Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 24 октября 2017 года №А27-18542/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 24 октября 2017 года Дело N А27-18542/2017
Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Конкиной И.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Дериглазовой Т.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению акционерного общества "СУЭК-Кузбасс", г.Ленинск-Кузнецкий (ОГРН 1074212001368, ИНН 4212024138)
к Сибирскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Кемерово, в лице Ленинского территориального отдела, Ленинск-Кузнецкий (ОГРН 1034205004525, ИНН 4200000206)
о признании пункта 1 предписания N 08-08-32 от 10.07.2017 недействительным,
при участии:
от заявителя - представитель Морозова А.С. (доверенность СУЭК-КУЗ-16/397 от 30.12.2016 г., паспорт);
от Ростехнадзора - представитель Кузнецов О.Ю. (доверенность N 14 от 30.12.2016 г., паспорт); представитель Набережнев С.А. (доверенность N 331 от 31.12.2016 г., паспорт); представитель Музальков С.И. (доверенность N 328 от 31.12.2016 г., удостоверение личности - рабочее удостоверение);
установил:
акционерное общество "СУЭК-Кузбасс" (далее - АО "СУЭК-Кузбасс", Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора) N 08-08-32 от 10.07.2017.
В обоснование требования заявитель и его представитель в судебном заседании считают, что обжалуемый пункт 1 Предписания не содержит мероприятий по устранению нарушений (указаний относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения), указан лишь срок устранения. Что должно выполнить юридическое лицо неясно.
В предписании указано на нарушение ст.22 Федерального закона "О недрах". Вместе с тем ст.22 ФЗ "О недрах" содержит права и обязанности пользователя недр. И состоит более чем из 20 подпунктов. Общее содержание нормы ст.22 Закона конкретизированы в других положениях ФЗ "О недрах", а также иных правовых актах. Какой конкретно пункт статьи нарушен, не указано.
Также указано нарушение п.30 Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ (далее - Инструкция). "Производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается".
Вместе с тем, согласно п.6 Инструкции "Согласование годовых планов осуществляется в целях обеспечения рационального и безопасного ведения горных работ, соблюдения законодательных и нормативных требований, условий лицензий на пользование недрами, проектных решений по отработке запасов полезных ископаемых и их переработке, установления оптимальных величин нормативов потерь полезных ископаемых, недопущения сверхнормативных потерь, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и их порчи от неправильного ведения горных работ, своевременного восстановления нарушенных горными работами земель, охраны подрабатываемых зданий и сооружений, опережающего геологического изучения недр, а также выполнения мероприятий по охране недр, промышленной безопасности и предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду".
Таким образом, АО "СУЭК-Кузбасс" недовыполнил план по объему выработок, а не перевыполнил. В связи с чем нарушения п.6 Правил в части безопасного ведения горных работ, недопущения сверхнормативных потерь не было. С учетом целей разработки Планов развития горных работ (п.6 Правил), вопрос о нарушении АО "СУЭК-Кузбасс" п.30 Правил, с четом описанного в п.1 Предписания, носит весьма относительный характер.
В случае если контролирующим органом имелось в виду изменить план развития горных работ, то в срок указанный в предписании устранить нарушения невозможно.
Порядок согласования годовых планов развития горных работ установлен в Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 24.11.1999 N 85 (далее - Инструкция Л!" 85).
В пункте 5 названной Инструкции определено, что под годовым планом развития горных работ понимается документ, составленный пользователем недр и определяющий направление развития горных работ, объемы добычи полезных ископаемых, объемы производства геологоразведочных, рекультивационных, вскрышных, горноподготовительных или подготовительных работ, подготовки (обработки) и переработки минерального сырья (при наличии перерабатывающих производств), иных работ, предусмотренных условиями лицензий на пользование недрами, техническим проектом, проектными технологическими документами, проектом обустройства, нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче и нормативы потерь полезных ископаемых при переработке минерального сырья (при наличии перерабатывающих производств), определенные в установленном порядке, а также мероприятия по охране недр, рациональному, комплексному использованию минерального сырья, промышленной безопасности, предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду, здания и сооружения.
Согласно пункту 30 Инструкции Л"" 85, пункту 54 Правил охраны недр не допускается производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана.
Согласно пункту 10 Правил подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых, утвержденных Постановлением 1 Правительства РФ от 06.08.2015 N 814, в случае изменения условий лицензии на пользование недрами и условий, предусмотренных проектной документацией, в планы и схемы развития горных работ вносятся изменения, связанные с обеспечением безопасного пользования недрами, соблюдения пользователем недр требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, прогнозированию и предупреждению опасных ситуаций с соответствующей корректировкой технических и технологических решений, параметров и показателей горных разработок. Указанные изменения согласовываются с органом государственного горного надзора в порядке, установленном настоящими Правилами, и утверждаются руководителем организации - пользователя недр до начала производства работ.
При наличии объективных обстоятельств невыполнения годового объема работ, определенный согласованным планом развития горных работ, в настоящее время разрабатываются дополнения/изменения (вносятся изменения и корректировки) к плану развития горных работ. Отставание от согласованного календарного плана при выполнении подготовительных работ связано с тяжёлыми горно-геологическими условиями.
Учитывая, что оформление и согласование проектной документации, а также подписание скорректированного плана развития горных работ соответствующего требованиям законодательства занимает значительное время: ООО "Сибгеопроект" выполняется корректировка проектной документации, плановый срок выполнения проектной работы - 07.09.2017г. (с выполнением экспертизы промышленной безопасности), затем осуществляется передача экспертизы промышленной безопасности на регистрацию в Ростехнадзор в срок до 07.09.2017г.
И только 14.09.2017 г. Общество может обратиться в Ростехнадзор на пересогласование плана развития горных работ. Следовательно, объективно невозможно исполнить оспариваемый пункт предписания в установленный предписанием срок.
Таким образом, у юридического лица заведомо отсутствует возможность исполнить требования в установленные предписанием сроки, что нарушает права и законные интересы Заявителя в области предпринимательской и иной экономической деятельности.
Управление Ростехнадзора в отзыве и его представители в судебном заседании с требованием не согласились, ссылаясь на то, что нарушение выразилось в том, что по итогам работы в первом полугодии 2017 г. объем проведения подготовительных выработок на участке "Сычевский" составил 391 п.м. при утвержденном и согласованном годовом плане 1280 п.м.
Согласно ФНП в области промышленной безопасности "Правила безопасности в угольных шахтах", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 19.11.2013 г. N 550, а именно п. 14 определено, что: "Эксплуатация шахты осуществляется по проектам разработки месторождений полезных ископаемых (далее - технический проект), подготовленным, согласованным и утвержденным в соответствии с Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года N 118", п. 15 - Пользователь недр в соответствии с техническими проектами утверждает планы развития горных работ. Следовательно, для устранения данного нарушения достаточно было изготовить дополнение к действующей проектной документации, в части корректировки календаря и объемов проведения выработок, не меняя основных проектных решений. Учитывая, относительно небольшой объем проведения выработок на участке "Сычевский" (4505 п.м. на 2017 год), считают, что изготовление дополнения к основному техническому проекту за месяц представляется возможным, и этого было бы достаточно для устранения нарушения в срок.
Также поясняют, что в процессе составления Предписания и в момент вручения его руководителю ни один из сотрудников Общества не поднял вопрос о том, что указанный в предписании срок устранения нарушения невыполним. Также Управление не получало от Заявителя ходатайств о продлении срока оспариваемого пункта Предписания.
В законе отсутствует обязанность указывать в предписании меры по устранению выявленных нарушений, как того требует Общество в своем заявлении. Указание в предписании конкретных мер по устранению нарушений приводит к нарушению прав юридического лица, так как ограничивает его в выборе конкретного способа устранения нарушения.
При отклонении от Планов развития горных работ (ПРГР) по проведению подготовительных выработок производится корректировка ПРГР и согласовывается с органом Ростехнадзора.
