Дата принятия: 16 ноября 2017г.
Номер документа: А33-15781/2017
АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
РЕШЕНИЕ
от 16 ноября 2017 года Дело N А33-15781/2017
Резолютивная часть решения объявлена 09 ноября 2017 года.
В полном объеме решение изготовлено 16 ноября 2017 года.
Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Болуж Е.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" (ИНН 2466215012, ОГРН 1082468051995)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965)
о признании недействительными решения по делу N 111-17-16 от 15.03.2017 и предписания N 111-17-16 от 15.03.2017,
с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: МП "Управление зеленого строительства",
при участии:
от заявителя: Коваля Д.С. на основании доверенности от 06.10.2017 N 40, паспорта,
от ответчика: Дударевой М.А. на основании доверенности от 10.016.2017 N 13, удостоверения.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств системы аудиозаписи секретарем судебного заседания Чурсиной А.А.,
установил:
Муниципальное казенное учреждение города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения по делу N 111-17-16 от 15.03.2017 и предписания N 111-17-16 от 15.03.2017.
Определением от 14.08.2017 заявление принято к производству суда.
В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал, сослался на доводы, изложенные в заявлении.
Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал, сослался на доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление.
Заявление рассмотрено в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.
В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю поступило обращение Управления ФСБ России по Красноярскому краю (вх. N 16326 от 16.09.2016, исх. N 6/2/5026 от 16.09.2016) о нарушении антимонопольного законодательства МКУ "УДИБ" при заключении контракта с МУП г. Красноярска "Управление зеленого строительства" 02.12.2015 на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства г. Красноярска в 2016 году" на сумму 81 414 131,32 рубля.
Анализ приложенной к обращению документации, действующего законодательства свидетельствует о следующем.
МКУ "УДИБ" приступило к исполнению функций муниципального заказчика, начиная с 01.01.2014.
Главным распорядителем бюджетных средств - Департаментом городского хозяйства администрации города Красноярска до Учреждения были доведены лимиты бюджетных обязательств, в том числе на содержание объектов благоустройства в размере 286 643 028 рублей на 2016 год.
03 ноября 2015 года на официальном сайте в сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru размещен муниципальный заказ N 0119300019815001926.
Заказчиком торгов являлось МКУ "УДИБ".
Объектом закупки является выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года.
Предметом закупки является выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года, в объеме согласно ведомости объемов работ (Приложение N 1 к муниципальному контракту и Техническому заданию (Приложение N 2 к муниципальному контракту).
Согласно Ведомости объемов работ в перечень работ включены следующие работы: очистка тротуаров, скамеек, газонов, урн от снега и мусора, выкашивание газонов, посадка цветников, ремонт и покраска скамеек, урн, полив зеленых насаждений, распил и уборка деревьев, посадка деревьев, ремонт тротуаров, содержание металлических ограждений, содержание песочниц, содержание фонтанов.
Условно данные работы можно разделить на три вида: содержание объектов благоустройства, содержание объектов озеленения, содержание фонтанов. Указанные объекты находятся в разных районах города Красноярска.
Начальная цена контракта составляла 88 650 000 рубля.
Согласно протоколу проведения электронного аукциона на участие в аукционе подана одна заявка - МУП г. Красноярска "Управление зеленого строительства", с ним же и заключен муниципальный контракт от 02.12.2015
Анализ аукционной документации, результатов аукциона позволяет сделать вывод о том, что в целях осуществления организации работ (услуг) одному участнику закупки необходимо будет задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, с учетом того, что такой возможностью обладают не все потенциальные участники закупки.
Обладая индивидуально-определенными свойствами, каждый вид вышепоименованных услуг (работ), а также иных услуг (работ), включенных в описание объекта закупки, привлекает к торгам специфический круг хозяйствующих субъектов. Объединение в один лот различных услуг (работ) на объектах, перечисленных в Ведомости объемов работ, различных и обладающих разным набором потребительских свойств, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении определенных работ, оказании определенных услуг, приводит к сокращению числа претендентов, заинтересованных каждый в своем наборе товаров, работ (услуг), и ограничивает конкуренцию.
Перечисленные в аукционной документации работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы.
Кроме того, заказчик объединил в один лот услуги, оказываемые на нескольких территориях, удаленных друг от друга (все районы города Красноярска).
Размещение закупки укрупненным лотом (во всех районах города на технологически и функционально не связанные услуги, работы) нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества за право заключения муниципального контракта и выполнения работ (оказании услуг) по предмету контракта, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.
