Дата принятия: 04 марта 2014г.
Номер документа: А32-33146/2013
Арбитражный суд Краснодарского края
350063, г. Краснодар, ул. Красная, 6
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
арбитражного суда первой инстанции
Дело № А32-33146/2013
г. Краснодар «04» марта 2014г.
Резолютивная часть решения объявлена 21.01.2014.
Полный текст решения изготовлен 04.03.2014.
Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Колодкиной В.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковальской О.А.,
в судебном заседании рассмотрел заявление ООО « Издательство Эталон» г. Новороссийск
к Министерству природных ресурсов Краснодарского края г. Краснодар
о признании недействительным приказа от 23.08.2013 г. №1331
при участии в судебном заседании:
от заявителя : Мун Р.В., директор
от заинтересованного лица: Калякин Р.В., представитель, доверенность от 18.12.2013 г.
Установил:
ООО «Издательство «Эталон» обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным Приказа №1331 от 23.08.2013 г. Министерства природных ресурсов Краснодарского края.
Заявитель в судебном заседании на своих требованиях настаивал в полном объеме.
Заинтересованное лицо с требованиями заявителя не согласился, свою позицию выразил в отзыве на заявление.
В судебном заседании в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 21.01.2014 г. в 15-30 ч. После перерыва судебное заседание было продолжено.
Выслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, суд установил следующее.
ООО «Издательство «Эталон» Министерством природных ресурсов по Краснодарскому краю выдана лицензия на право пользования недрами серии КРД 02663 ОЭ сроком действия до 09.03.2014 г., зарегистрированная в реестре за №2663 от 22.11.2005 г., с целевым назначением добыча мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис. Право пользования участком недр Общество приобрело путем приобретения имущественного комплекса предприятия-банкрота Завода ЖБИ №5 Управления строительства №12 на основании договора купли-продажи имущества карьера Шесхарис от 03.09.2003, решения арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2004 г. по делу №А32-19677/2004-39-392 в соответствии с абзацем 6 ст. 17.1 Закона РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».
Согласно пункту 4 Соглашения об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис, являющемуся неотъемлемой частью лицензии КРД 02663 ОЭ от 22.11.2005, Общество взяло на себя обязательство добычу мергелей и объемы рекультивации производить в соответствии с проектом разработки и планами развития горных пород, согласованными в Управлении Северо-Кавказского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора.
20.03.2012 г. Министерство письмом №67-1480/12-01-05 уведомило общество о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, в котором указывалось о необходимости в срок до 01.09.2012 г. согласовать в Комиссии по вопросам согласования проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иное проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, проекта разработки (технического проекта) месторождения Шесхарис.
Письмом от 22.08.2013 №202-9232/13-09.2 Министерство уведомило общество о продлении срока устранения нарушений до 10.12.2013 г.
Приказом от 23.08.2013 г. №1331 Обществу приостановлено до 30.12.2013 г. право пользования недрами, предоставленное на основании лицензии КРД 02663 ОЭ от 22.11.2005. В приказе имеется ссылка на нарушение обществом пунктов 4 и 10 Соглашения об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис (Приложение 1 к лицензии)
Как пояснил в отзыве на заявление и в судебном заседании представитель Министерства, основанием для принятия оспариваемого Приказа о приостановлении Обществу права пользования недрами явилось осуществление разработки месторождения без согласованного в установленном порядке проекта.
Не согласившись с данным приказом общество обратилось с настоящим заявлением в суд.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:
- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;
- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Закон Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер.
Закон о недрах содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Статья 4 Закона о недрах закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.
Согласно статье 11 Закона о недрах, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона о недрах, согласно которой лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные в данной норме условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими этому Закону.
В соответствии с абзацем 8 статьи 17.1 Закона N 2395-1 право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах.
В соответствии с абзацем 9 статьи 17.1 Закона N 2395-1 при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 19.11.2003 N 1026, переоформление лицензий на пользование участками недр осуществляется в случае приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон N 127-ФЗ), имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации.