Согласно п. 30 Постановления Госгортехнадзора РФ от 24.11.1999 N 85 "Об утверждении Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 10.12.1999 N 2000) следует, что Производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается. Согласно п. 31 Инструкции при выявлении в процессе ведения горных работ изменений геологических, гидрогеологических и горнотехнических условий разработки месторождения или отработки отдельных выемочных единиц, строительства подземных сооружений, необходимые изменения вносятся в годовой план по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России. Перечень изменений, подлежащих согласованию, и порядок их согласования определяются территориальным органом Госгортехнадзора России.
Как следует из материалов дела, 10.07.2017 г. на основании Приказа Сибирского управления Ростехнадзора от 01.02.2017 N 01-06-01/86 "О назначении должностного лица, уполномоченного осуществлять постоянный государственный надзор" в отношении АО "СУЭК-Кузбасс" была проведена проверка соблюдения требований промышленной безопасности. По итогам данной проверки было выявлено нарушение, которое выразилось в том, что по итогам работы в первом полугодии 2017 г. объем проведения подготовительных выработок на участке "Сычевский" составил 391 п.м. при утвержденном и согласованном годовом плане 1280 п.м. По итогам проверки составлен акт от 10.07.2017г. и выдано предписание об устранении выявленных нарушений.
Полагая, что пункт 1 указанного предписания является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.
Из положений статьи 13 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконным являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входит проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями и бездействием) прав и законных интересов заявителя.
Согласно статье 17 Федерального закона от 26.12.2009г. N 294-ФЗ "О защи­те прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявле­ния при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требо­ваний или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должно­стные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законо­дательством Российской Федерации обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нару­шений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по пре­дотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растени­ям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и куль­туры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физиче­ских и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, преду­преждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха­рактера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
По смыслу вышеуказанной нормы закона предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении наруше­ний законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. При этом меры, которые юридическое лицо должно принять для ис­полнения предписания, должны быть реально исполнимы в установленные пред­писанием сроки, так как невыполнение предписания в установленный срок является основанием для привлечения к ответственности по статье 19.5 Кодекса РФ об адми­нистративных правонарушениях.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.
Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.
Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.
Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.
Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.
В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.
Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.
Исследовав и оценив содержание оспариваемого предписания Управления Росприроднадзора, суд пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям, поскольку не ясно, допускает двоякое толкование, не отвечает критерию исполнимости.
Судом установлено, что 10.07.2017г. Обществом получено предписание. Срок исполнения предписания 10.08.2017 г., то есть срок для исполнения составляет 1 месяц.
Согласно пункту 1 Предписания АО "СУЭК-Кузбасс" в первом полугодии 2017г. объем проведения подготовительных выработок на участке Сычевский составил 391 п.м. при утвержденном и согласованном годовом плане 1280 п.м. Нарушены ст.22
Федерального Закона о недрах, п.30 Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ".
Из пункта 1 Предписания не ясно, что имел в виду контролирующий орган, поскольку исходя из вмененного нарушения Обществу необходимо либо выполнить объем проведения подготовительных выработок на участке "Сыческий" в размере 889 п.м. (1280 п.м. по плану - 391 п.м. по факту) либо внести изменения в проект (план развития горных работ (далее-ПРГР) и согласовать его с Ростехнадзором.
Суд соглашается с доводом заявителя о том, что выполнить объем в указанные сроки невозможно, так как согласно графику проведения подготовительных выработок плана развития горных работ, максимальный объем возможный к проведению составляет 500 п.м. в месяц, и в случае выполнения указанного объема, указанное в п.1 Предписания нарушение устранено не будет, так как недовыполнено 889 п.м.
Если контролирующим органом имелось ввиду внести изменения в проект (план развития горных работ (далее-ПРГР) и согласовать его с Ростехнадзором, то в срок указанный в предписании, устранить нарушение невозможно в связи со следующим.
Порядок согласования годовых планов развития горных работ установлен в Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 24.11.1999 N 85 (далее - Инструкция N 85).
Порядок внесения изменений в ПРГР установлен Инструкцией по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 24.11.1999 N 85, Правилами подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.08.2015 N 814, Постановлением Правительства РФ от 03.03 2010 г. N118.
