Решение от 11 февраля 2011 года №А28-10109/2010

 
    АРБИТРАЖНЫЙ СУД КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
 
610017, г. Киров, ул. К.Либкнехта,102
 
http://kirov.arbitr.ru
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
РЕШЕНИЕ
 
 
Дело № А28-10109/2010
 
120/16
 
 
    г. Киров                   
 
    11 февраля 2011 года                                                     
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена 04 февраля 2011 года 
 
    В полном объеме решение изготовлено 11 февраля 2011 года   
 
 
    Арбитражный суд Кировской области в составе судьи Шмырина С.Ю.
 
    при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Бурковой Е.Г.,
 
    рассмотрев в судебном заседании заявление
 
    департамента экологии и природопользования Кировской области
 
    к  Контрольно-счетной палате Кировской области
 
    третье лицо: департамент финансов Кировской области
 
    о признании недействительным представления в части
 
 
    при участии в судебном заседании:
 
    представителей заявителя: Гонцовой Л.Н., по доверенности от 03.11.2010 №1, Жениховой О.В., по доверенности от 03.11.2010 № 2,  
 
    представителей ответчика: Пономарева А.В., по доверенности от 29.10.2010, Бадыкшановой О.М. по доверенности от 29.10.2010,
 
 
    установил:
 
 
    департамент экологии и природопользования Кировской области  (далее – заявитель, Департамент экологии) обратился с заявлением в Арбитражный суд Кировской области к Контрольно-счетной палате Кировской области (далее – ответчик, Счетная палата), уточнив требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным представления от 08.07.2010 № 01-21/533 в части нецелевого расходования средств областного бюджета в сумме 498000 руб. 90 коп.
 
    Счетная палата возражает против заявленного требования по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к отзыву.
 
    В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции.
 
    К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен  департамент финансов Кировской области (далее – третье лицо, Департамент финансов).
 
    В отзыве на заявление Департамент финансов указывает, что вывод Счетной палаты о нецелевом использовании заявителем средств областного бюджета сделан необоснованно.
 
    Третье лицо явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.
 
    В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя Департамента финансов.
 
    Судебное заседание откладывалось до 13 час. 00 мин. 04.02.2011.
 
    Изучив представленные по делу доказательства, заслушав доводы представителей сторон, суд установил следующие фактические обстоятельства.
 
    22.10.2008 между Управлением охраны окружающей среды и природопользования Кировской области (правопредшественник Департамента экологии) и закрытым акционерным обществом «Санаторий Нижне-Ивкино» (далее – ЗАО «Санаторий Нижне-Ивкино») заключен государственный контракт № 1-03/27 (далее - государственный контракт от 22.10.2008 № 1-03/27) на выполнение работ по обеспечению содержания и функционирования памятника природы регионального значения «Нижнеивкинские минеральные источники», 1 зона округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта «Нижнее-Ивкино» (далее - памятник природы «Нижнеивкинские минеральные источники») в соответствии с техническим заданием заказчика (приложение № 1). Общая сумма контракта составляет 498901 руб. 05 коп.
 
    Из технического задания следует, что целью работ является декоративное оформление и обустройство памятника природы «Нижнеивкинские минеральные источники» по прилагаемому дизайн - проекту. Работы заключаются в создании конструкции для декоративного оформления минерального источника № 6. Конструкция изготавливается из металлических трубчатых нержавеющих арок в форме шестигранной усеченной пирамиды.
 
    04.02.2009 Управление охраны окружающей среды и природопользования Кировской области (далее - Управление природопользования) и ЗАО «Санаторий Нижне-Ивкино» заключили дополнительное соглашении № 1 к государственному контракту от 22.10.2008 № 1-03/27, в котором указали, что лимит финансирования в 2008 году на выполнение работ по контракту составляет 303000 руб., а в 2009 году – 195901 руб. 05 коп.
 
    30.09.2009 стороны контракта подписали акт сдачи - приема выполненных работ.
 
    24.05.2010-18.06.2010 Счетной палатой проведена проверка целевого использования средств областного бюджета, направленных в 2007-2009 годах на областную целевую программу «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004-2010 годы. В ходе проверки, в том числе выявлено, что денежные средства, полученные Управлением природопользования для обеспечения содержания и функционирования памятника природы «Нижнеивкинские минеральные источники» по бюджетной классификации 0603, 5224406, 012, 226, использованы на расходы по бюджетной классификации 0603, 5244406, 012, 310, поскольку расходы на приобретение (изготовление) таких основных средств, как ограды, фонтаны, фонари должны оплачиваться по подстатье бюджетной классификации 310 «Увеличение стоимости основных средств», а не по подстатье 226 «Прочие работы, услуги». Следовательно, полученные денежные средства использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, что согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым расходованием средств областного бюджета. Итоги проверки отражены в акте от 22.06.2010.
 
    08.07.2010 по результатам проверки ответчик выдал Департаменту экологии представление № 01-21/533, в котором, помимо прочего, указал на нецелевое расходование бюджетных средств в проверяемом периоде в сумме 505000 руб.
 
