градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки (подпункт 3 пункта 2, пункт 6 статьи 30 ГрК РФ).
Согласно пункту 1 статьи 37 Градостроительного кодекса разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Из части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В силу части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункты 1 и 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
По правилам пункта 1 статьи 37 разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Согласно пункту 2 этой же статьи кодекса применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности отнесены, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.
В силу пункта 2 статьи 7 ЗК РФ определение видов разрешенного использования земельных участков, а также описание деятельности, допускаемой на земельных участках в соответствии с такими видами разрешенного использования, осуществляется на основании Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540.
Решением думы Партизанского муниципального района от 11.06.2013 N 410 утверждены Правила землепользования и застройки территорий Партизанского муниципального района (далее - ПЗЗ N 410).
На период спорных правоотношений ПЗЗ N 410 действовали в редакции изменений. внесенных решением Думы Партизанского муниципального района от 07.08.2015 N 202.
В соответствии с градостроительным регламентом спорный земельный участок, формирование которого инициировано заявителем поданным им 22.04.2019 в Администрацию заявлением (с учетом последующих дополнений к нему от 22.04.2019, 26.04.2019), расположен в территориальной зоне рекреационной деятельности (Р 1) - зона отдыха, спорота. досуга и развлечений, туризма и санаторно-курортного лечения, гостиниц и пансионатов различного вида, дачного фонда.
ПЗЗ N 410 указанная зона выделена для обеспечения правовых условий организации отдыха населения. К объектам рекреационного назначения относятся дачные хозяйства, базы отдыха (в том числе семейные), санатории, профилактории, пансионаты. дома отдыха, детские оздоровительные лагеря, иные виды имущественных комплексов рекреационного назначении, предусмотренные действующим законодательством. К землям рекреационного назначения относятся земли. предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультуры, оздоровительной и спортивной деятельности.
ПЗЗ определено, что в состав указанных земель входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристическо-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристкие парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.
Согласно Схеме территориального планирования Партизанского муниципального района, утвержденной решением Думы Партизанского муниципального района от 27.12.2010 N 207, испрашиваемый заявителем земельный расположен на землях особо охраняемых территорий и объектов.
Как следует из приведенного в письме администрации ПМР от 26.06.2019 N 2431 обоснования, отказ ответчика в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка на праве безвозмездного пользования мотивирован несоответствием заявленного Товариществом вида разрешенного использования испрашиваемого им земельного участка "размещение дачных домов и садовых домов" Классификатору N 540.
Не соглашаясь с выводами администрации ПМР, заявитель сослался на применение к спорному земельному участку вида разрешенного использования земель территориальной зоны Р 1.
Действительно, ПЗЗ N 410 предусмотрен в качестве одного из основных видов разрешенного использования земель указанной территориальной зоны вид "размещение дачных домов и садовых домов".
Согласно приведенному ПЗЗ N 410 описанию указанного вида разрешенного использования земельных участков, он представляет собой размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей), выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур, размещение гаражей и подсобных сооружений.
Классификатором N 540 (в редакции изменений, внесенных Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2019 N 44) такой вид разрешенного использования не предусмотрен, но пунктом 13.2 этого классификатора предусмотрен вид "ведение садоводства", который включает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей.
Заявитель основывает свою позицию на соотношение указанных в ПЗЗ N 410 и Классификаторе N 540 видов разрешенного использования земельных участков, несмотря на их различие по наименованию, основной цели использования земель рекреационной территориальной зоны, установленной указанными Правилами, а также цели предоставления садоводческому товариществу спорного земельного участка.
Доводы заявителя также основаны на положениях пункта 12 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закона N 171-ФЗ). В частности, заявитель полагает, что по правилам этой нормы и пункта 9 статьи 1 ГрК РФ установление разрешенного использования земельных участков производится в соответствии с градостроительными регламентами.
Действительно, Законом N 171-ФЗ предусмотрены в пункте 11 статьи 34 переходные положения, согласно которым разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (пункт 11 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).
До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (пункт 12 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).
По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (пункт 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).
Таким образом, ранее принятые градостроительные регламенты сохраняют действие до внесения изменений в правила землепользования и застройки. Разрешенное использование для конкретного земельного участка выбирается из видов, предусмотренных зонированием территорий (абзац 2 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).
В связи с этим, доводы заявителя относительно выбора вида разрешенного использования в отношении спорного земельного на основе ПЗЗ N 202 (в редакции изменений, действующих на период рассмотрения Администрацией поданного ему садоводческим товариществом 22.04.2019 заявления) являются обоснованными.
