Решение от 31 марта 2010 года №А28-18349/2009

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
610017, г. Киров, ул. К.Либкнехта,102
 
http://kirov.arbitr.ru
 
Именем Российской Федерации
 
РЕШЕНИЕ
 
Дело № А28-18349/2009
 
605/12
 
    г. Киров
 
    Резолютивная часть объявлена 29 марта 2010 года
 
    В полном объеме решение изготовлено 31 марта 2010 года
 
 
    Арбитражный суд Кировской области в составе судьи Хлюпиной Н.П.
 
    при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Волковой С.С.,
 
    рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
 
    Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области
 
    к администрации муниципального образования «Город Киров»
 
    о признании недействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова
 
 
    при участии в судебном заседании представителей:
 
    от заявителя- Кузнецовой А.М. по доверенности от 12.01.2010;
 
    от ответчика - Матковского С.В., по доверенности от 16.10.2009, Муравьева С.П., по доверенности от 17.03.2010, Рысева О.В., по доверенности от 13.01.2010
 
    установил:
 
    Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее – заявитель, УФАС) обратилось в Арбитражный суд Кировской области в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с требованием с учетом уточнения от 26.01.2010  о признаниинедействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.
 
    Заявитель указывает, что утвержденная заместителем главы администрации города Кирова 27.10.2009 конкурсная документация открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кировав части взаимосвязи подпунктов 8, 14 пункта 2 нарушает пункт 2 части 1 статьи 15, пункт 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку повлекла сокращение числа перевозчиков, осуществлявших ранее перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, а также создала препятствия для участия в конкурсе на право заключения договора в соответствии с формированными 6 лотами тем перевозчикам, у которых отсутствовало необходимое количество единиц транспортных средств, указанных в подпунктах 8, 14 пункта 2 утвержденной конкурсной документации. В своем уточнении от 30.07.2009 заявитель настаивает на рассмотрении дела по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
 
    Администрация муниципального образования «Город Киров» (далее по тексту – ответчик, администрация г. Кирова) заявленные требования не признает, полагает, что конкурсная документация была разработана на основании действующих нормативных правовых актов (включая муниципальные), не нарушает запретов, установленных антимонопольным законодательством, формирование лотов было проведено с учетом критериев обеспечения населения качественными и безопасными транспортными услугами, привлечения к участию в конкурсе крупных, средних и мелких перевозчиков (по количеству единиц транспортных средств), а также недопущения монополизации социально значимых городских маршрутов, что, по мнению ответчика, обеспечивало создание конкурентной среды на рынке оказания населению услуг по перевозке транспортом общего пользования. В дополнении к отзыву ответчик указывает на то, что конкурсная документация не отвечает признакам ненормативного правового акта, который может быть оспорен в арбитражном суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными УФАС  статьей 23 Федерального закона «О защите конкуренции». Ответчик, указывая на то, что в настоящее время на рассмотрении в УФАС находится возбужденное в отношении администрации города Кирова дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства, полагает, что это исключает параллельное обращение антимонопольного органа в суд с требованием о признании действий по разработке и утверждению конкурсной документации не соответствующими антимонопольному законодательству:пункту 2 части 1 статьи 15, пункту 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
 
    Представитель заявителя, возражая против указанных доводов ответчика, в судебном заседании пояснила, что согласно статье 23 Федерального закона «О защите конкуренции» УФАС наделен как полномочиями по обращению в суд с исковыми заявлениями, в том числе по оспариванию ненормативных актов, так и полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Не отрицая наличия взаимосвязи между делами, рассматриваемыми в суде и в УФАС, представитель УФАС заявила ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве третьих лиц тех хозяйствующих субъектов, по жалобам которых возбуждено в отношении администрации города Кирова дело в УФАС, а также ходатайствует об отложении  рассмотрения настоящего дела до момента рассмотрения дела в УФАС. В удовлетворении ходатайств о привлечении к участию в настоящем деле третьих лиц и отложении судебного разбирательства отказано ввиду их необоснованности.
 
    В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 23.03.2010 до 29.03.2010.
 
    После перерыва представитель заявителя сообщила, что заявитель настаивает на рассмотрении спора в суде  по существу.
 
    При рассмотрении деласудом установлено следующее.
 
    27.10.2009 заместителем главы администрации города Кирова утверждена конкурсная документация открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова. Предметом открытого конкурса являлось право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по городским автобусным маршрутам по лотам №№ 1-6.
 
