Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 12 февраля 2018 года №А27-22455/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 12 февраля 2018 года Дело N А27-22455/2017
Резолютивная часть решения оглашена 07 февраля 2018 года
Решение в полном объеме изготовлено 12 февраля 2018 года
Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Н.Н. Гатауллиной,
при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания А.Ю. Гончаровой, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления капитального строительства администрации города Новокузнецка, Кемеровская область, город Новокузнецк (ОГРН 1024201755522, ИНН 4216005513)
к Главному контрольному управлению Кемеровской области, Кемеровская область, город Кемерово (ОГРН 1144205001588, ИНН 4205280740)
о признании недействительными предписания N4/518 от 04.08.2017 и представления N4/816 от 04.08.2017
при участии:
от заявителя: Гринь С.А. - представителя по доверенности от 13.03.2017, паспорт;
от заинтересованного лица: Федечкиной О.А. - представителя по доверенности от 07.11.2017 N4/1110, служебное удостоверение; Гришина А.С. - представителя по доверенности от 07.11.2017 N4/1108, служебное удостоверение
установил:
Управление капитального строительства администрации города Новокузнецка (далее - заявитель, УКС) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными предписания Главного контрольного управления Кемеровской области (далее - заинтересованное лицо, ГКУ Кемеровской области) N4/518 от 04.08.2017 и представления N4/816 от 04.08.2017.
В обоснование заявленных требований Управление капитального строительства администрации города Новокузнецка ссылается на то, что нарушения со стороны заявителя отсутствуют, утверждения специалистов заинтересованного лица, изложенные в акте проверки и в оспариваемых ненормативных правовых актах, являются несостоятельными, не основаны на нормах закона. Утверждение контролирующего органа о неэффективном использовании заявителем бюджетных средств документально не подтверждено и не доказано. Считает, что при проведении проверки заинтересованным лицом не приняты во внимание пояснения УКС, все обстоятельства были рассмотрены не в полном объеме, полностью не были рассмотрены и оценены представленные доказательства. Полагает, что выводы контролирующего органа о неэффективном использовании средств, не могут подтверждаться мнением самого органа. Указывает, что в данном случае, работы выполнялись в соответствии с документацией, которая получила положительное заключение государственной экспертизы, и которая прошла проверку достоверности сметной стоимости. Более подробно доводы изложены в заявлении.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержала заявленные требования в полном объеме.
Представители заинтересованного лица в судебном заседании возражали против требований заявителя по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.
Считают, что оспариваемые заявителем представление и предписание от 04.08.2017 соответствуют законодательству и не нарушают прав и законных интересов заявителя. Доводы Управления капитального строительства администрации города Новокузнецка, изложенные в заявлении, считают необоснованными. Полагают, что заключение экспертизы не имеет обязательного характера. Более подробно доводы изложены в отзыве на заявление.
Заявителем в судебном заседании представлены письменные пояснения на отзыв заинтересованного лица, приобщенные судом к материалам дела.
Изучив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, судом установлено следующее.
В период с 19.06.2017 по 07.07.2017 должностными лицами Главного контрольного управления Кемеровской области была проведена плановая выездная проверка в отношении Управления капитального строительства администрации города Новокузнецка с целью проверки использования средств областного бюджета, выделенных Новокузнецкому городскому округу на строительство газовой котельной установленной мощностью 8,6 МВт в Новоильинском районе г. Новокузнецка по государственной программе Кемеровской области "Жилищно-коммунальный и дорожный комплекс, энергосбережение и повышение энергоэффективности Кузбасса", по результатам которой были установлены нарушения законодательства Российской Федерации и составлен Акт проверки N 23-17/ППФ от 07.07.2017г. Со стороны Управления капитального строительства были подготовлены и направлены в адрес Главного контрольного управления Кемеровской области возражения от 07.07.2017 к Акту проверки. На указанные возражения ГКУ Кемеровской области было направлено заключение.
04.08.2017 ГКУ Кемеровской области по результатам проверки выданы предписание N 4/815 и представление N 4/816.
Управление капитального строительства администрации города Новокузнецка, полагая, что указанные ненормативные правовые акты не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, незаконно возлагаются на него определенные обязанности, выданы без достаточных на то оснований, являются недействительными, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Выслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьями 71, 162 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд признает заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению в силу нижеследующего.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).
Главное контрольное управление Кемеровской области в соответствии с постановлением Коллегии администрации Кемеровской области от 31.01.2014 N 35 является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области специальной компетенции, осуществляющим полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю, контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Кемеровской области и муниципальных нужд муниципальных образований Кемеровской области.