Поэтому приведенный в письме администрации ПМР от 26.06.2019 N 2431 довод относительно отсутствия заявленного садоводческим товариществом вида разрешенного использования в перечне установленных Классификатором N 540 видам разрешенного использования земельных участков не основан на перечисленных нормах права.
В то же время, из установленных судом обстоятельств спора следует также и то, что испрашиваемый заявителем земельный участок согласно Схеме территориального планирования Партизанского муниципального района, утвержденной решением Думы Партизанского муниципального района (далее - Дума) от 27.12.2010 N 207 (в редакции изменений, внесенных решениями Думы от 27.03.2015 N 162, от 26.02.2016 N 258) расположен на землях особо охраняемых территорий и объектов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Частью 3 статьи 9 этого Кодекса также предусмотрено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Органам местного самоуправления частью 9 статьей 31 ГрК РФ предписано осуществлять проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются, в том числе, генеральные планы городских округов.
В соответствии с пунктом 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Применительно к основаниям и порядку подготовки документации по планировке территории пунктом 10 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что такая подготовка осуществляется на основании документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.
В соответствии с пунктом 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в настоящей статье.
Таким образом, проект планировки территории должен разрабатываться в полном соответствии с нормами правил землепользования и застройки и генерального плана муниципального образования. При этом предполагается, что правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану, как основному документу территориального планирования городского округа или городского поселения.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.
Как предусмотрено статьей 26 ПЗЗ N 202 на карте градостроительного зонирования межселенных территорий Партизанского муниципального района помимо территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий могут отображаться территории, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов в соответствии со статьей 39 ГрК РФ, к коим относятся, в том числе земли особо охраняемых природных территорий (подпункт 2 пункта 1).
Отображение на карте градостроительного зонирования таких территорий по правилам пункта 2 указанной статьи Правил, влечет обязательство администрации района подготовить и утвердить проекты планировки территории, которые:
1) посредством выделения красных линий обеспечат правовой статус указанных территорий;
2) определят дифференциацию назначения частей указанных территорий.
При этом пунктом 4 этой же статьи ПЗЗ определено, что выделение границ территорий общего пользования осуществляется путем подготовки документации по планировке территории в, в том числе в случаях, когда посредством впервые устанавливаемых красных линий на подлежащих освоению территориях устанавливаются границы образуемых (ранее не существовавших) территорий общего пользования и одновременно с ними - границ элементов планировочной структуры
Согласно пункту 5 данной статьи Правил выделение границ территорий общего пользования на подлежащих освоению территориях осуществляется путем подготовки проектов планировки без проектов межевания в составе проектов планировки.
Согласно пункту 7 этой же статьи Правил использование территорий общего пользования и иных территорий, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты, определяется их назначением в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, определение ПЗЗ N 202 вида разрешенного использования для выделенной особо охраняемой территории и объектов из земель территориальной зоны Р 1 не должно вступать в противоречие с правовым статусом таких территорий и установленными ограничениями по их использованию.
Следовательно, с учетом отнесения спорного земельного участка к землям особо охраняемых территорий и объектов, установленный градостроительными регламентами для территориальной зоны Р1 виды разрешенного использования расположенных в ней земельных участков не могли быть применимы к такому участку.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли населенных пунктов подпункт 2, земли особо охраняемых территорий и объектов подпункт 4.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).
Согласно статье 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1).
Пунктом 2 указанной статьи к таким землям отнесены земли:
1) особо охраняемых природных территорий;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения
5) особо ценные земли.
В свою очередь, статья 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относит земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав таких земель входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (пункты 1, 2 данной статьи).
Такой же цели соответствует определенные ПЗЗ N 410 цель и состав земель территориальной зоны Р 1.
Таким образом, определение ПЗЗ N 410 в качестве основного вида использования таких земель "размещение дачных домов и садовых домов" изначально не отвечало предназначению особо охраняемых территорий, границы которых установлены решением Думы Партизанского муниципального района от 27.12.2010 N 207.
Кроме того, представленный в материалы дела фрагмент Схемы градостроительного планирования не содержит сведений о выделении красных линий, границ территорий общего пользования на землях особо охраняемых территорий, в том числе в районе расположения предполагаемого к формированию спорного земельного участка. Поэтому утверждение органом местного самоуправления Партизанского муниципального района схемы расположения спорного земельного участка в рассматриваемом случае не отвечало требованиям статьи 26 ПЗЗ N 410 и пункту 2 статьи 11.10 ЗК РФ.
