Решение от 09 июня 2010 года №А42-10042/2009

 
 
Арбитражный суд Мурманской области
 
Ул.Книповича, д.20, г.Мурманск, 183049
 
E-mail: arbsud.murmansk@polarnet.ru
 
http://murmansk.arbitr.ru/
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
РЕШЕНИЕ
 
 
    город Мурманск                                                                        Дело № А42-10042/2009
 
    «09» июня» 2010 года
 
 
    Арбитражный суд Мурманской области в составе:
 
    судьи Варфоломеева С.Б.
 
    при ведении протокола судебного заседания судьёй
 
    рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации города Мурманска
 
    к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области
 
    третьи лица: Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска
 
    Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания»
 
    закрытое акционерное общество «Военно-мемориальная компания» в лице Мурманского филиала
 
    о признании частично недействительными решения № 11 от 05.05.2009 и предписания № 11 от 05.05.2009
 
    при участии в судебном заседании представителей:
 
    от заявителя – Овдиенко Е.Г. – дов.№ 05-42/8 от 11.01.2010
 
    от ответчика – не явился, извещён
 
    от третьих лиц: Комитета по развитию городского хозяйства –
 
    не явился, извещён
 
    Мурманского муниципального унитарного предприятия «Бюро
 
    спецобслуживания» – Сословской Е.С. – дов.№ 02 от 11.01.2010
 
    закрытого акционерного общества «Военно-мемориальная
 
    компания» – не явилось, извещено
 
    от иных участников процесса – нет
 
установил:
 
    администрация города Мурманска (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее – Управление, ответчик) о признании недействительными решения от 05.05.2009 № 11 и предписания от 05.05.2009 № 11 в части, касающейся Администрации, которыми последняя признана ограничивающей конкуренцию на рынке похоронных услуг и обязанной устранить выявленные нарушения антимонопольного законодательства.
 
    В обоснование заявленных требований заявитель считает, что действовал в соответствии с требованиями законодательства о погребении и похоронном деле, в соответствии с которыми услуги по погребению могут оказываться только специализированными организациями, а Управление не выявило конкретных действий либо бездействия, препятствующих осуществлять хозяйствующим субъектам деятельность на данном рынке.
 
    Кроме того, заявитель также просит восстановить срок на обращение в суд, ссылаясь на уважительность причин его пропуска.
 
    В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования Администрации по основаниям, изложенным в заявлении, а также просил суд применить как обстоятельства, имеющие преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела, выводы арбитражных судов по делу                № А42-4731/2009, в рамках которого также оспаривались те же ненормативные правовые акты Управления в части, касающейся Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска (далее – Комитет), требования которого были удовлетворены.
 
    Ответчик извещён надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, однако явившийся в судебное заседание представитель ответчика судом не был допущен к участию в рассмотрении дела, поскольку выданная в порядке передоверия доверенность на представление интересов Управления оформлена с нарушением требований пункта 3 статьи 187 Гражданского кодекса Российской Федерации, а потому является ничтожной в силу пункта 1 статьи 165 Гражданского кодекса Российской Федерации.
 
    Согласно ранее представленному письменному отзыву на заявление (л.д.42, 43) ответчик с заявленными требованиями не согласен и полагает, что в их удовлетворении следует отказать, так как Администрация ограничила конкуренцию на спорном рынке, наделив полномочиями по погребению умерших только одну организацию.
 
    Определением суда от 06.11.2009 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечено закрытое акционерное общество «Военно-мемориальная компания» в лице Мурманского филиала и на стороне заявителя – Комитет и Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания» (л.д.1, 2).
 
    Представитель Мурманского муниципального унитарного предприятия «Бюро спецобслуживания» (далее – третье лицо) в судебном заседании и письменном отзыве на заявление (л.д.63-67) поддержал позицию заявителя по делу и полагает, что требования Администрации подлежат удовлетворению.
 
    Комитет и закрытое акционерное общество «Военно-мемориальная компания», извещённые надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились; согласно ранее представленным отзывам на заявление занимают позиции соответственно Администрации (л.д.55) и Управления (л.д.51-53).
 
    С учётом мнения представителей заявителя и явившегося третьего лица, обстоятельств дела и в соответствии с частью 1 статьи 123, частями 3, 5 статьи 156, частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие ответчика и неявившихся третьих лиц.
 
    Заслушав пояснения представителей заявителя и явившегося третьего лица, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.
 