    Не согласившись с вменяемым ему нецелевым использованием бюджетных средств в отношении выполнения работ по обеспечению содержания и функционирования памятника природы «Нижнеивкинские минеральные источники» в сумме 498000 руб. 90 коп., Департамент экологии обжаловал представление от 08.07.2010 № 01-21/533 в указанной части.
 
    Указанные обстоятельства позволяют суду прийти к следующим выводам.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
 
    Счетная палата Кировской области направила Департаменту экологии представление от 08.07.2010 № 01-21/533. Данный документ, по мнению суда, является ненормативным правовым актом и в этой связи может быть оспорен заявителем в арбитражном суде в соответствии с вышеназванными нормами в связи со следующим.
 
    Ненормативным правовым актом является исходящий от государственного органа, органа местного самоуправления или его должностного лица официальный документ, содержащий властное решение, принятое по результатам рассмотрения конкретного юридического дела, устанавливающее или подтверждающее юридические факты, права, обязанности или меру правовой ответственности индивидуально определенного физического лица или организации, в отношении которых это решение принимается.
 
    В соответствии с абзацем 1 статьи 17 Закона Кировской области от 2 июня 2005 года № 332-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области» (далее - Закон о КСП) требования должностных лиц Контрольно-счетной палаты, соответствующие законодательству Российской Федерации и Кировской области, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. В силу абзаца 1 статьи 18 Закона о КСП по результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет руководителям организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного области ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении действующего законодательства. В соответствии с абзацем 3 статьи 18 названного закона представление Контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, если срок не указан - в течение месяца со дня его получения.  О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно.
 
    Статьей 2.1. Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» установлена административная ответственность юридических лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований и предписаний, содержащихся в индивидуальных правовых актах, в том числе Контрольно-счетной палаты Кировской области, принятых (изданных) в пределах ее компетенции.
 
    Систематическое толкование приведенных выше правовых норм позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемое заявителем представление Счетной палаты является ненормативным правовым актом, поскольку оно содержит обязательные для исполнения конкретные требования, за неисполнение которых может последовать административная ответственность. Кроме того, в оспариваемом представлении указано на  нецелевое использование бюджетных средств. В силу статей 283 и 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации данное обстоятельство является основанием для применения к заявителю такой меры административного принуждения, как изъятие бюджетных средств, что также свидетельствует о наличии у представления признаков ненормативного правового  акта.
 
    В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
 
    Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
 
    Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, остановленной при выделении этих средств.
 
    В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
 
    В силу статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления.
 
    Согласно пункту 1 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.
 
    Порядок применения классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ), исходя из пункта 4 статьи 23.1, статьи 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации. Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей КОСГУ. В частности, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи КОСГУ.
 
    В проверяемый период действовали Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н (далее - Указания от 24.08.2007 № 74н) и Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 № 145н (далее - Указания от 25.12.2008 № 145н).
 
    В соответствии с Указаниями от 24.08.2007 № 74н и Указаниями от 25.12.2008 № 145н на подстатью КОСГУ 226 относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221 - 225, для государственных (муниципальных) нужд; на подстатью КОСГУ 310 относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на строительство, приобретение (изготовление) в государственную, муниципальную собственность объектов, относящихся к основным средствам, а также на реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию основных средств, находящихся в государственной, муниципальной собственности, полученных в аренду или безвозмездное пользование.
 
    Пунктом 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23) разъяснено, что, если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.
 
    В соответствии с пунктом 4.4.3 Перечня мероприятий по реализации в 2008 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденного распоряжением правительства Кировской области от 07.08.2008 № 323, и пунктом 4.4.3 Перечня мероприятий по реализации в 2009 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденного распоряжением правительства Кировской области от 09.12.2008 № 506, на обеспечение содержания и функционирования памятника природы «Нижнеивкинские минеральные источники» в 2008 году выделено 303000 руб., в 2009 году - 195000 руб. 95 коп.
 
    В уведомлениях о бюджетных ассигнованиях областного бюджета, бюджетных росписях и смете Управления природопользования объем бюджетных ассигнований на обеспечение содержания и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения (памятник природы «Нижнеискинские минеральные источники») предусмотрен по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы и услуги».
 
    Управление природопользования и ЗАО «Санаторий Нижне-Ивкино» заключили государственный контракт от 22.10.2008 № 1-03/27  на выполнение работ по обеспечению содержания и функционирования памятника природы «Нижнеивкинские минеральные источники» в соответствии с техническим заданием. Общая сумма контракта составляет 498901 руб. 05 коп. Из технического задания следует, что целью работ является декоративное оформление и обустройство данного памятника природы по прилагаемому дизайн - проекту. Работы заключаются в создании металлической конструкции для декоративного оформления минерального источника № 6.
 