В связи с изложенным подготовленная садоводческим товариществом схема расположения спорного земельного участка изначально не отвечала требованиям статьи 11.9 ЗК РФ, что является самостоятельным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ.
При этом расположение земельного участка определено заявителем в конкретной площади адресно и на схеме.
Суд учитывает, что садоводческое товарищество выразило в своем заявлении от 22.04.2019 согласие на утверждение иного варианта схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в случае несоответствия или невозможности утверждения схемы расположения земельного участка в заданных границах.
Действительно, пунктом 3 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящей статьей.
В то же время заявитель обратился за утверждением схемы расположения земельного участка, подготовку которой обеспечил самостоятельно в порядке пункта 4 статьи 11.10 ЗК РФ.
Поскольку заявитель выбрал указанный порядок реализации права на земельный участок, в представленный схеме расположения земельного участка необходимо было указать границы земельного участка, который относится к земельному фонду и находиться в границах соответствующего кадастрового квартала.
Вместе с тем, в рассматриваемой ситуации суд учитывает, что территориальное расположение земельного участка в землях особо охраняемых территориях объективно не позволяло рассмотреть иные варианты размещения участка в предложенных заявителем границах и местоположением с незначительным отклонением в параметрах, изначально заданных Товариществом, в том числе по площади участка.
Подготовленная самостоятельно заявителем и представленная им в Администрацию схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории изначально не отвечала требованиям статьи 26 ПЗЗ и пункту 2 статьи 11.10 ЗК РФ. Соответственно, обратившись в Администрацию с такой схемой расположения земельного участка, по существу, товариществом могло быть предложено органу местного самоуправления самостоятельно составить им схему в соответствии с интересами садоводческого товарищества, минуя предусмотренную пунктом 11 статьи 11.10 ЗК РФ возможность.
Однако, в данном случае садоводческое товарищество просит сформировать конкретный земельный участок, с определенными им площадью, границами и местоположением, не предлагая иные варианты его размещения с учетом предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований. При этом, до соблюдения предусмотренной статьей 26 ПЗЗ N 410 процедуры по выделению красных линий и земель общего пользования в отношении выделенных из территориальной зоны Р1 земель особо охраняемой территории, рассмотрение вопроса об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории преждевременно.
Частью 1 статьи 33 ГрК РФ определено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.
Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).
В ходе рассмотрения дела ответчик пояснил, что решением Думы Партизанского муниципального района от 05.09.2019 N 158 принят муниципальный правовой акт N 158-МПА (далее - МПА), которым внесены изменения в ПЗЗ N 410. Указанное решение опубликовано в газете Золотая долина от 10.09.2019 N 69.
Этим МПА приведены в соответствие виды разрешенного использования, в том числе для земель территориальной зоны Р 1. В частности, согласно внесенным изменениям ранее предусмотренный для земель территориальной зоны рекреационной деятельности основной вид разрешенного использования "размещение дачных домов и садовых домов" исключен, однако введен в качестве условно разрешенного вида использования земель территории Р 1 вид "ведение садоводства".
Согласно данному в статье 1 ПЗЗ N 410 понятию условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства - это виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть разрешены с учетом результатов публичных слушаний решениями глав местных администраций городских округов, глав местных администраций поселений.
Поэтому, несмотря на устранение имеющегося несоответствия ПЗЗ N 410 с Классификатором N 540, определение вида разрешенного использования земель территориальной зоны Р 1 "ведение садоводства" в качестве условно разрешенного предопределяет процедуру, проведение которой не могло быть изначально предусмотрено в период рассмотрения поданного садоводческим товариществом 22.04.2019 заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Несмотря на несоответствие выводов администрации ПМР в его письме от 26.06.2019 N 2431 приведенным положениям Закона N 171-ФЗ и ЗК РФ относительно определения видов разрешенного использования исключительно по Классификатору N 541, исходя из целевого предназначения испрашиваемого заявителем земельного участка, не предусмотренного для земель особо охраняемых территорий рекреационного назначения, утверждение подготовленной заявителем схемы расположения спорного земельного участка не соответствовало требованиям статьи 11.9 ЗК РФ, что является самостоятельным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 этого кодекса и по правилам пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ в любом случае являлось основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка СНТ "Лазурное" на испрашиваемом им праве.
Таким образом, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
В силу статьи 110 АПК РФ суд относит расходы по уплате государственной пошлины на заявителя.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Отказать в признании незаконным решения Администрации Партизанского муниципального района Приморского края об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 26.06.2019 N 2431, - проверенного на соответствие Земельному кодексу Российской Федерации, и в обязании ответчика совершить действия.
Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.
Судья Нестеренко Л.П.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