Процедура внесения изменений в ПРГР состоит из этапов: подготовка технического задания на разработку проектной документации "Корректировка проектной документации с уточнением календарного плана; заключение договора с подрядной организацией на выполнение работ по разработке проекта; изготовление проектной организацией проекта; заключение договора с подрядной организацией на выполнение работ по проведению экспертизы; направление проектной документации на экспертизу промышленной безопасности, проведение экспертизы промышленной безопасности; передача экспертизы промышленной безопасности на регистрацию в Ростехнадзор; регистрация экспертизы Промышленной безопасности в Ростехнадзоре.
Согласно п.23.1 Приказа Ростехнадзора от 23.06.2014 года N260 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности" регистрация экспертизы Промышленной безопасности в Ростехнадзоре занимает 5 рабочих дней;
Направление проекта в комиссию ЦКР (Центральная комиссия РОСНЕДР) (передача, рассмотрение проекта, устранение замечаний и подготовка протокола, защита согласно графику проведения Комиссий, т.к. комиссия состоит из разных ведомств) составляет от 1,5 - 2 месяца, что следует из сроков, установленных Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.03 2010 г. N118.
Так, согласно пункту 15 Положения для согласования проектной документации пользователь недр подает в Федеральное агентство по недропользованию (его территориальный орган) или в уполномоченный орган соответственно заявление с указанием своих полного и сокращенного наименований, организационно-правовой формы и места нахождения, а также перечня прилагаемых к заявлению документов.
Согласно пункту 18 Положения представленные на согласование материалы рассматриваются Федеральным агентством по недропользованию (его территориальным органом) или уполномоченным органом соответственно на предмет соответствия требованиям, предусмотренным пунктами 15 - 17 настоящего Положения. Материалы, представленные на согласование в Федеральное агентство по недропользованию (его территориальный орган), соответствующие установленным требованиям, направляются на рассмотрение комиссии в течение 5 дней со дня их представления пользователем недр.
В соответствии с пунктами 20, 23 Положения рассмотрение проектной документации осуществляется комиссией или уполномоченным органом в течение 30 дней со дня представления материалов пользователем недр.
По результатам рассмотрения проектной документации комиссия или уполномоченный орган принимает решение о согласовании проектной документации или о мотивированном отказе в согласовании проектной документации, которое направляется пользователю недр в течение 7 дней со дня принятия.
Направление в Ростезнадзор уведомления об изменении ПРГР, рассмотрение и утверждение Ростезнадзором изменений занимает 30 дней, что следует из инструкции по согласованию годовых планов горных работ N85 (пункты 8, 15).
Таким образом, общий срок внесения изменений в ПРГР составляет более одного месяца.
Принимая во внимание необходимость прохождения указанных выше этапов с установленными сроками, объем и характер проведения процедур для исполнения предписания, срок, установленный заинтересованным лицом в оспариваемом предписании, суд признает, что оспариваемое предписание содержит недостаточный срок для исполнения требований предписания.
В нарушение требований статьи 65, 200 АПК РФ представителем Управления Ростехнадзора не представлено доказательств, свидетельствующих о достаточности одного месяца для выполнения объема проведения подготовительных выработок на участке "Сыческий" в размере 889 п.м. либо для внесения изменений в проект (план развития горных работ (далее-ПРГР) и согласования его с Ростехнадзором.
В порядке ст. 110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины за рассмотрение дела суд относит на заинтересованное лицо.
Руководствуясь статьями 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Заявленное требование удовлетворить.
Признать недействительным пункт 1 предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзоруN 08-08-32 от 10.07.2017.
Взыскать с Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Кемерово (ОГРН 1034205004525, ИНН 4200000206) в пользу акционерного общества "СУЭК-Кузбасс", г.Ленинск-Кузнецкий (ОГРН 1074212001368, ИНН 4212024138) 3000 (три тысячи) рублей судебных расходов в виде уплаченной государственной пошлины.
После вступления решения в законную силу выдать исполнительный лист.
Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в месячный срок с даты принятия решения в Седьмой арбитражный апелляционный суд.
Судья И.В.Конкина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка