Решение от 25 августа 2010 года №А36-849/2010

 
 
Арбитражный суд Липецкой области
 
ул. Скороходова, 2, г. Липецк, 398019
 
http://lipetsk.arbitr.ru, e-mail: arbsud@lipetsk.ru
 
 
Именем Российской Федерации
 
РЕШЕНИЕ
 
 
    г.  Липецк                                                                        Дело № А36-849/2010
 
    25 августа 2010 г. (оглашена резолютивная часть решения и решение изготовлено в полном объеме)
 
    Арбитражной суд Липецкой области в лице судьи Уколова С.М.,
 
    при ведении протокола помощником судьи Батраковым М.Г.
 
    рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления дорог и транспорта Липецкой области (Управления дорог Липецкой области) о признании незаконными решения №10/10 и предписания №10/10 Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 04.02.2010 года, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований – ОГУП «Доброедорстройремонт»
 
    при участии в судебном заседании:
 
    от заявителя: Царик А.А. – консультант правового управления администрации Липецкой области (доверенность от 25.08.2010),
 
    от заинтересованного лица: представитель Козлов Ю.Т. по доверенности от 15.02.2010 г.
 
    от третьего лица представитель не явился, надлежаще уведомлен;
 
УСТАНОВИЛ:
 
 
    Управление дорог и транспорта Липецкой области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконными решения и предписания №10/10 от 04.02.2010, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее – антимонопольный орган), которыми установлено нарушение заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006              № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
 
    В судебном заседании представитель Управления дорог и транспорта Липецкой области поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, представил дополнительные пояснения по делу с доказательствами. Заявил ходатайство о замене Управления дорог и транспорта Липецкой области на Управление дорог Липецкой области, представив доказательства о правопреемстве.
 
    Представитель антимонопольного органа возразил против заявленных требований, представил отзыв и пояснения на заявление. По ходатайству о замене заявителя не возражал.
 
    Третье лицо заявлением от 24.08.2010 г. просило рассмотреть дело без их участия.
 
    Определением от 25.08.2010 г. суд удовлетворил ходатайство представителя заявителя и произвел замену Управления дорог и транспорта Липецкой области на Управление дорог Липецкой области.
 
    Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.
 
    Как видно из материалов дела, в соответствии с постановлением Администрации Липецкой области от 08.07.2003 N 141 "О мерах по содержанию, развитию, приведению в нормативное состояние автомобильных дорог, являющихся собственностью Липецкой области" в целях обеспечения полномочий Администрации по содержанию, развитию, приведению в нормативное состояние автомобильных дорог, являющихся собственностью Липецкой области, созданы шестнадцать государственных унитарных предприятий, в том числе, ОГУП "Доброедорстройремонт" (далее также Предприятие).
 
    Решением Комитета по управлению государственным имуществом Липецкой области от 12.08.2003 N 376 в хозяйственное ведение Предприятия передано государственное имущество на общую сумму 695 502,84 руб. согласно акту приема-передачи, подписанному в тот же день (л.д.14-26 т.2).
 
    Приказом Управления автомобильных дорог Администрации Липецкой области от 21.12.2007 N 256 "О закреплении автомобильных дорог за областными государственными унитарными предприятиями" ответственность за обеспечение сохранности автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния, приведение в нормативное состояние автомобильных дорог, обеспечение безопасности дорожного движения и эффективности использования бюджетных средств закреплена за областными государственными унитарными предприятиями, в том числе ОГУП "Доброедорстройремонт" (л.д.8-9 т.2, 126-131 т.1).
 
    Согласно утвержденному 24.12.2007 г. Уставу ОГУП "Доброедорстройремонт" Предприятие находится в ведомственном подчинении Управления, осуществляющего функции учредителя и полномочия собственника государственного имущества вместе с Управлением имущественных и земельных отношений, и создано в целях обеспечения сохранности существующей дорожной сети Липецкой области, содержания, модернизации автомобильных дорог для удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли (л.д.33-48 т.1). Для достижения указанных целей Предприятие осуществляет ряд видов деятельности, перечисленных в пункте 2.2 Устава, в том числе содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог и сооружений на них, строительство.
 
    В ведение ОГУП "Доброедорстройремонт" переданы дороги, находящиеся в Добровском и Липецком районах Липецкой области.
 