Таким образом, действия Заказчика торгов - МКУ "УДИБ", связанные с разработкой и утверждением аукционной документации, содержат признаки нарушения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку формирование технического задания приводит к ограничению количества участников. Закупаемые заказчиком товары имеют разные коды ОКПД и относятся к разным группам товаров, технологически и функционально не связаны между собой, что не соответствует требованиям антимонопольного законодательства, а именно части 1 и 3 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции".
Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов, поскольку сокращает число хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным работам.
Включение в состав одной закупки технологически и функционально различных работ (услуг) делает невозможным участие в электронном аукционе организаций, заинтересованных в оказании только одной конкретной услуги, например, обслуживание фонтанов или озеленение, а также ограничивает доступ к участию в электронном аукционе субъектам малого и среднего предпринимательства.
С учетом вышеизложенного в действиях МКУ "УДИБ" имеются признаки нарушения пункта 1 части 1, части 3 статьи 17 ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося во включении в состав одного лота при проведении аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году, технологически и функционально не связанных работ, укрупнении лота (выполнение работ во всех районах города), что повлекло (могло повлечь) недопущение конкуренции при проведении торгов.
По данному факту Красноярским УФАС России на основании приказа N 270 от 13.10.2016 было возбуждено дело N 111-17-16.
К моменту рассмотрения дела ответчик МКУ "УДИБ" представил письменную позицию (исх. б/н от 21.02.2017; исх. б/н от 15.12.2016), в которой пояснил, что аукцион проводился по единой группировке общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности 01.41.12 - Услуги, связанные с посадкой и содержанием декоративных садов, парков и озеленением кладбищ. Уборка территории в различные сезоны года и работы по благоустройству функционально взаимосвязаны, являются частями технологического процесса, связаны единым циклом технологически и функциональным циклом работ. Разделение подобных комплексных работ на отдельные этапы является неэффективным, нецелесообразным и не упрощает процесс их выполнения.
МКУ "УДИБ" полагает, что документация об электронном аукционе на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году соответствует требованиям закона, поскольку при проведении аукциона в электронной форме выделение лотов не предусмотрено согласно действующему законодательству. Выводы Красноярского УФАС России относительно факторов влияния на конкуренцию (по результатам опроса респондентов) неверны, поскольку опрошенные лица жалобы на процедуру торгов в антимонопольный орган не подавали. Рынок необходимых муниципальных услуг в городе Красноярске не сформирован, в связи с чем данные работы могут быть выполнены только муниципальными предприятиями.
МУП г. Красноярска "Управление зеленого строительства" к моменту рассмотрения дела представило информацию о заключенных договорах субподряда, об исполнении муниципального контракта (вх. N 19766 от 15.11.2016), копию лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Информацию, подтверждающую техническую и финансовую возможность организации.
ООО "Зеленые кварталы" также к моменту рассмотрения дела представил письменную позицию (исх. б/н от 08.12.2016), заключающуюся в следующем: организация относится к субъектам малого предпринимательства и является субподрядчиком МУП г.Красноярска "Управление зеленого строительства", участие в аукционе не приняли по причине отсутствия возможности внесения задатка в установленном размере, отсутствием специальной техники и штата сотрудников для выполнения объема работ, предусмотренных муниципальным контрактом.
МП "ДРСП Ленинского района" также к моменту рассмотрения дела представило письменную позицию (исх. N 254 от 15.11.2016), заключающуюся в следующем: предприятие не участвовало в аукционе на право выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году по причине того, что аукцион проходил на право выполнение работ в пределах территории всего города Красноярска, а предприятие выполняет работы в пределах территории Ленинского района.
Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в рассмотрении дела, Комиссия пришла к выводам, что действия Заказчика торгов - МКУ "УДИБ", связанные с разработкой и утверждением аукционной документации, содержат признаки нарушения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" поскольку формирование технического задания приводит к ограничению количества участников.
Закупаемые заказчиком товары имеют разные коды ОКПД и относятся к разным группам товаров технологически и функционально не связанны между собой, что не соответствует требованиям антимонопольного законодательства.
Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов, поскольку сокращает число хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным работам.
