Решение от 07 июля 2010 года №А36-777/2010

 
Арбитражный суд Липецкой области
 
398019, г. Липецк, ул. Скороходова, 2
 
http://lipetsk.arbitr.ru, e-mail: arbsud@lipetsk.ru
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
 
РЕШЕНИЕ
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена 05.07.2010 г.
 
    Решение в полном объёме изготовлено 07.07.2010 г.
 
 
    г.  Липецк                                                                                 Дело № А36-777/2010
 
    07 июля 2010 г.
 
 
    Арбитражный суд Липецкой области в составе судьи Дружинина А.В.,
 
    при ведении протокола судебного заседания помощником судьи               Толмачёвой Л.В.
 
 
    рассмотрев в судебном заседании заявление Управления дорог и транспорта Липецкой области
 
 
    о признании незаконными решения № 2/10 и предписания № 2/10 Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 09.02.2010 года
 
 
    заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области
 
 
    при участии в заседании:
 
 
    от  заявителя: начальник транспортного отдела Лыткин А.А. (доверенность           № 628 от 02.03.2010 года), консультант правового управления администрации  Липецкой области Царик А.А. (доверенность № 3220 от 27.11.2009 года);
 
 
    от  заинтересованного лица:  начальник отдела контроля размещения заказа и антимонопольного контроля органов власти Козлов Ю.Т. (доверенность б/н от 15.02.2010 года);
 
 
УСТАНОВИЛ:
 
 
    Заявитель обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконными решения № 2/10 и предписания   № 2/10 Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 09.02.2010 года.
 
    В ходе предварительного судебного заседания представитель заявителя поддержал заявленные требования, изложенные в заявлении без номера и без даты, поступившем в суд 09.03.2010 года.
 
    Представитель заинтересованного лица в отзыве на заявление от 05.04.2010 года  № 1071 и в предварительном  судебном заседании пояснил, что оснований для удовлетворения доводов заявителя не имеется, так как предусмотренные в договоре № 15 от 24.11.2009 года на оказание услуг по организации регулярных социально значимых перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальной маршрутной сети Липецкой области, заключенного между Управлением дорог и транспорта Липецкой области (заказчиком) и ОАО «Липецкавтотранс» (исполнителем), функции и полномочия в соответствии с действующим законодательством являются функциями и полномочиями исполнительного органа государственной власти Липецкой области в сфере дорог и транспорта и право на их осуществление предоставлено хозяйствующему субъекту – открытому акционерному обществу в нарушение закона.
 
    В судебном заседании 28.04.2010 года представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме, пояснив, что Управление дорог и транспорта Липецкой области, заключив договор № 15 от 24.11.2009 г. на оказание услуг по организации регулярных социально значимых перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам Липецкой области, не наделило ОАО «Липецкавтотранс» какими-либо государственными функциями, не ограничило конкуренцию и (или) не ущемило интересы хозяйствующих субъектов или граждан (пояснения по делу б/н от 28.04.2010 года), так как организация перевозок – это комплекс согласованных действий соответствующего органа исполнительной власти, ответственного за транспортное обслуживание населения, и транспортных операторов.
 
    В судебном заседании 05.07.2010 года представители лиц, участвующих в деле, поддержали ранее изложенные доводы в обоснование своей позиции по настоящему делу.
 
    С учетом совокупности исследованных судом доказательств и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора суд пришел к следующему выводу:
 
    Свидетельством серии 48 № 001149223 подтверждается государственная регистрация Управления дорог и транспорта Липецкой области в качестве юридического лица 30.03.2007 года за основным государственным регистрационным номером 1074823007687 (т. 1 л.д. 23).
 
    9 февраля 2010 года комиссией Липецкого УФАС России по результатам рассмотрения антимонопольного дела № 2/10 было принято решение № 2/10                (т. 1 л.д. 10-14), в соответствии с которым Управление дорог и транспорта Липецкой области признано нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).
 
    Из указанного решения антимонопольного органа следует, что заключив договор № 15 от 24.11.2009 года с ОАО «Липецкавтотранс» на оказание услуг по организации регулярных социально значимых перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам Липецкой области (т. 1 л.д. 182-184) и наделив ОАО «Липецкавтотранс» функциями и правами Управления дорог и транспорта Липецкой области, который является отраслевым исполнительным органом государственной власти области в сфере дорог и транспорта, заявитель дал возможность акционерному обществу в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальной маршрутной сети Липецкой области на существующем рынке.
 
    Вместе с тем, частью 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года          № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной  энергии  «Росатом» и Федеральным законом от           30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
 
    На основании решения комиссии Липецкого УФАС России от 09.02.2010 № 2/10 Управлению дорог и транспорта Липецкой области выдано предписание от 09.02.2010 № 2/10 (т. 1 л.д. 15), которым предписано прекратить нарушение ч. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» и совершить действия по обеспечению конкуренции:
 
    а)  до 10 марта 2010 года принять меры к расторжению договора № 15 от 24 ноября 2009 года, заключенному с ОАО «Липецкавтотранс» на оказание услуг по организации регулярных социально значимых перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам Липецкой области.
 
    Считая, что решение от 09.02.2010 № 2/2010 и выданное на его основании предписание от 09.02.2010 № 2/10 приняты антимонопольным органом необоснованно, Управление дорог и транспорта Липецкой области обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании их незаконными.
 
    В силу ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
 
    Исходя из требований  п. 1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов,  органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
 
    Ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что  ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, может быть признан судом недействительным при  наличии двух условий: несоответствия закону или иным нормативным правовым актам и нарушения гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица.
 
    Полномочия антимонопольного органа на принятие решений и предписаний в связи с рассмотрением дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации установлены пунктами 1, 3 ч. 1 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции».
 
    Из материалов антимонопольного дела  следует, что 24.11.2009 года между Управлением дорог и транспорта Липецкой области – «Заказчиком» и                   ОАО «Липецкавтотранс» - «Исполнителем»  заключен договор № 15 (т. 1 л.д. 182-206) по условиям которого ОАО «Липецкавтотранс» поручена организация регулярных социально значимых перевозок пассажиров  автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальной маршрутной сети Липецкой области. Исполнитель организует перевозки в соответствии с требованиями действующих законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и Липецкой области (п.п 1.1-1.2 договора).
 
    Кроме того, на «Исполнителя» были возложены следующие обязательства:
 
    ·            Обеспечить проведение отбора перевозчиков на право осуществления социально значимых перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по регулярным маршрутам в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Липецкой области. По результатам отбора заключить с перевозчиками соответствующие договоры, выдать карточки допуска на подвижной состав. Материалы по проведению отбора перевозчиков, реестр заключенных договоров и выданных карточек допуска представить Заказчику не позднее 12.01.2010 года.
 
    ·            Организовать осуществление ежедневного выпуска и работу автобусов на маршрутах в количестве, соответствующем расписаниям движения, согласованным с Заказчиком. При этом обеспечить:
 
    ·            фактическое выполнение рейсов перевозчиками и регулярность движения автобусов – не ниже 97%.
 
    ·            Обеспечить организацию диспетчерского управления и контроля за движением подвижного состава, а также учёт выполненных рейсов на маршрутах.
 
    ·            Обеспечить посредством организации контрольных мероприятий соблюдение перевозчиками требований действующего законодательства при осуществлении регулярных перевозок пассажиров автобусами.
 
    ·            Обеспечить предоставление Заказчику с установленной периодичностью необходимой отчётности перевозчиков, осуществляющих перевозки в соответствии с п. 3.2.1. настоящего договора, об основных технико-эксплуатационных и финансово-экономических показателях работы, а также отчётов предусмотренных действующими нормативными правовыми актами Липецкой области;
 
    ·            Обеспечить регулярное проведение проверок выполненной перевозчиками работы, а именно: фактически выполненного количества рейсов и общего пробега, а также регулярности движения по маршрутам.
 
    ·            Своевременно уведомлять пассажиров о всех случаях внесения изменений в расписания движения автобусов по маршрутам, в том числе в случаях временного прекращения или ограничения движения. Уведомление осуществлять путём публикации в средствах массовой информации, размещения объявлений в автобусах, на начальных и конечных пунктах маршрутов, через администрации органов местного самоуправления.
 
    ·            По поручению заказчика: разрабатывать и вносить изменения в расписания движения и паспорта маршрутов;
 
    ·            Организовывать обследование пассажиропотока, дорожных условий, нормирования скоростей, а также проведение иных, в том числе контрольных мероприятий на маршрутах;
 
    ·            Обеспечить возможность беспрепятственного осуществления контрольный мероприятий представителями заказчика, устранять выявленные заказчиком недостатки и нарушения, с информированием заказчика в 10-дневный срок о принятых мерах.
 
    Исходя из содержания п. 12 ч. 1 ст. 15-1 Устава Липецкой области, принятого постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 года № 222-пс, к полномочиям органов государственной власти области, относится решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
 
    Статьёй 4 Закона Липецкой области от 22 декабря 2004 года № 149-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования в Липецкой области» установлено, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным и городским электрическим пассажирским транспортом общего пользования осуществляется исполнительным органом государственной власти области в сфере транспорта, органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
 
    Заказчиком перевозок является исполнительный орган государственной власти области в сфере транспорта, органы местного самоуправления, заключившие с перевозчиком договор (контракт) на осуществление перевозок транспортом общего пользования;
 
    Организатором перевозок – исполнительный орган государственной власти области в сфере транспорта, органы местного самоуправления или уполномоченные в соответствии с действующим законодательством лица, осуществляющие организацию, контроль и регулирование перевозок пассажиров (в ред. Законов Липецкой области от 11.02.2008 № 124-ОЗ, от 24.12.2008 № 217-ОЗ).
 
    Перевозки пассажиров автомобильным и городским электрическим пассажирским транспортом общего пользования осуществляется на основе договоров (контрактов), заключаемых между заказчиком (организатором) перевозок и перевозчиком в соответствии с действующим законодательством. (ст. 3 вышеуказанного закона).
 
    Согласно части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
 
    Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации).
 
    В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1 ФЗ «О защите конкуренции» настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
 
    Частью 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
 
    В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года          № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (в ред. Федеральных законов от 01.12.2007 № 318-ФЗ, от 27.12.2009 № 379-ФЗ).
 
    Названный запрет установлен в целях устранения необоснованного препятствования для осуществления предпринимательской деятельности (несмотря на формальный состав данной нормы).
 
    Распоряжением администрации Липецкой области от 16.10.2009 № 474-р утверждено Положение об Управлении дорог и транспорта Липецкой области (т. 1 л.д. 22-27). Пунктом 1.1 указанного Положения предусмотрено, что Управление дорог и транспорта Липецкой области является отраслевым исполнительным органом государственной власти области в сфере дорог и транспорта.
 
    Таким образом, суд считает, что Управление дорог и транспорта Липецкой области как исполнительный орган государственной власти Липецкой области при принятии актов и (или) осуществлении действий обязано соблюдать требования ч. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
 
    В соответствии с положением  Управление осуществляет функции:
 
    ·            по организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом общего пользования в межмуниципальном сообщении, железнодорожным пассажирским транспортом общего пользования в пригородном сообщении и воздушным транспортом общего пользования (п. 2.1);
 
    ·            определяет и обеспечивает потребности населения в перевозках пассажирским транспортом общего пользования, устанавливает порядок и условия допуска перевозчиков к выполнению перевозок пассажирским транспортом общего пользования (п. 2.9);
 
    ·            утверждает паспорта регулярных маршрутов автомобильного пассажирского транспорта общего пользования, выдаёт карточки допуска (п. 2.14), и другие функции … .
 
    Действительно, ОАО «Липецкавтотранс» осуществляет деятельность по координации работы пассажирского и грузового парка акционеров общества в целях совершенствования перевозок пассажиров и грузов, созданию необходимых экономических и социальных условий для эффективной работы предприятий транспорта, разработку и предоставление в администрацию области экономических обоснований по бюджетному финансированию, формированию и изменению тарифов на перевозки пассажиров, багажа, а также другие виды деятельности,  не запрещённые законодательством Российской Федерации.
 
    Исходя из системного толкования положений ст. 3 Закона Липецкой области от 22 декабря 2004 года № 149-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования в Липецкой области», а также учитывая то обстоятельство, что федеральным законодательством организация перевозок  не закреплена непосредственно за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что функции организатора перевозок может также выполнять и акционерное общество в рамках гражданско-правового договора, в частности вышеуказанного договора № 15 от 24.11.2009 года между Управлением дорог и транспорта Липецкой области и ОАО «Липецкавтотранс», а переданные в рамках данного договора акционерному обществу полномочия, предусмотренные п.п. 3.2-3.2.9, носят административно-хозяйственный характер, не предполагающие реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что исключает применение к рассматриваемым отношениям положений части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. При этом функция организации транспортного обслуживания населения области, которая непосредственно возложена на заявителя, акционерному обществу не передавалась.
 
    Статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.
 
    Исходя из принципа состязательности сторон, закрепленного в ст. 9 названного Кодекса, а также положений ст. 65 Кодекса, лицо, не реализовавшее свои процессуальные права, в том числе и на представление доказательств, несет риск неблагоприятных последствий не совершения им соответствующих процессуальных действий.
 
    При указанных обстоятельствах, требования заявителя о признании незаконными решения № 2/10 от 09.02.2010 и предписания № 2/10 от 09.02.2010 подлежат удовлетворению в полном объёме.
 
    Обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определёнными доказательствами, не могут подтверждаться в Арбитражном суде иными доказательствами (ст. 68 АПК РФ). Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
 
    При обращении в  суд заявитель являясь отраслевым исполнительным органом государственной власти Липецкой области в сфере дорог и транспорта,
 
    был освобождён от уплаты государственной пошлины на основании ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
 
    С учётом требований подпункта 2 пункта 2 статьи 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации плательщиками государственной пошлины признаются ответчики в арбитражных судах, если решение суда принято не в их пользу и истец освобожден от уплаты государственной пошлины.
 
    Из содержания п. 1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 30.03.1998 г. № 32 «О практике разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» требования о признании недействительными предписания и решения антимонопольного органа, на основании которого оно выдано, не являются самостоятельными и оплачиваются государственной пошлиной как единое требование.
 
    В соответствии со ст. 105 АПК РФ льготы по уплате государственной пошлины предоставляются в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
 
    Подпунктом 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.
 
    Согласно п. 3 ст. 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины. В соответствии со ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области также освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, поэтому в рамках настоящего дела государственная пошлина судом не взыскивается.
 
    Руководствуясь статьями 2, 13, 27, 104, 105, 110, 167-170, 189, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
 
 
РЕШИЛ:
 
 
    Удовлетворить заявление Управления дорог и транспорта Липецкой области - признать незаконными решение № 2/10 от 09.02.2010 и предписание № 2/10 от 09.02.2010, вынесенных комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области полностью, как не соответствующие части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
 
 
    Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
 
 
    Решение суда подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в Девятнадцатый Арбитражный апелляционный суд в г. Воронеже в месячный срок со дня его принятия, через Арбитражный суд Липецкой области, и по истечении указанного времени в двухмесячный срок в том же порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в г. Брянске.
 
 
    Дата изготовления решения в полном объеме считается датой принятия решения.                       
 
 
 
Судья                                                                                         А.В. Дружинин