    Согласно подпункту 8 пункта 2 конкурсной документации объем оказываемых услуг (ежедневный выпуск на городские маршруты в соответствии с утвержденным администрацией города графиком движения) был сформирован по лотам: лот № 1 – городские автобусные маршруты №№ 1, 3, 10, 12, 15, 20, 21, 23, 37, 38, 39, 40, 52 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 125 автобусов); лот № 2 – городские автобусные маршруты №№ 2, 5, 9, 13, 16, 19, 26, 46, 68, 74, 86 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 115 автобусов); лот № 3 – городские автобусные маршруты №№ 44, 73, 87 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 56 автобусов); лот № 4 – городские автобусные маршруты №№ 17, 50, 54, 70, 84, 88, 90 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 60 автобусов); лот № 5 – городские автобусные маршруты №№ 51, 53, 60 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 28 автобусов); лот № 6 – городские автобусные маршруты №№ 14, 33, 67 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 32 автобуса).
 
    Подпунктом 14 пункта 2 конкурсной документации «Требования к участникам конкурса» установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5% от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).
 
    Как пояснили представителя ответчика в судебном заседании, указанные подпункты 8, 14 пункта 2 конкурсной документации разработаны в соответствии с Положением о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1 (в ред. 26.08.2009). Указанное решение Кировской городской Думы принято в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положением об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденным решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/8 (в ред. 28.05.2008).
 
    Конкурсная документация была опубликована в газете «Наш город (№69 от 28.10.2009), размещена на официальном портале муниципального образования «Город Киров». Сроки подачи конкурсных заявок были определены с 29.10.2009 до 30.11.2009.
 
    04.12.2009 УФАС обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации муниципального образования «Город Киров» по проведению конкурса, поскольку, по мнению заявителя, формирование лотов по проводимому конкурсу № 1/09 свидетельствовало о том, что участниками данного конкурса могут быть только крупные перевозчики, имеющие большое количество транспортных средств. По мнению заявителя, хозяйствующие субъекты, имевшие лицензии и работавшие на тот момент на городских маршрутах, не смогут принять участие в конкурсе, так как не имеют такого количества транспорта. Действия администрации города Кирова по проведению конкурса № 1/09 на объявленных условиях, связанных с формированием лотов, заявитель счел нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку, по его мнению, подобные действия создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Кроме того, заявитель счел данные действия как нарушающие установленный пунктом 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» запрет создания участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, поскольку усмотрел в действиях администрации по формированию лотов создание преимущественных условий тем перевозчикам, которые имеют достаточное количество единиц транспортных средств.
 
    В судебном заседании представитель заявителя пояснила, что до проведения конкурса по 6 лотам администрация осуществляла организацию перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова путем заключения договоров с 24 перевозчиками. По итогам конкурса № 1/09 количество перевозчиков и заключенных договоров на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове уменьшалось до 6, что само по себе уже свидетельствует об ограничении прав перевозчиков, ранее осуществлявших обслуживание городских маршрутов, на доступ к рынку данных услуг и ограничению конкуренции. Подтверждением обоснованности данной позиции УФАС, изложенной в заявлении от 04.12.2009, послужили последующие жалобы перевозчиков, поданные в УФАС в декабре 2009 года – январе 2010 года на действия администрации города Кирова по проведению конкурса № 1/09.
 
    26.01.2010 заявитель уточнил предмет заявленного требования, указав, что предметом спора является конкурсная документация как ненормативный правовой акт органа местного самоуправления в части признания недействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, утвержденной заместителем главы администрации города Кирова 27.10.2009, как не соответствующих пункту 2 части 1 статьи 15, пункту 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    Изучив материалы дела, выслушав доводы сторон, суд пришел к следующим выводам.
 
    В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается  необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
 
    Как следует из материалов дела, нормативной базой для проведения открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, утвержденной заместителем главы администрации города Кирова 27.10.2009, послужили следующие нормативные акты: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом», Постановление правительства РФ от 30.10.2006 № 637 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)», Постановление Правительства РФ от 25.08.2008 № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS», решение Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7 «Об утверждении Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове», решение Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/8 (в ред. 28.05.2008) «Об утверждении Правил пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове», решение Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1 (в ред. 26.08.2009) «Об утверждении Положения о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове».
 