    ЗАО «Санаторий Нижне-Ивкино» осуществлены работы по декоративному оформлению минерального источника № 6, выраженные в создании металлической конструкции в форме ротонды. Опорой для данной конструкции служит уступчатый цоколь, облицованный керамогранитными плитками. Источник помещен в керамическую чашу, вода в которую подается с помощью насоса. В чаше установлена система подогрева. В темное время суток конструкция подсвечивается встроенными светильниками. Ранее источник № 6 предоставлял собой вертикально поставленную железобетонную трубу большого диаметра, нижняя часть которой заглублена в почву. По периметру источник имел сварочное ограждение, покрашенное масляной краской. Сверху источник был полностью открыт.
 
    Изложенное позволяет сделать вывод о том, что вышеназванное декоративное оформление минерального источника № 6 направлено на обеспечение содержания и функционирования данного памятника природы. Следовательно, бюджетные денежные средства, израсходованные на декоративное оформление указанного источника, фактически использованы для обеспечения его содержания и функционирования, что соответствует Перечню мероприятий по реализации в 2008 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденному распоряжением правительства Кировской области от 07.08.2008 № 323, и Перечню мероприятий по реализации в 2009 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденному распоряжением правительства Кировской области от 09.12.2008 № 506.
 
    Материалы дела свидетельствуют о том, что на декоративное оформление минерального источника № 6, выраженное в создании названной конструкции, потрачено 3031219 руб. 16 коп. Большую часть данных денежных средств израсходовало ЗАО «Санаторий Нижне-Ивкино». Следовательно, указанная конструкция не может в полном объеме находится в государственной собственности Кировской области. В силу Указаний от 24.08.2007 № 74н и от 25.12.2008 № 145н на подстатью КОСГУ 310 относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на строительство, приобретение (изготовление) в государственную, муниципальную собственность объектов, относящихся к основным средствам. При названных обстоятельствах нельзя сделать однозначный вывод о том, что расходы по декоративному оформлению минерального источника № 6 относятся на подстатью КОСГУ 310.
 
    Таким образом, в силу статей 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 14.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 нет оснований полагать, что  Департаментом экологии допущено нецелевое расходование бюджетных средств в отношении выполнения работ по обеспечению содержания и функционирования памятника природы регионального значения «Нижнеивкинские минеральные источники» в сумме 498000 руб. 90 коп.
 
    Из вышесказанного следует, что представление от 08.07.2010 № 01-21/533 в оспариваемой части не соответствует законодательству, а также нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку может повлечь для него неблагоприятные последствия.
 
    Доводы Счетной палаты о том, что в результате исполнения государственного контракта от 22.10.2008 № 1-03/27 создано сооружение (металлическая конструкция стоимостью 498000 руб. 90 коп.), относящееся к основным средствам; у Департамента экологии имелась возможность в течение года внести изменения (передвижки) бюджетных ассигнований в разрезе кодов исходя из условий уже заключенного контракта; металлоконструкция в соответствии с требованиями бухгалтерского учета не отражена на балансе заявителя, арбитражным судом отклоняются, как не соответствующие обстоятельствам дела.
 
    Утверждение ответчика о том, что в случае непризнания спорного факта нецелевым использованием средств областного бюджета, может возникнуть массовая отрицательная практика, дающая право другим органам исполнительной власти области безнаказанно нарушать порядок использования бюджетных средств по кодам бюджетной классификации, предусмотренным бюджетной росписью и сметой доходов и расходов, а также неправильно отражать фактическое использование средств областного бюджета в бухгалтерском учете, судом не принимается, как безосновательное.
 
    На основании изложенного требования Департамента экологии подлежат удовлетворению.
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
РЕШИЛ:
 
    требования департамента экологии и природопользования Кировской области удовлетворить.
 
    Признать недействительным представлениеКонтрольно-счетной палаты Кировской области от 08.07.2010 № 01-21/533 в части квалификации действий департамента экологии и природопользования Кировской области по распоряжению денежными средствами в сумме 498000 рублей 90 копеек в качестве нецелевого расходования средств областного бюджета.
 
    Предписание Контрольно-счетной палаты Кировской области от 08.07.2010 № 01-21/533 в части квалификации действий департамента экологии и природопользования Кировской области по распоряжению денежными средствами в сумме 498000 рублей 90 копеек в качестве нецелевого расходования средств областного бюджета проверялось на соответствие  Бюджетному кодексу Российской Федерации, ЗаконуКировской области от 2 июня 2005 года № 332-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области», Указанию о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н, Указанию о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 № 145н,  Перечню мероприятий по реализации в 2008 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденному распоряжением правительства Кировской области от 07.08.2008 № 323, Перечню мероприятий по реализации в 2009 году областной целевой программы «Экология и природные ресурсы Кировской области» на 2004 - 2010 годы, утвержденному распоряжением правительства Кировской области от 09.12.2008 № 506.
 
    Решение по делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
 
    Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок в соответствии со статьями 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Решение может быть обжаловано в кассационную инстанцию (Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа) в двухмесячный срок со дня вступления в законную силу в соответствии со статьями 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что  оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.
 
    Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Кировской области.
 
 
    Судья                                                                                                    С.Ю. Шмырин