Включение в состав одной закупки технологически и функционально различных работ (услуг) делает невозможным участие в электронном аукционе организаций, заинтересованных в оказании только в одной конкретной услуги, например, обслуживание фонтанов или озеленения, а также ограничивает доступ к участию в электронном аукционе субъектам малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, МКУ "УДИБ" разработало и утвердило аукционную документацию, ограничивающую доступ к участию в торгах неопределенному кругу субъектов предпринимательской деятельности и создало условия для наступления последствий в виде ограничения конкуренции на торгах и на рынках оказания услуг по озеленению, благоустройству территорий, поскольку обладая индивидуально-определенными свойствами, каждый вид вышеуказанных услуг (работ), а также иных услуг (работ), включенных в описание объекта закупки, привлекает к торгам специфический круг хозяйствующих субъектов.
Укрупнив лот и включив в него различные услуги, требующие большое количество специализированной техники, наличия квалифицированных специалистов в разных сферах, МКУ "УДИБ" создало преимущества крупным хозяйствующим субъектам, обладающим значительными материальными, техническими, трудовыми ресурсами, в том числе МУП г. Красноярска "Управление зеленного строительства".
Объединение в один лот различных услуг (работ) на объектах, перечисленных в Ведомости объемов работ, различных и обладающих разным набором потребительских свойств, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении определенных работ, оказании определенных услуг, приводит к сокращению числа претендентов, заинтересованных каждый в своем наборе оказываемых услуг, и ограничивает конкуренцию.
В результате вышеуказанных действия по формированию лота ограничен доступ хозяйствующих субъектов на рынок содержания объектов благоустройства, создан фактически безальтернативный порядок осуществления работ по содержанию объектов благоустройства, поскольку последние три года только МУП г. Красноярска "Управление зеленного строительства" является подрядчиком по данному виду работ, и, соответственно, устранена конкуренция на указанном рынке.
С учетом изложенного, в действиях МКУ "УДИБ" имеет место нарушение пункта 1 части 1, части 3 статьи 17 ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся во включении в состав одного лота при проведении аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году, технологически и функционально не связанных работ, укрупнении лота (выполнение работ во всех районах города), что повлекло (могло повлечь) недопущение конкуренции при проведении торгов.
Решением Комиссии УФАС России по делу N 111-17-16 от 15.03.2017:
1) МКУ "УДИБ" признано нарушившим части 1 и 3 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" в части включения в состав одного лота при проведении аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году (муниципальный заказ N 01193000019815001926), технологически и функционально не связанных работ, укрупнении лота (выполнение работ во всех районах города), что повлекло (могло повлечь) создание преимущественных условий участия в торгах МП "УЗС", а также недопущение конкуренции при проведении торгов, что непосредственно влияет на конкуренцию, а также свидетельствует о нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию.
2) В целях защиты гражданских прав, публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию МКУ "УДИБ" предписано выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, с этой целью МКУ "УДИБ" надлежит не допускать фактов при формировании аукционной документации на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства включения в состав одного лота технологически и функционально не связанных работ, а также укрупнение лота.
3) Предписано передать материалы дела N 111-17-16 уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении в отношении виновного должностного лица МКУ города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" дела об административном правонарушении по статье 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Предписанием Комиссии УФАС России по делу 111-17-16 от 15.03.2017 Муниципальному казенному учреждению города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" предписано незамедлительно с момента получения настоящего предписания совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно:
- не допускать фактов при формировании аукционной документации на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства включения в состав одного лота технологически и функционально не связанных работ, а также укрупнение лота.
Об исполнении настоящего предписания сообщить в адрес Красноярского УФАС России в течение 5 дней по истечении установленного срока исполнения предписания.
Полагая, что решение по делу N 111-17-16 от 15.03.2017 и предписание N 111-17-16 от 15.03.2017 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.
Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Статья 46 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданину и юридическому лицу право обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления.
Возможность признания незаконными решений органов местного самоуправления предусмотрена статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и является способом защиты гражданских прав.
Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2).
Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регулируется главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган:
- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган, в том числе:
- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1);
- устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (пункт 10).
Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.
На основании вышеизложенного, оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом.
Суд полагает, что заявитель не доказал, что решение по делу N 111-17-16 от 15.03.2017 и предписание N 111-17-16 от 15.03.2017 противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права и законные интересы в силу следующего.
Конституцией Российской Федерации (статья 8) гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.
Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.
Пунктом 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - Закон о контрактной системе).
Обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, являются муниципальными нуждами.
Согласно части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулировании такого участия, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.
В статье 8 вышеуказанного закона закреплен принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в следующем: контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок
Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов.
Применение Закона о контрактной системе обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
Статья 33 Закона о контрактной системе предписывает заказчику при описании в документации о закупке объекта закупки руководствоваться правилами, изложенными в указанной статье.
В соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).
При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
Под благоустройством территории поселения (городского округа) в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимается комплекс мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (п. 1 ст. 2).
В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 (далее - Методические рекомендации N 613), под благоустройством территории понимается комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм объектов монументального искусства.
Элементами благоустройства территории согласно указанным методическим разработкам являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере содержания объектов благоустройства осуществляется нормативными правовыми актами всех уровней законодательства, в том числе Правилами благоустройства территории города Красноярска, утвержденными Решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года NВ-378.
Правила благоустройства территории города Красноярска (далее - Правила) устанавливают требования в сфере благоустройства территории города Красноярска (далее - город), в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а так же основные положения, регулирующие организацию благоустройства территории города (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
Работы по благоустройству, предусмотренные настоящими Правилами, выполняются в соответствии с периодичностью, установленной лицами, ответственными за благоустройство, в соответствии с настоящими Правилами, если иное не предусмотрено федеральным и краевым законодательством.
Работы по озеленению, содержанию малых архитектурных форм, уборке территории отнесены к разным разделам Правил и выполняются в различные периоды времени (летний и зимний).
В соответствии с Распоряжением администрации г. Красноярска от 01.07.2011 N 84-р "Об утверждении Положения о департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска" одной из основных задач департамента является организация благоустройства и озеленения территории города.
В соответствии с Распоряжением администрации г. Красноярска от 02.07.2013 N74-гх "Об утверждении Устава муниципального казенного учреждения г. Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" МКУ "УДИБ" выполняет функцию муниципального заказчика на выполнение работ по содержанию объектов благоустройства в городе Красноярске.
Как установлено в ходе рассмотрения дела, МКУ "УДИБ" приступило к исполнению функций муниципального заказчика с 01.01.2014.
Главным распорядителем бюджетных средств - Департаментом городского хозяйства администрации города Красноярска на 2016 год до Учреждения были доведены лимиты бюджетных обязательств, в том числе на содержание объектов благоустройства в размере 286 643 028 рублей.
Приказом N 411-удиб от 28.10.2015., подписанным руководителем учреждения МКУ "УДИБ", утверждена аукционная документации для проведения электронного аукциона на право выполнения работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года
03 ноября 2015 года на официальном сайте в сети "Интернет" www.zakupki.gov/ru размещен муниципальный заказ N 01193000019815001926.
Заказчиком торгов являлось МКУ "УДИБ".
Объектом закупки является выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года.
Предметом закупки являлось выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года, в объеме согласно ведомости объемов работ (Приложение N 1 к муниципальному контракту и Техническому заданию (Приложение N 2 к муниципальному контракту).
Согласно Ведомости объемов работ в перечень работ включены следующие работы: очистка тротуаров, скамеек, газонов, урн от снега и мусора, выкашивание газонов, посадка цветников, ремонт и покраска скамеек, урн, полив зеленых насаждений, распил и выборка деревьев, посадка деревьев, ремонт тротуаров, содержание металлических и бетонных ограждений, содержание песочниц, содержание фонтанов (иных водных устройств).
Таким образом, в предмет торгов включены различные виды работ, касающиеся содержания объектов благоустройства, содержания объектов озеленения, содержания фонтанов, сбора и вывоза бытовых отходов.
При этом количество объектов, на которых осуществляются работы, является существенным (реестр объектов включает 264 сквера, 850 объектов улично-дорожной сети, итого - 1 114 объектов), объекты расположены в различных районах города.
Согласно информации, представленной Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска (вх.N 19692 от 14.11.2016), 139 объектов закреплены на праве оперативного управления за МКУ "УДИБ", 12 объектов числятся как бесхозяйные, 55 объектов входят в состав имущества казны муниципального образования г. Красноярска, в отношении остальных объектов информация не представлена.
Начальная цена контракта составляла 88 650 000 рубля.
Пунктом 15 аукционной документации установлено, что для участия в аукционе участник закупки обязан внести денежные средства в качестве обеспечения заявки в размере 5 % от начальной цены контракта, что составляет 4 432 500 рублей.
Согласно протоколу проведения электронного аукциона на участие в аукционе подана одна заявка - МУП г. Красноярска "Управление зеленого строительства". С указанным лицом заключен муниципальный контракт от 02.12.2015.