В соответствии со ст. 269.2 Бюджетного Кодекса РФ (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств - статья 28 БК РФ.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Исходя из вышеизложенного ГКУ Кемеровской области наделено полномочиями по оценке соответствия израсходованных средств областного бюджета положениям ст. 34 БК РФ.
Как установлено судом и следует из материалов дела, ГКУ Кемеровской области в ходе проверки выявлено нарушения, заключающиеся в неэффективном использовании бюджетных средств на сумму 14 905,034 тыс. руб., в том числе: на сумму 1 001,277 тыс. руб. в результате завышения стоимости выполненных работ (за счет неправильного применения расценок и коэффициентов); на сумму 13 743,28 тыс. руб., за счет не применения вариантного проектирования; на сумму 160,477 тыс. руб., за счет закупки готового фундамента под опоры временного освещения (пункт 1 представления); в фактическом не выполнении работ на сумму 1 105,551 тыс. руб. (пункт 1,2 предписания), неправомерном принятии поставки и монтажа газовой легкосборной котельной в размере 39073,46 тыс.руб, неправомерной оплате за поставку и монтаж газовой легкосборной котельной в размере 32140,150 тыс.руб. (пункт 2, 3 представления); нарушении требований по составу и оформлению сметной документации: отсутствуют приложения документов (справки о фактической стоимости оборудования и месторасположении поставщиков, прайс-листы), подтверждающих текущую стоимость оборудования, нарушении Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской федерации, отсутствии отметок заказчика об утверждении Сводных сметных расчетов стоимости строительства (ССРСС) на 11,1 МВт, нарушении п. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ (п. 4,5 представления). Срок устранения нарушений, указанных в предписании - 03.10.2017.
В акте контрольного мероприятия, проводимого в УКС, ГКУ Кемеровской области указано на имеющуюся возможность УКС применить расценки, соответствующие составу работ и одновременно являющиеся более экономичными, а также присутствует соответствующий расчет. Кроме того ГКУ Кемеровской области представлена в материалы дела сравнительная характеристика расценок, примененных УКС и предлагаемых ГКУ Кемеровской области (Том N1, л.д. 48).
Также, как следует из текста акта ГКУ Кемеровской области не оспаривает само положительное заключение государственной экспертизы. Исходя из буквального толкования Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" следует, что государственная экспертиза проводится в целях проверки соответствии проектной документации требованиям технических регламентов, не является документом, имеющим преюдициальное значение, не оценивает экономическую эффективность производимых расчетов.
Относительно факта неприменения УКС вариантного проектирования судом установлено, что ГКУ Кемеровской области направлены запросы в ООО "Бийский завод энергетического машиностроения". На основании предоставленных ответов (копии ответов имеются в материалах дела) сделан вывод о неэффективном расходовании бюджетных средств в нарушение ст. 34 БК РФ.
При этом ссылка УКС об отсутствии в актуализированной редакции СНиП Н-35-76 с 01.01.2013 требования о применении вариантного проектирования не соответствует фактическим обстоятельством. Поскольку в соответствии с письмом Минрегиона России от 25.07.2013 N 13218-НТ/10 в переходный период (до утверждения указанных перечней) актуализированные своды правил не отменяют действия предыдущих сводов правил. Их отмена будет произведена путем внесения соответствующих изменений в указанные перечни.
В СНиП П-35-76. Котельные установки" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 31.12.1976 N 229) раздел 19 присутствует.
Кроме того, даже в случае отсутствия установленной обязанности УКС по установке такого требования, УКС как участник бюджетного процесса обязан при осуществлении своих полномочий осуществлять расходование бюджетных средств в соответствии со ст. 34 БК РФ.
Отсутствие требования со стороны УКС по применению вариантного проектирования в техническом задании подтверждается непосредственно техническим заданием (Том N1, л.д. 51).
В соответствии со ст. 740 Гражданского кодекса РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.
Согласно ст. 753 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан уведомить заказчика о завершении работ (этапа работ) по договору и готовности результата работ к сдаче, а заказчик обязан организовать и осуществить приемку результата работ.
По смыслу названных норм права сдача подрядчиком и принятие заказчиком результатов работы являются основанием для возникновения у заказчика обязательства по оплате выполненных работ.
Доказательством сдачи подрядчиком результата работ и приемки его заказчиком является акт или иной документ, удостоверяющий приемку выполненных работ (п. 2 ст. 720 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии с ч. 1 ст. 746 Гражданского кодекса РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.
