Решение от 22 октября 2014 года №А38-3517/2014

 
 
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
 
424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40
 
 
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
 
РЕШЕНИЕ
 
арбитражного суда первой инстанции
 
 
    «22» октября 2014 года           Дело № А38-3517/2014               г. Йошкар-Ола
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена15 октября 2014 года.
 
    Полный текст решения изготовлен22 октября 2014 года.
 
 
    Арбитражный суд Республики Марий Эл
 
    в лице судьиФроловой Л.А.
 
    при ведении протокола судебного заседаниясекретарем Родыгиной М.С.
 
    рассмотрел в открытом судебном заседании дело
 
    по заявлению муниципального дошкольного образовательного бюджетного учреждения «Русскокукморский детский сад «Яблочко» (ИНН 1207005374, ОГРН 1021201051266)
 
    к ответчику Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Марий Эл
 
    опризнании предписания недействительным
 
    с участием представителей:
 
    от заявителя –Малышева В.В. по доверенности,
 
    от ответчика – Воробьев А.А. по доверенности, Артемьева А.А. по доверенности
 
 
УСТАНОВИЛ:
 
 
    Заявитель, муниципальное дошкольное образовательное бюджетное учреждение «Русскокукморский детский сад «Яблочко» (далее – учреждение, детский сад), обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, к ответчику, Главному управлению МЧС России по Республике Марий Эл, о признании недействительным пункта 1 предписания            № 22/1/1-3 от 07.04.2014.
 
    Согласно оспариваемому пункту предписания в здании детского сада, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Медведевский район, д. Русский Кукмор, ул. Пионерская, 4,  из помещений спален групп «Рябинка» и «Вишенка» отсутствует второй эвакуационный выход, что является нарушением части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пункта 3.12 СНиП  II-Л.3-71, пункта 5.2.12  СП 1.13130.2009.
 
    В заявлении и дополнении к нему изложены доводы о том, что к зданию детского сада не подлежат применению требования нормативных документов в области пожарной безопасности, принятых после утверждения в 1968 году проектной документации на здание (л.д. 3-4, 101).
 
    В судебном заседании заявитель поддержал уточненные требования в полном объеме.
 
 
    Ответчик в письменном отзыве на заявление, дополнении к нему и в судебном заседании пояснил, что строительные нормы и правила, действовавшие как на момент утверждения проектной документации на здание детского сада, так и ввода его в эксплуатацию, содержали требования о наличии второго эвакуационного выхода из помещений. Орган, осуществляющий публичные полномочия, указал на доказанность установленного в пункте 1 оспариваемого предписания факта нарушения законодательства, соблюдение процессуальных требований при проведении проверки, в связи с чем просил в удовлетворении заявленных требований отказать (л.д. 48-56, 103-104).
 
 
    Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения заявителя и ответчика, арбитражный суд считает необходимым удовлетворить заявленные требования по следующим правовым и процессуальным основаниям.
 
    Из материалов дела следует, что в период с 11.03.2014 по 07.04.2014 на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности муниципального образования «Медведевский муниципальный район» Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Марий Эл от 07.02.2014 № 22 проведена плановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением детским садом требований пожарной безопасности (л.д. 58-61).
 
    По итогам проверки 07.04.2014 составлен акт № 22 (л.д. 62-65). В нем указано на допущенные учреждением нарушения требований пожарной безопасности.
 
    07.04.2014 инспектором ОНД муниципального образования «Медведевский муниципальный район» учреждению выдано предписание № 22/1/1-3. Согласно резолютивной части указанного ненормативного правового акта детскому саду предписано устранить  нарушение части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ), пункта 3.12 СНиП  II-Л.3-71, пункта 5.2.12  СП 1.13130.2009 (пункт 1 предписания); части 4 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ, пункта 4.2 СНиП II-А.5-70, пункта 4.8 СНиП II-Л.2-72 (пункт 2 предписания); части 4 статьи 4, таблиц 23, 24 Федерального закона № 123-ФЗ, пункта 3.2 СНиП II-А.5-70, пунктов 7.4, 5.14 СНиП 21-01-97, пункта 5.2.6 СП 4.13130.2013 (пункт 3 предписания) (л.д. 13).
 
    Не согласившись с пунктом 1 оспариваемого предписания, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
 
    Согласно статье 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    Под ненормативным правовым актом следует понимать акт, носящий индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку предписание государственного органа имеет властно-распорядительное содержание, дело подлежит рассмотрению по правилам главы 24 АПК РФ об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия.
 
    Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта проверены арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ.
 
    Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
 
    Тем самым по смыслу статей 198, 201 АПК РФ условиями принятия арбитражным судом решения о признании ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
 
    Государственный орган при вынесении оспариваемого акта обладал надлежащими полномочиями на его принятие.
 
    Согласно пункту 2 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375, исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) и его территориальными органами.
 
    По смыслу статьи 6 федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» органами государственного пожарного надзора являются, в том числе, структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, созданные для организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на территориях субъектов Российской Федерации.
 
    Аналогичное правило закреплено и подпунктом «в» пункта 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290, в силу которого к органам государственного пожарного надзора относятся структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции).
 
    В соответствии со статьей 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в том числе, беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать территорию и объекты защиты и проводить их обследования, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю; выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.
 
    В силу пункта 1 части 1 федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Аналогичную норму содержит Административный регламент МЧС, утвержденный приказом МЧС РФ от 01.10.2007 № 517 (пункт 20, подпункт 1 пункта 70).
 
 
    Арбитражный суд приходит к выводу о необходимости отмены пункта 1 оспариваемого предписания по следующим основаниям.
 
    Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным закономот 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон № 69-ФЗ). Согласно его преамбуле настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.
 
    Согласно статье 1Федерального закона № 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.
 
    В силу статьи 2Федерального закона № 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на КонституцииРоссийской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.
 
    В статье 20Федерального закона № 69-ФЗ указано, что техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
 
    Федеральным законом№ 123-ФЗ определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.
 
    В силу части 1 статьи 4Федерального закона № 123-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
 
    В частях 2и 3 статьи 4Федерального закона № 123-ФЗ разъяснено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом№ 123-ФЗ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.
 
 
    В соответствии с пунктом 1 оспариваемого предписания в детском саду из помещений спален групп: старшая «Вишенка» (21 человек) и средняя «Рябинка» (20 человек)  отсутствует второй эвакуационный выход, что является нарушением части 4 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ, пункта 3.12 СНиП  II-Л.3-71, пункта 5.2.12  СП 1.13130.2009.
 
    Частью 4 статьи 4Закона № 123-ФЗ предусмотрено, что в отношении объектов защиты, введенных в эксплуатацию до вступления в силу положений настоящего Закона, устанавливающих более высокие требования пожарной безопасности (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1и 1.2 статьи 97данного Закона), применяются ранее действовавшие требования. В отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования этого Законаприменяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.
 
    Как следует из представленных в материалы дела документов, проектная документация на здание детского сада разработана в 1968 году (л.д. 80), сам объект недвижимости введен в эксплуатацию в 1972 году (л.д. 38). Доказательств проведения капитального ремонта или реконструкции объекта в материалы дела не представлено.
 
    На момент разработки и утверждения проектной документации на детский сад действовали Строительные нормы и правила СНиП  II-Л.3-62 «Детские ясли-сады. Нормы проектирования», утвержденные Госстроем СССР 10.10.1962, в пункте 4.1. которых было указано, что при проектировании зданий детских яслей-садов должны учитываться противопожарные требования согласно главе СНиП II-А.5-62 «Противопожарные требования. Основные положения проектирования». В соответствии с пунктом 4.6. СНиП II-А.5-62 количество эвакуационных выходов из зданий и помещений должно быть не менее двух, за исключением случаев, указанных в соответствующих главах СНиП.
 
    На дату утверждения акта ввода здания в эксплуатацию действовали Строительные нормы и правилаII-Л.3-71 «Детские ясли-сады. Нормы проектирования», согласно пункту 3.12 которых из каждой групповой ячейки должно быть не менее  двухэвакуационных выходов.
 
    Тем самым действовавшие на даты утверждения проектной документации и ввода здания детского сада в эксплуатацию строительные нормы и правила предусматривали наличие из помещений двух эвакуационных выходов.
 
    Однако оспариваемый заявителем пункт 1 предписания не соответствует требованиям законодательства об его исполнимости.
 
    Так, предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5КоАП РФ). Поэтому необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.
 
    В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.
 
    Между тем пункт 1 оспариваемого предписания названным требованиям не соответствует. Он не содержит указаний, какие конкретные действия должен совершить заявитель, владеющий зданием 1972 года постройки на праве оперативного управления, для  приведения его в соответствие с нормами, указанными в предписании, без проведения реконструкции или капитального ремонта здания с учетом его фактического технико-эксплуатационного состояния.
 
    Согласно пункту 9 статьи 18Федерального закона № 294-ФЗ  при проведении проверки на должностных лиц органа государственного контроля (надзора) возлагается обязанность по доказыванию обоснованности своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
 
    Тем самым, арбитражный суд приходит к выводу, что орган пожарного надзора не представил доказательств, подтверждающих соответствие оспариваемого пункта предписания требованиям законодательства об его исполнимости.
 
 
    Кроме того, арбитражный суд признает необоснованной ссылку ответчика в тексте пункта 1 предписания на несоблюдение заявителем пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009.
 
    Согласно пункту 1.1указанного Свода правил он является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает требования к эвакуационным путям и выходам из зданий, сооружений и строений. Из предисловияСП 1.13130.2009 следует, что цели и принципы стандартизации в Российской Федерации установлены Федеральным закономот 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
 
    Статья 2указанного Федерального закона определяет свод правил как документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе в целях соблюдения требований технических регламентов.
 
    Переченьнациональных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального законаот 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 1047-р. Свод правилСП 1.13130.2009 в данном документе не значится.
 
    На основании части 4 статьи 16.1Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» неприменение сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов, что свидетельствует о необоснованности включения в пункт 1 оспариваемого предписания ссылок на нарушение заявителем пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009.
 
 
    В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
 
    Арбитражный суд в результате исследования доказательств и правовой оценки доводов спорящих сторон приходит к итоговому заключению об удовлетворении требований заявителя и признает недействительным пункт 1 предписания Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Марий Эл от 7.04.2014 № 22/1/1-3 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.
 
    Заявитель при подаче заявления был освобожден арбитражным судом от уплаты государственной пошлины. Ответчик в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ освобождается от уплаты государственной пошлины при рассмотрении дел подобной категории, поэтому вопрос о распределении судебных расходов арбитражным судом не рассматривается.
 
    Резолютивная часть решения объявлена 15 октября 2014 года. Полный текст решения изготовлен 22 октября 2014 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой принятия судебного акта.
 
    Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 АПК РФ, арбитражный суд
 
 
РЕШИЛ:
 
 
    Признать недействительным и несоответствующим Федеральному закону от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»пункт 1 предписания Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Марий Эл от 7.04.2014 № 22/1/1-3.
 
 
    Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл.
 
 
 
    Судья                                                                                                       Л.А. Фролова