 
    Как следует из материалов дела, на основании заявления закрытого акционерного общество «Военно-мемориальная компания» в лице Мурманского филиала по факту создания со стороны Мурманского муниципального унитарного предприятия «Бюро спецобслуживания» препятствий по копке могил и осуществлению захоронений Управлением проведена проверка деятельности Комитета и Администрации на предмет наличия признаков нарушений последними статей 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    По результатам указанной проверки Управлением принято решение № 11 от 05.05.2009, в соответствии с которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», наделив полномочиями по рытью могил и осуществлению захоронений только Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания», тем самым, ограничив конкуренцию на данном рынке услуг в отношении иных участников этого рынка. Этим же решением Администрация признана обязанной предусмотреть выделение участков земли под конкретные захоронения в случае обращения хозяйствующих субъектов по вопросам захоронения умерших собственными силами по заявлениям граждан (л.д.25-29).
 
    Кроме того, от этой же даты Администрации предписано в срок до 30.06.2009 устранить нарушения по ограничению конкуренции путём выделения земельных участков в вышеприведённых порядке и целях (л.д.30, 31).
 
    Считая такие решение и предписание Управления несоответствующими законодательству, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием признать их недействительными в соответствующей части.
 
 
    Согласно подпункту 22 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к  вопросам местного значения поселения (муниципального образования).
 
    В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
 
    Согласно пункту 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Однако, в соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона      № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счёт средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ, но не превышающем 4.000 рублей, с последующей индексацией исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации.
 
    Системный анализ указанных норм Закона № 8-ФЗ, проведённый Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.09.2008  № 12027/07, свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
 
    Далее, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации делает вывод, что Законом № 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
 
    Следовательно, вывод Администрации об отсутствии у лица, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства и, напротив, позиция Управления о возможности участия на рынке похоронных услуг иных хозяйствующих субъектов основана на Законе № 8-ФЗ.
 
    Кроме того, данные выводы суда ранее уже устанавливались решением Арбитражного суда Мурманской области от 28.09.2009 по делу                          № А42-4731/2009 (л.д.79-84), оставленным без изменения постановлениями Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2009 (л.д.85-93) и Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.03.2010 (л.д.94-98), в рамках которого ненормативные правовые акты Управления, рассматриваемые по настоящему делу, оспаривались Комитетом.
 
    В порядке части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
 
    Таким образом, является установленной возможность участия иных субъектов хозяйственной деятельности на рынке похоронных услуг.
 
    Однако остальные выводы арбитражных судов по указанному делу касаются иного лица – Комитета, а потому не могут иметь какого-либо значения при разрешении настоящего спора, в котором рассматриваются требования Администрации и её действия (бездействие) на рынке похоронных услуг.
 
    По настоящему же делу суд приходит к выводу о доказанности Управлением правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и вынесения оспариваемого предписания по причине наличия в данном случае всех значимых и доказанных квалификационных признаков применительно к части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006             № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ),
 
    Целями Закона № 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ).
 
    В силу положений статьи 4 Закона № 135-ФЗ товар – объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары – товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок – сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменён другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за её пределами; конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7).
 
    Как упоминалось выше, в соответствии с оспариваемыми актами Управлением вменяется Администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.
 
    Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
 
    Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
 
    Другим важным условием применения рассматриваемой части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, является установленный данной нормой запрет, который адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
 
    Иными словами, является достаточным установление самого факта незаконного вмешательства в конкуренцию либо устранения от необходимого вмешательства независимо от наступления негативных последствий.
 
    Так, Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания» наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела в городе Мурманске постановлением администрации города Мурманска от 22.08.2006 № 1340 (л.д.41).
 
    Кроме того, Правила содержания кладбищ в городе Мурманске также утверждены постановлением администрации города Мурманска от 16.12.1998 № 3091 (далее – Правила) (л.д.44-48), пункт 1.3 которых закрепляет, что оказание ритуальных услуг осуществляется только муниципальным предприятием «Бюро спецобслуживания».
 
    Далее, пункт 2.5 рассматриваемых Правил определяет, что заказы на захоронение оформляются через салон-магазин специального обслуживания, то есть снова через муниципальное предприятие «Бюро спецобслуживания».
 
    Проверкой Управления также выявлено несоблюдение пунктов 2.13, 4.1 Правил по причине отсутствия книги регистрации захоронений умерших и администрации кладбища. Тем самым, Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания» по существу бесконтрольно осуществляет свою деятельность и по своему усмотрению распоряжается местами на кладбище, тогда как деятельность такого лица подотчётна Администрации, а потому последняя ответственна за состояние такой деятельности.
 
    При этом в пункте 2.3 Правил определено время работы кладбища для захоронений – ежедневно с 9 до 16 часов кроме воскресных и праздничных дней.
 
    Таким образом, суд приходит к выводу, что единственный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок захоронения умерших в городе Мурманске, посвящён единственному исполнителю таких действий – Мурманскому муниципальному унитарному предприятию «Бюро спецобслуживания», и ограничен временным периодом, рассчитанным для деятельности последнего, тем самым, исключая (ограничивая) возможность выхода на данный рынок других субъектов либо возможность согласовать какой-либо вопрос на кладбище.
 
    Ссылка Администрации напрохождение в первом чтении проекта решения Совета депутатов города Мурманска «Об организации похоронного дела на территории муниципального образования город Мурманск» (л.д.12) не возымела результативного действия, поскольку до настоящего времени такое решение не принято, и, напротив, ориентирует на правовое неурегулирование данного вопроса в настоящее время.
 
    Не может быть также принята судом другая ссылка Администрации на решение Мурманского городского совета от 03.06.2005 № 9-115 «Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков на территории муниципального образования город Мурманск» как не относящаяся к предмету спора, поскольку в соответствии с преамбулой данного нормативного акта его действие направлено на порядок предоставления земель для иных целей, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации.
 
    По настоящему же делу Администрации вменено разрешить вопрос предоставления земельных участков под захоронения, то есть для целей отличных от целей Земельного кодекса Российской Федерации.
 
    Такое требование Управления согласуется с положениями пункта 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми к вопросам местного значения городского округа относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; пунктов 1, 3 статьи 18 Закона № 8-ФЗ, где общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, участок земли для погребения умершего на которых предоставляется в соответствии с пунктом 5 статьи 16 этого же Закона; пункта 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ, в котором организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Иными словами, разрешить вопрос о выделении места захоронения (участка земли) на уже отведённом для таких целей земельном участке (кладбище) Администрации следует в вышерассмотренных Правилах либо ином нормативном правовом акте.
 
    Таким образом, суд считает правомерным и обоснованным вывод Управления о наличии в действиях Администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в передаче в ведение Мурманского муниципального унитарного предприятия «Бюро спецобслуживания»общественного кладбища, устранении от функции органа местного самоуправления в части возможного выделения земельных участков под захоронение иными субъектам хозяйственной деятельности и осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбище, установления режима работы кладбища, что создаёт преимущественные условия для деятельности указанного Предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
 
    Следовательно, оспариваемые ненормативные правовые акты Управления соответствуют антимонопольному законодательству, а потому оснований для удовлетворения требований Администрации не имеется.
 
 
    Кроме того, заявленные требования Администрации не подлежат удовлетворению и по другому основанию процессуального характера.
 
    Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении её прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
 
    Согласно входящим штампам Администрации об оспариваемых актах ей стало известно 07.05.2009 (л.д.25, 30), следовательно, заявитель с требованием признать данные акты недействительными вправе был обратиться в суд до 07.08.2009.
 
    Однако с заявлением о признании частично недействительными решения и предписания Управления заявитель обратился в арбитражный суд 03.11.2009 (л.д.3), то есть по истечении установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока.
 
    Единственный довод заявителя, изложенный в ходатайстве о восстановлении срока, о попытке урегулировать спор во внесудебном порядке (л.д.10, 11), не может быть принят судом, так как письмо Администрации, адресованное Управлению, датируется от 09.10.2009 (л.д.12), то есть после истечения срока на обжалования (07.08.2009). Каких-либо самостоятельных действий по своевременному оспариванию актов в судебном порядке Администрацией не предпринимались, ограничившись участием в арбитражном деле № А42-4731/2009 в качестве третьего лица. Таким образом, заявленную Администрацией причину пропуска срока обращения в суд нельзя признать уважительной.
 
    Уважительных причин пропуска срока на обращение в суд, и, как следствие, для восстановления такого срока, не усматривается также и судом.
 
    Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 № 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) – незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определённость административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, – вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
 
    Как упоминалось выше, судом не установлено уважительных причин для позднего обращения в суд.
 
    Кроме того, при разрешении данного вопроса о возможности восстановления пропущенного срока, суд считает допустимым учесть позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 12 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.1995 № 2/1 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой судам следует иметь в виду, что срок исковой давности, пропущенный юридическим лицом, а также гражданином – предпринимателем по требованиям, связанным с осуществлением им предпринимательской деятельности, не подлежит восстановлению независимо от причин его пропуска.
 
    Таким образом, в удовлетворении ходатайства Администрации о восстановлении пропущенного срока на оспаривание решения № 11 от 05.05.2009 и предписания № 11 от 05.05.2009 Управления следует отказать.
 
    Поскольку срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеет материально-правовую природу, то его пропуск влечёт самостоятельное основание для отказа в удовлетворении соответствующего заявления, следовательно, в удовлетворении требований заявителя о признании частично недействительными указанных актов Управления следует отказать.
 
    При таких обстоятельствах требования Общества не подлежат удовлетворению.
 
 
    На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
 
Р Е Ш И Л :
 
 
    в удовлетворении заявления отказать.
 
    Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.
 
 
 
Судья                                                                                      С.Б.Варфоломеев