Антимонопольным органом также установлено, что в целях исполнения даннго муниципального контракта победитель торгов МУП г. Красноярска "Управление зеленого строительства" заключил два договора субподряда:
- договор N 332/с от 27.04.2016 с ООО "Зеленые кварталы", сумма сделки 17 730 163,79 рублей, для выполнения работ передан 181 объект;
- договор субподряда N 307/с от 20.01.2016 с МП "ДРСП Ленинского района", сумма сделки 6 667 604,99 рублей, для выполнения работ передано 178 объектов (соглашением от 01.03.2016 договор между сторонами расторгнут).
ООО "Зеленые кварталы" сообщило антимонопольному органу, что организация относится к субъектам малого предпринимательства, участие в аукционе общество не приняло по причине отсутствия возможности внесения задатка в установленном размере, отсутствием специальной техники и штата сотрудников для выполнения объема работ, предусмотренных муниципальным контрактом.
МП "ДРСП Ленинского района" также сообщило, что предприятие не участвовало в аукционе по причине того, что аукцион проходил на право выполнения работ в пределах территории всего города Красноярска, а предприятие выполняет работы только на территории Ленинского района.
Согласно информации, представленной МП "ДРСП Ленинского района", для осуществления деятельности, связанной с содержанием объектов благоустройства, предприятие использует 36 единиц спецтехники (погрузчики. Камазы, снегоочистители и т.д.)
В рамках рассмотрения дела антимонопольным органом были опрошены потенциальные участники аукциона в целях выяснения причин неучастия в аукционе (муниципальный заказ N 01193000019815001926) на право заключения муниципального контракта "на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска 2016 года" %
Результаты опроса свидетельствуют о следующем.
Опрошенные респонденты не приняли участие в аукционе по следующим причинам:
отсутствие интереса - 2;
объединение в один лот разных видов деятельности - 2;
отсутствие материальной, технической возможности, отсутствие квалифицированных кадров - 2;
большой размер обеспечения (задаток) - 1;
большой объем работ - 1,
что свидетельствует о том, что формирование лота подобным образом ограничило права потенциальных участников на участие в аукционе.
Анализ аукционной документации, результатов аукциона свидетельствует о том, что для его исполнения необходимо привлечь значительные трудовые и финансовые ресурсы, а также большое количество специализированной техники: подметальные машины, поливочные машины, мусоровозы, поливочные машины, косилки, т.д. Для выполнения работ, связанных с содержанием фонтанов, также требуются квалифицированные специалисты, обладающие определенным знаниями.
Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) деятельность по благоустройству ландшафта, включающая в себя: закладку, обработку и обслуживание парков и садов для частных и общественных жилых домов, общественных и нежилых зданий (школ, больниц, административных зданий, церковных зданий и т.п.), городских территорий (парков, городских зеленых зон, кладбищ и т.п.), зеленых зон вдоль транспортных магистралей (дорог, железнодорожных и трамвайных линий, водных путей, портов), промышленных и торговых зданий, зеленых зон зданий (сады на крышах, озеленение фасадов, внутренних помещений), спортивных площадок, игровых площадок, зон отдыха, полей для гольфа и прочих мест для развлечений и отдыха, стационарных и проточных водных пространств (водоемов, прудов, плавательных бассейнов, рвов, водных трасс, заводских сточных систем) отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 81.30.
Деятельность по сбору отходов отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 38.1.
Согласно информации, представленной Департаментом городского хозяйства, ранее до 2013 года работы по озеленению и работы по содержанию фонтанов выполнялись на основании отдельных договоров, заключенных с разными контрагентами.
Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд пришел к выводу, что перечисленные в аукционной документации работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы. Сами по себе работы, включенные в один лот, технологически и функционально не связаны между собой, объекты находятся на различных территориях, удаленных друг от друга (все районы города Красноярска).
Суд также учитывает пояснения заявителя о том, что объем работ, включенных в один лот, могут осуществлять только муниципальные предприятия, имеющие необходимые ресурсы для их осуществления, что свидетельствует о создании преимущественных условий для указанных лиц для участия в торгах.
Размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества в электронном аукционе за право заключения муниципального контракта и выполнения работ (оказании услуг) по предмету контракта, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.
Кроме того, в состав одного лота включены лицензируемые (сбор и вывоз отходов) и не лицензируемые виды деятельности (озеленение, содержание фонтанов).
С учетом изложенного, в действиях МКУ "УДИБ" имеет место нарушение пункта 1 части 1, части 3 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся во включении в состав одного лота при проведении аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году, технологически и функционально не связанных работ, укрупнении лота (выполнение работ во всех районах города), что повлекло (могло повлечь) недопущение конкуренции при проведении торгов.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О защите конкуренции" под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Взаимозаменяемыми товарами признаются товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях).