В соответствии с заключенным муниципальным контрактом (раздел 6) заказчик совместно с подрядчиком осуществляет приемку выполненных работ, подрядчик предоставляет Заказчику акты выполненных работ по формам КС-2 и КС-3.
Учитывая, что акт о приемке выполненных работ от 03.03.2017 N 7 на сумму 71213,610 тыс. руб. фактически не содержит наименования работ и их стоимость ("газовая котельная мощностью 8,6МВт, компл" в количестве 1 ед. не является указанием на осуществление определенных видов работ, не дает возможность оценить полное и объективное определение объема и стоимости выполненных работ), оплата в сумме 32140,150 тыс. руб. по данному акту является неправомерным расходованием денежных средств. Кроме того, в соответствии с заключенным договором подряда предметом договора являются именно строительные работы, а не купля-продажа объекта "газовая котельная".
При этом приемка работ, являющаяся основанием для оплаты контракта на оставшуюся сумму 39073,46 тыс. руб. (71213,610-32140,150), также является неправомерными действиями со стороны заказчика.
В части невыполнения работ на сумму 1 105,551 тыс. руб. суд соглашается с позицией контролирующего органа о том, что, что УКС неправильно применены нормы материального права. Само по себе подписание актов о приемке выполненных работ без одновременного выполнения указанных в них работ не отражает смысл и возмездный характер договора подряда, сущность предпринимательской деятельности, цель законодательства в сфере закупок и не лишает ГКУ права в рамках имеющихся полномочий выдать предписание об устранении указанного нарушения.
В пункте 12 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.01.2000 N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда" указано, что наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ.
Из имеющего в материалах дела акта контрольного обмера (с участием по доверенности представителей заказчика и подрядчика) и собственно указания в самом заявлении УКС об оспаривании ненормативных актов ГКУ (абз.2 стр.5 Заявления УКС), а также возражениях на акт отсутствия факта выполнения работ на указанную сумму: "Кроме того, работы по строительству Котельной не были завершены, объект не сдан в эксплуатацию. Необходимое оборудование поставлено, имеется в наличии, но находится на ответственном хранении у подрядной организации" следует, что УКС не оспаривается установленный факт отсутствия проведенных работ по монтажу оборудования на сумму 1105,551 тыс. руб.
Таким образом, суд считает, что приемка и последующая оплата работ по монтажу оборудования при отсутствии факта проведения работ не соответствует действующему законодательству.
В части оспаривания п. 5 представления суд отмечает, что при проведении контрольного мероприятия указанные в данном пункте документы не были представлены.
Необходимость наличия указанных документов содержится в п. 3.9, 3.28, 4.1. МДС 81.35-2004 (Постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации").
Кроме того, само по себе наличие положительного заключения государственной экспертизы, которое не имеет преюдициального значения для ГКУ при осуществлении бюджетных полномочий, не является надлежащим доказательством существования указанных документов.
Исходя из смысла ст. 48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация разрабатывается в целях осуществления строительства. Учитывая, что исходя из представленного УКС приказа от 07.10.2016 N 31 отсутствуют признаки (например, шифр проекта, количество и наименование разделов, дата составления проекта и др.), позволяющие соотнести данный локальный акт с проектной документацией (или ее частью), суд считает, что ГКУ Кемеровской области сделан правомерный вывод от отсутствии надлежащего утверждения со стороны технического заказчика. Приказ от 09.11.2016 N 34 ГКУ Кемеровской области правомерно не принят во внимание в связи с тем, что издан после заключения контракта на осуществление строительных работ.
При установленных обстоятельствах в их совокупности суд считает, что заинтересованное лицо представило надлежащие доказательства и документы, подтверждающие наличие в действиях УКС нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
ГКУ Кемеровской области располагало правовыми основаниями для выдачи оспариваемых представления и предписания.
Во исполнение части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ГКУ Кемеровской области доказало законность и обоснованность оспариваемого представления.
На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный суд приходит к выводу о том, что требования, содержащиеся в оспариваемых представлении и предписании от 04.08.2017, являются обоснованными и направлены на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Оспариваемое ненормативные правовое акты выданы уполномоченным органом, являются законными и исполнимыми, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.
На основании вышеизложенного, требование заявителя удовлетворению не подлежит.
Судебные расходы судом не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в месячный срок с даты принятия решения в Седьмой арбитражный апелляционный суд.
Судья Н.Н. Гатауллина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка