Дата принятия: 14 июля 2008г.
Номер документа: А36-838/2008
Арбитражный суд Липецкой области
398019, г. Липецк, ул. Скороходова, 2
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Липецк Дело № А36-838/2008
Резолютивная часть решения оглашена «7» июля 2008г.
Полный текст решения изготовлен 14 июля 2008г.
Судья Тонких Л.С.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Хорошиловым А.А.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Муниципального учреждения здравоохранения «Городской кожно-венерологический диспансер»
к Областному фонду обязательного медицинского страхования
о признании недействительным предписания директора Областного фонда обязательного медицинского страхования от 12.02.2008г. №477-6,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Уварова И.И. – адвокат (доверенность от 25.03.2008г.), Рябова Н.М. – заместитель главного врача по экономическим вопросам (доверенность от 23.05.2008г.),
от ответчика: Карпов А.Б. – представитель (доверенность от 19.05.2008г. № 8), Аристова Н.В. – начальник отдела правового и кадрового обеспечения (доверенность от 14.01.2008г. № 3),
УСТАНОВИЛ:
Муниципальное учреждение здравоохранения «Городской кожно-венерологический диспансер» (далее – МУЗ «ГКВД») обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением от 02.04.2008г. о признании недействительным предписания директора Областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - ОФОМС) от 12.02.2008г. №477-6.
На стадии подготовки дела к судебному разбирательству в рамках собеседования заявитель уточнил предмет требования к ответчику. Учреждение просит арбитражный суд признать недействительным пункт 1 предписания директора Областного фонда обязательного медицинского страхования от 12.02.2008г. №477-6 в части необходимости восстановления нецелевого и нерационального использования средств ОМС на сумму 643 400 руб. 53 коп. (см. заявление учреждения от 22.04.2008г. – л.д. 146 – т.1).
Арбитражный суд принял заявление учреждения об уточнении предмета требования к рассмотрению, учитывая, что уточнение предмета иска является правом учреждения (ст. 49 АПК РФ) и соответствует основаниям заявленного требования.
Представитель заявителя пояснил, что вывод фонда о нецелевом и нерациональном использовании учреждением средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) в результате оплаты труда за счет средств ОМС 0,5 ставки главного врача, 0,5 ставки заместителя главного врача по экономическим вопросам, 0,5 ставки главного бухгалтера является необоснованным, так согласованная структура тарифов на 2007г. учреждением не нарушена. В связи с этим, заявитель полагает, что оснований для восстановления учреждением средств ОМС на сумму 643 400 руб. 53 коп. не имеется. Кроме того, по мнению представителя заявителя, указанные фондом в оспариваемом предписании нормативные акты в качестве нарушенных учреждением не регламентируют вопросы целевого использования средств ОМС, в связи с чем их нарушение учреждением невозможно в принципе.
Представители ответчика возразили против требований заявителя, указав, что оспариваемое предписание от 12.02.2008г. №477-6 является законным, вывод фонда о нецелевом использовании средств ОМС на оплату труда руководящего звена учреждения обоснован. По мнению представителей фонда, учреждение без соблюдения установленного порядка самостоятельно изменило согласованную структуру тарифа, осуществив оплату 0,5 ставки главного врача, 0,5 ставки заместителя главного врача по экономическим вопросам, 0,5 ставки главного бухгалтера за счет средств ОМС, не предусмотренных на указанные цели. В отзыве на заявление МУЗ «ГКВД» Фонд указал, что при осуществлении финансирования данных ставок Учреждение фактически перераспределило средства амбулаторно-поликлинического звена для финансирования стационарной помощи. Дополнительно представитель Фонда пояснил, что
Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующее.
На основании приказа по областному Фонду обязательного медицинского страхования от 17.01.2008г. № 1-КМ и договора с ОФОМС от 23.03.2004г. № 110 комиссией ОФОМС проведена проверка соблюдения Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования, качества лечения, лекарственного обеспечения в МУЗ «Городской кожно-венерологический диспансер» за 2007 год. По результатам проверки составлен акт от 28.01.2008г., и директором ОФОМС 12.02.2008г. вынесено предписание об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки от 28.01.2008г. (см. л.д. 9-35 – т.1). Названным предписанием заявителю предложено восстановить нецелевое и нерациональное использование средств обязательного медицинского страхования (ОМС) на сумму 676 269,35 руб. Заявителем оспаривается предписание от 12.02.2008г. только в части восстановления суммы 643400,53 руб.
Как видно из материалов дела, оспариваемая сумма состоит из средств, выплаченных за счет ОМС в качестве оплаты труда по 0,5 ставки главного врача, 0,5 ставки главного бухгалтера, 0,5 ставки заместителя главного врача по экономическим вопросам.