    Положение о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденное решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1 (далее по тексту – Положение о конкурсе),   определяет порядок организации и проведения конкурсов на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове среди владельцев транспортных средств, имеющих лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
 
    Указанным муниципальным нормативным правовым актом установлено, что конкурс проводится с целью создания условий для предоставления транспортных услуг населению города, удовлетворения потребности в пассажирских перевозках, повышения безопасности и качества оказания транспортных услуг населению, а также для обеспечения добросовестной конкуренции среди перевозчиков. Конкурс является открытым, проводится в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в интересах населения города Кирова путем отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования. Предметом конкурса является право заключения договоров с администрацией муниципального образования "Город Киров"  на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова. Организатором конкурса является администрация города Кирова.  Участниками конкурса могут являться юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, претендующие на заключение договора с администрацией муниципального образования "Город Киров" на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, соответствующие требованиям настоящего Положения и конкурсной документации.
 
    В соответствии с пунктом 1.7 Положения о конкурсе на конкурс выставляются лоты - маршруты, утвержденные постановлением главы администрации города, включенные в реестр городских маршрутов, в случаях окончания срока действия договора.
 
    Материалами дела подтверждается, что предметом открытого конкурса № 1/09 являлось право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по городским автобусным маршрутам по лотам №№ 1 – 6, проводимого в связи с истечением срока действия ранее заключенных договоров на осуществление перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.
 
    Согласно пункта 1.7 Положения о конкурсе лот может состоять из нескольких маршрутов. Ответчик в судебном заседании пояснил, что при формировании лотов, включающих несколько маршрутов, использовались критерии обеспечения стимулирования участия в конкурсе крупных, средних и мелких перевозчиков, эффективной управляемостью отрасли, действенного контроля, сбалансированности по социальной значимости маршрутов и исключение монополизации социально значимых направлений, что, по его мнению, не противоречит Положению о конкурсе и свидетельствует о том, что подпункт 8 пункта 2 конкурсной документации не противоречит части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку не устанавливает иных требований по сравнению теми, которые предусмотрены действующими нормативными актами. Заявитель не оспаривает, что в соответствии с пунктом 1.7 Положения о конкурсе лоты могут включать несколько маршрутов, однако считает, что организатором конкурса при формировании лотов не учтено, что на рынке данных услуг в настоящее время действует большое количество мелких перевозчиков. Заявитель также не оспаривает, что подпункт 14 пункта 2 конкурсной документации содержит требование, установленное пунктом 5.5 Положения о конкурсе, предусматривающим, что обязательным требованием в отношении участника конкурса установлено  наличие транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5% от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот). Однако заявитель полагает, что во взаимосвязи с подпунктом 8 пункта 2 конкурсной документации данное требование создает неоправданные препятствия для участия в конкурсе мелких перевозчиков.
 
    Учитывая, что часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» содержит запрет на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев, суд не принимает доводы заявителя о нарушении подпунктами 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации установленного статьей 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку включение указанных положений в конкурсную документацию осуществлено в пределах допустимых действий с точки зрения применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов.
 
    Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, включая создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.
 
    Заявителем не представлено доказательств совершения ответчиком при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Фактически довод заявителя о нарушении ответчиком (организатором торгов) статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» основан на том, что конкурсной документацией установлены условия, при которых перевозчики, не отвечающими конкурсным требованиям, не смогут принять участия в нем. Суд считает данный довод заявителя ошибочным, поскольку конкурс является системой отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования в соответствии с условиями конкурсной документации, разработанной в соответствии с действующим законодательством.
 
    Согласно пункту 2.2 Положения о конкурсе организатор конкурса разрабатывает конкурсную документацию, включая проекты договоров администрации города с перевозчиками на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова. В соответствии с пунктом 2 статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации публичный конкурс должен быть направлен на достижение каких-либо общественно полезных целей. К публичному конкурсу, содержащему обязательство заключить с победителем конкурса договор, применяются правила, установленные статьями 447 – 449 Гражданского кодекса Российской Федерации. Объявление публичного конкурса, имеющего целью выявить победителя, способного предложить наиболее приемлемые для организатора торгов условия, является по своей природе односторонним гражданско-правовым обязательством. В силу чего суд находит ошибочными доводы заявителя о том, что оспариваемая им конкурсная документация является ненормативным правовым актом, оспаривание которых осуществляется в порядке рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» установлено, что  нарушение антимонопольных правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты.
 
    С учетом вышеизложенного суд не усматривает наличия правовых оснований для удовлетворения требований Управления Федеральной антимонопольной службы.
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
РЕШИЛ:
 
 
    в удовлетворении требования  Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о признании недействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи)  пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, утвержденной 27.10.2009, отказать.  
 
    Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.
 
    Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Кировской области.
 
    Судья                                                                                                    Н.П.Хлюпина