Из указанных определений следует, что невзаимозаменяемые товары образуют различные товарные рынки, на которых осуществляют свою деятельность различные хозяйствующие субъекты.
В ходе рассмотрения дела в соответствии с пунктом 10.9 Приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 (ред. от 20.07.2016) "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" проведен анализ состояния конкуренции на открытом аукционе в электронной форме N 0119300019815001926 на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска в 2016 году (аналитический отчет от 30.01.2017).
Согласно данным аналитического отчета от 30.12.2016 временной интервал настоящего исследования определен с 03.11.2015 (дата размещения извещения о проведении открытого аукциона N 0119300019815001926) по 30.12.2016 включительно (дата составления аналитического отчета).
Оценка состояния конкурентной среды на рынках услуг (работ) по текущему содержанию объектов озеленения и благоустройства города Красноярска, услуги по сбору, транспортировке и вывозу отходов показал, следующее. На исследуемых товарных рынках объектом гражданских прав являются услуги индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, осуществляющих деятельность по содержанию объектов благоустройства, объектов озеленения, фонтанов, услуги по сбору, транспортировке и вывозу отходов.
Таким образом, продуктовыми границами анализируемых рынков являются услуги (работы) хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по содержанию объектов благоустройства, объектов озеленения, фонтанов, услуги по сбору, транспортировке и вывозу отходов.
Определение географических границ товарного рынка в соответствии со статьей 4 ФЗ "О защите конкуренции" определяют сферу обращения товара, в границах которой, основываясь на экономической, технической или иной возможности приобретатель может приобрести товар и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Таким образом, географические границы на данных рынках определены как территория города Красноярска.
С учетом специфики исследуемых рынков и положений действующего законодательства, оказывать услуги по содержанию объектов благоустройства, объектов озеленения, фонтанов может любой индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации.
Оказывать услуги по сбору, транспортировке и вывозу отходов вправе только организация, имеющая лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.
В аналитическом отчете от 30.12.2016 отражено, что по общедоступным данным, размещенным в сети Интернет, количественный состав организаций, осуществляющих деятельность по содержанию объектов озеленения, объектов благоустройства, фонтанов, составляет более 30, из них на территории города Красноярска действует более 10 организаций, осуществляющих деятельность по содержанию объектов озеленения, объектов благоустройства, фонтанов.
С учетом вышеизложенного, антимонопольный орган правомерно пришел к выводу, что рынки оказания услуг по содержанию объектов благоустройства, озеленения, фонтанов, являются конкурентными.
На момент вынесения решения муниципальный контракт исполнен в полном объеме.
Довод заявителя о том, что антимонопольным органом необоснованно приняты во внимание сведения, полученные в результате опроса респондентов, в связи с тем, что ими не подавалась жалобы в антимонопольный орган, судом отклонены, поскольку согласно статье 17 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанной статье, не является исчерпывающим.
При формировании условий аукциона заказчик не должен игнорировать предмет и цели Федерального закона "О защите конкуренции", направленные на эффективное использование государственной (муниципальной) собственности, на достижение публичности, открытости и прозрачности процедур приобретения работ и услуг, эффективности использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также должен соблюдать требования статьи 17 Закона, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.
Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения.
Представленными в материалы дела доказательствами подтвержден факт ограничения заявителем конкуренции при проведении торгов в результате объединения в один лот работ, технологически и функционально не связанных между собой. В этой связи довод заявителя о том, что жалоба в антимонопольный орган подана не потенциальными участниками торгов, не свидетельствует об отсутствии в действиях учреждения нарушения антимонопольного законодательства.
Учитывая, что аналогичное нарушение антимонопольного законодательства по формированию условий аукционной документации могло иметь место в будущем, в целях обеспечения конкуренции антимонопольный орган обоснованно выдал предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Таким образом, решение по делу 111-17-16 от 15.03.2017 и предписание N 111-17-16 от 15.03.2017 соответствуют закону, не нарушают прав заявителя.
С учетом установленных обстоятельств по делу, суд полагает заявление Муниципального казенного учреждения города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" о признании недействительными решения по делу 111-17-16 от 15.03.2017 и предписания N 111-17-16 от 15.03.2017 не подлежащим удовлетворению.
Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.
Заявитель в силу пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края
РЕШИЛ:
В удовлетворении заявления Муниципального казенного учреждения города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" отказать.
Проверено на соответствие положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.
Судья Е.В. Болуж
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