В силу статьи 1 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС и ТФОМС) как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 19 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичная норма закреплена в статье 147 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, денежные средства, поступающие муниципальному учреждению здравоохранения в оплату оказанной в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования медицинской помощи, являются государственными финансовыми средствами на обязательное медицинское страхование, которые аккумулируются в ФФОМС и ТФОМС и расходуются ими, в частности, на обеспечение прав граждан в системе обязательного медицинского страхования, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Следовательно, муниципальным учреждением здравоохранения они должны быть использованы строго по целевому назначению.
Законодательство о медицинском страховании не содержит четкого определения целевого (нецелевого) расходования средств внебюджетного фонда. Учитывая, что средства фонда обязательного медицинского страхования являются государственной собственностью, суд считает возможным применить к данным правоотношениям аналогию закона. В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса РФ в качестве нецелевого использования бюджетных средств расценивается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Временным порядком финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденным ФОМС 05.04.2001 N 1518/21-1 по согласованию с Минздравом РФ от 06.04.2001 N 2510/3586-01-34 и Минфином РФ от 27.04.2001 N 12-03-14, зарегистрированным Минюстом России 20.06.2001 N 2756 (далее – Временный порядок), определено, что оплата медицинской помощи в пределах территориальной программы ОМС осуществляется по тарифам, принятым в рамках тарифного соглашения по обязательному медицинскому страхованию на территории субъекта Российской Федерации (см. л.д. 87-91 – т.1). Согласно п.5.3 Территориальных правил обязательного медицинского страхования граждан, утв. Постановлением Администрации Липецкой области от 04.02.2004г. № 16, медицинское учреждение использует поступившие средства в соответствии с договорами на оплату медицинской помощи (медицинских услуг) по территориальной программе ОМС по тарифам, принятым в рамках тарифного соглашения по обязательному медицинскому страхованию на территории Липецкой области (см. л.д. 135-145 – т.1).
На основании ст.24 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» тарифы на медицинские услуги при обязательном медицинском страховании определяются соглашением между страховыми медицинскими организациями, Советами Министров республик в составе Российской Федерации, органами государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрацией и профессиональными медицинскими ассоциациями. Тарифы должны обеспечивать рентабельность медицинских учреждений и современный уровень медицинской помощи. Согласно Разделу 3 Тарифного соглашения на медицинские услуги, оказываемые в системе обязательного медицинского страхования на территории Липецкой области в 20007г. (далее – Тарифное соглашение) тарифы на медицинские услуги в Липецкой области устанавливаются решением согласительной комиссии при условии полного совпадения мнений сторон (см. л.д. 126 – т.1).
В силу того же раздела Тарифного соглашения тарифы на медицинские услуги являются контролируемыми ценами. При этом на основании Раздела 1 Тарифного соглашения они представляют собой денежные суммы, определяющие уровень возмещения и состав компенсируемых расходов медицинского учреждения по выполнению территориальной программы обязательного медицинского страхования (см. л.д. 123, 126 – т.1).
Состав тарифа на медицинские услуги, оказываемые в медицинских учреждениях Липецкой области, урегулирован Разделом 4 Тарифного соглашения и Разделом 9 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации на территории Липецкой области бесплатной медицинской помощи на 2007 год, утв. Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 24.05.2007г. № 251-пс. По амбулаторно-поликлиническому звену он включает в себя статьи затрат, финансируемые из средств обязательного медицинского страхования: «Заработная плата», «Начисления на оплату труда», «Прочие услуги», «Увеличение стоимости основных средств» (расходы на приобретение медицинского инструментария со сроком службы более 12 месяцев), «Увеличение стоимости материальных запасов» (расходы на приобретение медикаментов и перевязочных средств и пр.) (см. л.д. 100-101, 126-127 – т.1).
Приказом ФФОМС от 09.12.1999г. № 105 «Об обеспечении рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования» установлено, что состав тарифа на медицинские услуги, предоставляемые по территориальной программе обязательного медицинского страхования, определяются с учетом единой методологической базы для расчета и индексации тарифов (п.5 – см. л.д. 105 – т.1).
Таким образом, для целей обязательного медицинского страхования правовым основанием получения медицинским учреждением средств фонда ОМС является тариф, рассчитанный по единой методике.
Материалами дела подтверждается, что фактически по единой методике, утвержденной ФФОМС, тариф на медицинские услуги в Липецкой области был установлен в 1999г.; в последующие периоды он индексировался в зависимости от изменения цен на лекарственные средства, повышения заработной платы и пр. (см.л.д. 142-147 – т.2, том 3, л.д. 150 – т.4, л.д. 1-4, 104-110 – т.5 – для амбулаторно-поликлинического звена и л.д. 1-103 – т.4, л.д. 5-32 – т.5 – для стационарного звена, а также пояснительную записку к изменению тарифов – л.д. 130-139 – т.2). При этом решениями согласительной комиссии тариф для амбулаторно-поликлинического звена лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) 1 и 2 уровня г.Липецка и г.Ельца, поликлиник областных онкологического и дерматологического диспансеров, городских (Липецка и Ельца) дерматологических диспансеров устанавливался единый, что соответствует разделу 9 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации на территории Липецкой области бесплатной медицинской помощи на 2007 год, утв. Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 24.05.2007г. № 251-пс (см. л.д. 101 – т.1). Данное обстоятельство сторонами не оспаривается.
Как видно из расчета единого тарифа для указанных ЛПУ, в том числе и для заявителя, он производился по материалам Городской поликлиники № 4 – базовой поликлиники для расчета тарифов для городских поликлиник 1 уровня (см. л.д. 33-51 – т.5, л.д. 140-141 – т.2), что не противоречит утвержденным Методикам расчетов тарифов (см. л.д. 122 – т.2, л.д. 131 – т.4. а также Методику расчета тарифов на медицинские услуги, утв. Решением согласительной комиссии от 11.12.97г. № 28). Доказательств оспаривания единого тарифа для МУЗ «ГКВД» г.Липецка заявитель суду не представил. Из штатных расписаний заявителя, начиная с 2002 года, видно, что должности главного врача, главного бухгалтера и заместителя главного врача по экономическим вопросам не были включены в штатное расписание амбулаторно-поликлинического звена, финансируемого за счет средств ОМС (см. л.д. 92-101 – т.2). Отсутствие этих должностей среди финансируемых за счет ОМС и в период с 1999г. по 2002г. заявителем не оспаривается. Равным образом указанные должности отсутствовали в указанный период и в штатных расписаниях амбулаторно-поликлинического звена, финансируемого за счет средств ОМС, в ЛПУ равного ему уровня: указанные должности включены либо в стационар, либо в число финансируемых за счет средств бюджета (см. штатные расписания Облкожвендиспансера, ГУЗ «Липецкий областной онкологический диспансер», Кожно-венерологического диспансера г.Ельца).
Впервые указанные должности включены заявителем в состав финансируемых за счет ОМС в 2007г. на основании ведомости замены должностей (см. л.д. 76-79 – т.1, л.д. 59 – т.5, а также л.д.85-88 – т.2). До этого времени указанные должности финансировались за счет средств бюджета (см. также штатные расписания и пояснения представителя заявителя – протокол с/з).
Как уже было отмечено, заявитель расходовал средства ОМС на выплату заработной платы по 0,5 ставок главного врача, главного бухгалтера, заместителя главного врача по экономическим вопросам. При этом, как видно из акта проверки, данные выплаты осуществлены в пределах состава и структуры тарифа по статье затрат «Заработная плата» (см. л.д. 15 – т.1). То есть формально расходование заявителем суммы 643400,43 руб. на указанные выплаты соответствует составу тарифа на медицинские услуги.
Между тем, исходя из природы тарифа как нормативно регулируемой и контролируемой цены, суд приходит к следующим выводам.
Оценивая нормы регулирования тарифов на медицинские услуги в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что основным принципом формирования территориальных программ обязательного медицинского страхования является сбалансированность объемов, структуры гарантируемой медицинской помощи и необходимых для их реализации финансовых средств.
Согласно Методическим рекомендациям по расчету тарифа на случай амбулаторно-поликлинического обслуживания в системе обязательного медицинского страхования, утв. Приказом ФФОМС от 12.10.1995г. № 72, оплата труда административно-управленческого персонала не относится к оплате труда медицинского персонала, а составляет прочие затраты (см. р.1, п.2.2.3, р.3 Методических рекомендаций – л.д. 109-120 – т.2). Отнесение должностей главного врача, главного бухгалтера, заместителя главного врача по экономическим вопросам к административно-управленческому персоналу сторонами не оспаривается (см. также примечания к Приложению № 1 к приказу Минздрава РФ от 09.06.2003г. № 230 – л.д. 21 – т.2). При этом Методические рекомендации предусматривают расчет тарифа с учетом сложившегося соотношения между врачебным персоналом и общеполиклиническим персоналом, соотношения расходов на оплату труда общеполиклинического персонала, приходящегося на случай поликлинического обслуживания, финансируемого за счет ОМС, и поликлинического персонала в целом.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что основными принципами регулирования тарифов на медицинские услуги являются следующие: регулируемость, согласованность, контролируемость, сбалансированность расходов, влияющих на формирование тарифа.
Как видно из расчетов тарифов с 1999г. по 2007г., соотношение в тарифе по статье затрат «Оплата труда» расходов на оплату труда основного (врачебного) и общеполиклинического персонала составляло соответственно 64,2 % и 16,5 % (см. л.д. 1, 10, 15, 24, 37, 46, 50, 58, 63, 69, 73, 79, 84, 91, 95, 98, 102, 104 – т.3, а также л.д. 33-54 – т.5). Указанное соотношение являлось постоянным в течение всего указанного периода, несмотря на изменение соотношения расходов на оплату труда относительно других расходов в структуре тарифа.
Оплата труда заявителем по указанным трем должностям за счет средств ОМС привела к изменению этого соотношения. Как видно из структуры заработной платы, выплаченной в 2007 году сотрудникам поликлиники МУЗ «ГКВД», доля оплаты труда общеполиклинического персонала составила 42,3 %, без учета оплаты труда по указанным трем должностям она бы составила 30,6 %. Суд не дает оценки превышению указанной доли (30,6 %) относительно рассчитанной в тарифе (16,5 %), поскольку это не является предметом судебного разбирательства по данному делу. Тем не менее аналогичные данные о размере доли оплаты труда в структуре тарифа приведены и заявителем в соответствующей справке (см. л.д. 111 – т.5).
О невключении указанных трех должностей в расчет тарифа по поликликлиническому звену заявителю было известно, во-первых, из штатных расписаний МУЗ «ГКВД», во–вторых, из акта предшествующей проверки ОФОМС от 31.01.2007г. В соответствии с п.6.3.5 Инструкции «О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС», утв. Приказом ФФОМС от 17.12.1998г. № 100, проверка расходования денежных средств, поступивших по обязат6ельному медицинскому страхованию, на выплаты (премии, доплаты, поощрения, материальную помощь, зарплату) лицам, не участвующим в работе по программе обязательного медицинского страхования, является одним из направлений контроля Фонда за целевым расходованием средств ОМС (см. л.д. 106-119 – т.1).
Таким образом, включение должностей главного врача, главного бухгалтера и заместителя главного врача по экономическим вопросам в состав поликлинического звена, финансируемого за счет средств ОМС, повлияло не только на изменение структуры тарифа по статье «Оплата труда», но и на баланс расходов, финансируемых за счет разных источников: ОМС и средств бюджета, так как указанные должности ранее финансировались из средств бюджета. В связи с этим суд считает, что расходование средств ОМС на оплату труда по указанным трем должностям использовано на цели, не соответствующие условиям их получения, заложенным в тарифе на медицинские услуги.
Довод заявителя о праве главного врача на изменение штатного расписания не противоречит нормам трудового законодательства и приказу Минздрава от 09.06.2003г. № 230 (см. п.2 примечания к приложению № 1 приказа – л.д. 21 – т.2). Однако в целях получения возмещения соответствующих затрат за счет финансирования из средств ОМС такое изменение в штатном расписании, влияющее на соотношение затрат, учтенных при исчислении тарифа, должно быть согласовано с согласительной комиссией. Иное противоречит принципам формирования тарифов и возмещения затрат из средств ОМС и приводит к нарушению сбалансированности затрат в тарифе. Возможность изменения тарифов предусмотрена Тарифным соглашением (см. р.3 – л.д. 126 – т.1).
Одной из задач ОФОМС является контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан (п.14 Временного порядка – л.д. 87-91 – т.1, п.8 Р.3 Положения об областном фонде обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Липецкого областного совета депутатов от 23.09.2004г. № 578-пс – л.д. 50-53 – т.1).
Из Инструкции "О порядке проведения территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС", утвержденной приказом ФФОМС от 17.12.1998 N 100 следует, что в случае нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования соответствующие суммы подлежат восстановлению в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".
Согласно названному Указу средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. В связи с этим арбитражный суд считает избранную Фондом меру соответствующей названному Указу и направленной на восстановление баланса средств обязательного медицинского страхования.
С учетом изложенного у суда не имеется оснований для удовлетворения требований заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований Муниципального учреждения здравоохранения «Городской кожно-венерологический диспансер» о признании недействительным предписания директора Областного фонда обязательного медицинского страхования от 12.02.2008г. № 477-6 отказать.
Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в г.Воронеже. По истечении указанного времени в двухмесячный срок решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в г.Брянске.
Судья Л.С. Тонких