    03.08.2009 г. произведено обследование автодорог Добровского района и установлено, что они имеют место многочисленные повреждения в виде выбоин создающие угрозу безопасности дорожного движения и недопустимые в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-93 (л.д.38-43 т.2).
 
    10.08.2009 г. Управлением издан приказ N 294, в соответствии с которым в связи с необходимостью выполнения работ по ремонту автомобильной дороги и целесообразностью закупки данного вида работ у Предприятия заказ на выполнение данных работ размещен у единственного подрядчика - ОГУП "Доброедорстройремонт" с ценой государственного контракта 2 775,931 тыс. руб. с НДС (л.д.70 т.1).
 
    11.08.2009 г. между Управлением, выступающим от имени Липецкой области, (заказчик) и ОГУП "Доброедорстройремонт" (подрядчик) заключен государственный контракт N 4-ЯМ, в соответствии с которым Предприятие приняло на себя обязательства по выполнению дорожно-ремонтных работ в качестве подрядчика по ремонту автомобильных дорог в Добровском и Липецком районах Липецкой области (л.д.67-69 т.1).
 
    О выполнении ОГУП "Доброедорстройремонт" дорожно-ремонтных работ, предусмотренных государственным контрактом, свидетельствуют акты приемки выполненных работ за август 2009 года, справки о стоимости выполненных работ и затрат (л.д.87-93 т.1).
 
    Установив факт размещения Управлением заказа по ремонту автомобильной дороги у единственного поставщика при наличии на территории Липецкой области иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ремонту автомобильных дорог, и полагая, что заключение государственного контракта без проведения торгов привело к устранению конкуренции и повлекло ущемление интересов других участников товарного рынка, УФАС по Липецкой области приказом от 25.01.2010 N15 возбудило дело N10/10 по признакам нарушения Управлением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившемся в предоставлении преимущества ОГУП "Доброедорстройремонт" при заключении государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог без проведения торгов (л.д.74-75 т.1).
 
    По итогам рассмотрения материалов дела УФАС по Липецкой области 04.02.2010 (в тексте решения допущена опечатка) приняло решение N 10/10, которым признало в действиях Управления наличие нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившегося в необоснованном предоставлении преимущества ОГУП "Доброедорстройремонт" путем заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту региональных автомобильных дорог в Добровском и Липецком районах Липецкой области в нарушение пункта 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов (л.д.12-18 т.1).
 
    На основании данного решения антимонопольным органом выдано предписание N10/10 от 04.02.2010, которым Управлению предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" и совершить следующие действия по обеспечению конкуренции: не применять способ размещения государственного заказа у единственного подрядчика, определенного пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, при размещении государственного заказа на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог; при размещении государственного заказа на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог направлять в УФАС по Липецкой области копию решения о способе размещения государственного заказа (л.д.19-20 т.1).
 
    Полагая, что указанные решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, регулирующему правоотношения в области защиты конкуренции, нарушают его права и законные интересы, Управление обратилось в суд с настоящим заявлением.
 
    Проанализировав материалы дела и доводы представителей сторон, суд полагает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
 
    В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
 
    Частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
 
    Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 8 Постановления от 30.06.2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
 
    Таким образом, установлению в настоящем деле подлежат обстоятельства, относящиеся к тому, какой нормой федерального закона руководствовалось Управление, издавая приказ о размещении заказа у единственного подрядчика и размещая его у этого подрядчика, а также повлекло ли принятие этого акта и совершение указанного действия к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
 
    Материалами дела подтверждается, что издавая приказ N 294 от 10.08.2009 и размещая заказ на выполнение работ по ремонту региональных автомобильных дорог, Управление руководствовалось п. 5 ч. 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.
 
    Статья 10 Закона о размещении заказов, определяющая способы размещения заказа, закрепляет, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом.
 
    Пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов предусмотрено, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, в том числе, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
 
    Таким образом, по смыслу данной нормы, проведение торгов не требуется, если орган исполнительной власти размещает заказ на осуществление работ (оказание услуг), которые, во-первых, обусловлены потребностью в них, а во-вторых, могут осуществляться (оказываться) исключительно этими органами в соответствии с их полномочиями либо подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
 
    В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"  к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение различных вопросов, в том числе, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
 
    Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" также относит осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог (пункт 6 статьи 12).
 
    Согласно пункту 6 статьи 3 данного Закона под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
 
    При этом, как следует из п. 7 данной статьи в редакции, действовавшей на момент размещения заказа Управлением, владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
 
    В силу части 6 статьи 6 этого Закона автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации (передаются в собственность субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации).
 
    В соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального Закона №257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, то есть деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию этих дорог, обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
 
    Данной норме корреспондирует установленный статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации принцип отнесения на собственника бремени содержания принадлежащего ему имущества.
 
    Статьей 15-1 Устава Липецкой области от 09.04.2003 N 46-ОЗ предусмотрено отнесение к полномочиям органов государственной власти области по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств областного бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог областного и межмуниципального значения.
 
    Таким образом, в силу норм действующего законодательства деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляет исключительно собственник этих дорог - соответствующий орган субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление этой деятельности.
 
    Положением об управлении дорог и транспорта Липецкой области, утвержденным распоряжением администрации Липецкой области от 05.03.2007 N 114-р, предусматривалось, что данный орган является исполнительным органом государственной власти Липецкой области, обеспечивающим проведение на территории области государственной политики в сфере дорожного хозяйства и транспорта и осуществляющим ряд функций, к числу которых отнесены осуществление в установленном порядке функций государственного заказчика по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств областного бюджета, а также организация в установленном порядке в пределах своей компетенции проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и эксплуатации дорог общего пользования области и сооружений на них (л.д.97-102 т.1).
 
    Таким образом, Управление является единственным субъектом на территории Липецкой области, уполномоченным на осуществление дорожной деятельности, в том числе деятельности по ремонту, в отношении автомобильных дорог областного и межмуниципального значения. Иные лица не наделены правомочиями по осуществлению этой деятельности в отношении указанных дорог.
 
    Следовательно, поскольку выполнение работ при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения может осуществляться исключительно Управлением в соответствии с его полномочиями, оно могло при возникновении потребности в ремонте названных дорог разместить заказ у единственного подрядчика.
 
    Возникновение потребности в ремонте автомобильных дорог Добровского и Липецкого районов подтверждается материалами дела и антимонопольным органом не оспаривается. ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», действующий с 01.07.1994 г., предусматривает кратчайшие сроки для ликвидации повреждений: 5-10 дней в зависимости от группы дорог. Провести торги в указанные сроки не представляется возможным.
 
    При таких обстоятельствах Управление имело все правовые основания, предусмотренные пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, для размещения заказа у ОГУП "Доброедорстройремонт" без проведения торгов.
 
    Ссылка УФАС по Липецкой области на отсутствие в действующем законодательстве положений об осуществлении ремонта автомобильных дорог исключительно государственными унитарными предприятиями не принимается во внимание, поскольку лицом, имеющим право осуществить размещение заказа у единственного заказчика, является орган исполнительной власти, тогда как государственное унитарное предприятие выступает в рассматриваемом случае не как заказчик, а как единственный подрядчик.
 
    Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о наличии правовой нормы федерального законодательства, разрешающей Управлению разместить заказ на выполнение работ по ремонту региональных автомобильных дорог Добровского и Липецкого районов, чье региональное или межмуниципальное значение не оспаривается, у единственного подрядчика.
 
    При таких обстоятельствах антимонопольным органом не доказано нарушение Управлением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".
 
    Исходя из этого, решение УФАС по Липецкой области от 04.02.2010 N 10/10 является незаконным. Поскольку основанием для выдачи предписания в силу ст. 50 Закона "О защите конкуренции" является решение комиссии антимонопольного органа по делу, то решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом.
 
    В связи с незаконным характером принятого по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства решения является незаконным и выданное на основании этого решения предписание.
 
    Поскольку заявитель при подаче заявления не платил государственную пошлину, административный орган также освобожден от ее уплаты, пошлина взысканию не подлежит.
 
    Руководствуясь ст.ст.167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
 
Р Е Ш И Л:
 
    Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области №10/10 от 04.02.2010 г. и выданное на основании него предписание №10/10 от 04.02.2010 г., как не соответствующие ч.2 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и п.5 ч.2 ст.55 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
    Обязать Управление ФАС по Липецкой области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
 
    Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке.
 
 
 
 
Судья                                                                                            С.М.Уколов