В рассматриваемом случае, ООО «Издательство «Эталон» переоформило ранее выданную Заводу ЖБИ №5 Управления строительства №12 лицензию КРД №00121 от 09.03.1994 г. в порядке абзаца 8 ст. 17.1 Закона «О недрах».
Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (пункт 10 части второй статьи 22 Закона о недрах).
Из анализа указанных норм Закона о недрах следует, что лицензионное соглашение представляет собой приложение к лицензии, являющееся ее составной частью. Недропользователь, заключая с органом, выдавшим лицензию на пользование недрами, лицензионное соглашение, в котором закреплены условия пользования участком недр, тем самым принимает на себя обязанность по его исполнению.
В качестве Приложения №1 к лицензии КРД №02663 ОЭ недропользователем с Министерством заключено Соглашение об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис.
Обязанности владельца лицензии при разработке месторождения закреплены в пункте 4 Соглашения, в абзаце 7 которого указано, что добычу мергелей и объемы рекультивации производить в соответствии с проектом разработки и планами развития горных работ, согласованными в Управлении Северо-Кавказского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, а также ежегодными планами развития горных пород.
В соответствии с пунктом 10 Соглашения все условия настоящего соглашения являются существенными, и не выполнение одного из них влечет за собой приостановление или аннулирование действия лицензии на право пользования недрами.
В соответствии со статьей 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
В соответствии со статьей 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 данного Закона, решение о приостановлении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Таким образом, Законом о недрах установлен механизм, позволяющий недропользователю избежать негативных правовых последствий в виде досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами, устранив допущенные нарушения.
Установленная законом процедура принятия решения о приостановлении права пользования недрами и действия лицензии Министерством соблюдена.
Между тем положения статей 20, 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность компетентного органа при наличии приведенных в них оснований принять решение о приостановлении лицензии.
В соответствии с пунктом 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Оценивая законность решения о приостановлении или аннулировании лицензии, судам необходимо учитывать, что административный орган при его принятии должен руководствоваться нормами Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" или нормами иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 2 статьи 1 данного Закона, а не нормами названного Кодекса.
По смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановление от 12.05.1998 г. N 14-П, Постановление от 30.07.2001 г. N 13-П, Определение от 14.12.2000 г. N 244-О, Постановлении от 21.11.2002 г. N 15-П) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым такого рода мерам юридической ответственности. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.
Практика Европейского суда по правам человека исходит из того, что государство в целях защиты публичного порядка должно контролировать условия использования собственности, не допуская при этом нарушения имущественных прав частных лиц. При этом Европейский суд подчеркивает, что нарушение имущественных прав возможно путем неоправданного наложения государственными органами административных, уголовных и гражданско-правовых санкций применительно к частным лицам, а также в связи с бездействием государственных органов, призванных контролировать условия использования собственности в конкретном государстве. При установлении нарушения частных прав Европейский суд принимает во внимание: фактическое наличие имущественных прав у заявившего об их защите лица; законность происхождения этих имущественных прав; серьезность, реальность и последствия их нарушения; отсутствие гарантированной защиты от правонарушения частных прав со стороны государства - члена Совета Европы (пункт 1 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1999 года N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и прав на правосудие").
Решение о приостановлении лицензии, ограничивая правоспособность юридического лица, является специальной предупредительной мерой, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорционально, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.
Следовательно, наличие формальных признаков не может являться достаточным основанием для принятия решения о приостановлении лицензии. Орган государственной власти с целью реализации своих полномочий по применению указанных мер обязан полно и достоверно устанавливать обстоятельства и факты нарушений лицензиатами условий лицензии, характер допущенного нарушения, причины нарушения, а также наличие возможности устранения нарушения.
В соответствии с правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.12.2001 N 1862-О-О, в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть четвертая статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах"). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах. Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.
Как следует из материалов дела ранее рабочий проект «Карьер строительного камня. Реконструкция», разработан АО «НПО Стромэкология.ЛТД» по заказу завода железобетонных изделий №5 Управления строительства №12 в 1994 году. В 2007 г. Северо-Кавказским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору утверждено дополнение к рабочему проекту «Карьер строительного камня. Реконструкция» - Раздел «Промышленная безопасность» для ООО «Издательство «Эталон». Следовательно, после переоформления лицензии Общество выполнило пункт 4 лицензионного соглашения и производило разработку и добычу полезных ископаемых на месторождении Шесхарис в пределах горноотводного акта, в порядке и по технологии, разработанным техническим проектом реконструкции карьера, выполненным АО «НПО «Стромэкология. ЛТД» с учетом дополнения, внесенных в 2007 году.
Согласно статье 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых должна осуществляться в соответствии с утвержденными техническими проектами.
Технические проекты и вносимые в них изменения до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.
К заявлению пользователя недр в соответствии с пунктом 16 указанного положения прилагаются, в том числе в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, копии заключений: государственной экспертизы запасов, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы и экспертизы промышленной безопасности.
В части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено обязательное проведение государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Следовательно, если в составе разрабатываемого месторождения планируется строительство объектов капитального строительства, то заключение государственной экспертизы рассматривается законодателем в качестве обязательного требования.
В последующем Обществом разработана проектная документация «Разработка и рекультивация месторождения мергеля «Шесхарис» в районе г. Новороссийска, Краснодарского края», которая прошла государственную экспертизу в ФАУ «Главгосэкспертиза России», что подтверждается положительным заключением №027-14/РГЭ-2746/02 от 17.01.2014.
При указанных обстоятельствах, суд считает, что Общество с момента получения лицензии КРД 02663 ОЭ предприняло все необходимые меры для исполнения условий, установленных Соглашением об условиях добычи мергеля для производства щебня месторождения Шесхарис.
Суд, исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления общества о признании незаконным приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 23.08.2013 г. N1331 о приостановлении права пользования недрами по лицензии КРД 02663 от 22.11.2005.
При этом суд учитывает, что примененная мера принуждения в виде приостановления права пользования недрами по лицензии является в рассматриваемом случае чрезмерным ограничением прав общества. Применение такой меры принуждения не отвечает требованиям справедливости и соразмерности.
Кроме того, приостановление права пользования недрами по лицензии сопряжено с ограничением прав на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и, учитывая наличие в штате общества большого количества работников, а также тот факт, что на сегодняшний день, нарушение обществом устранено, суд не усматривает оснований для применения такой строгой меры ответственности, как приостановление права общества недрами.
Принимая во внимание изложенное, оспариваемый приказ Министерства с учетом конкретных обстоятельств дела не отвечает принципам справедливости и целесообразности юридической ответственности.
При этом суд учитывает, что срок устранения допущенных нарушений лицензионного соглашения Министерством продлен до 10.12.2013 г. (письмо от 22.08.2013 г. №202-9232/13-09.2) по ходатайству Общества (письмо от 12.09.2013 №114).
В связи с чем, оспариваемый приказ о приостановлении действия права пользования недрами Министерством принят без учета продления сроков устранения указанных нарушений и проведении проверки факта их устранения.
В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по госпошлине относятся на Министерство.
Руководствуясь ст. ст. 198,200,201АПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Признать недействительным приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 23.08.2013 г. №1331 «О приостановлении права пользования недрами по лицензии КРД 02663 ОЭ от 22 ноября 2005 года».
Взыскать с Министерства природных ресурсов Краснодарского края г. Краснодар ИНН 2312161984 в пользу ООО «Издательство «ЭТАЛОН» г. Новороссийск ИНН 2315089729 расходы по госпошлине в сумме 2000 руб.
Решение может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд г. Ростов-на-Дону в установленном законом порядке в течение месяца с момента его принятия.
Судья В.Г.Колодкина
