Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 26 сентября 2019 года №А26-943/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 26 сентября 2019 года Дело N А26-943/2019
Резолютивная часть решения объявлена 19 сентября 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 26 сентября 2019 года.
Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Александрович Е.О.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красовской М.Е.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Панорама" к администрации Петрозаводского городского округа о признании недействительным приказа N4 от 18.01.2019 "Об отмене разрешения на строительство",
третьи лица - прокуратура города Петрозаводска; Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу; Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия; государственное казенное учреждение Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия",
при участии представителей:
заявителя, общества с ограниченной ответственностью "Панорама", - Кацнельсона Е.Л. (доверенность от 20.09.2018),
ответчика, администрации Петрозаводского городского округа, - Слабко К.Ю. (после перерыва в судебном заседании; доверенность от 06.03.2019),
третьего лица, прокуратуры города Петрозаводска, - Ухановой Е.А. (доверенность от 01.03.2019),
установил: общество с ограниченной ответственностью "Панорама" (далее - заявитель, Общество) обратилось с заявлением к администрации Петрозаводского городского округа (далее - ответчик, Администрация) о признании недействительным приказа N4 от 18.01.2019 "Об отмене разрешения на строительство".
Оспариваемым приказом отменено разрешение на строительство N10-RU10301000-65-2018 от 16.04.2018, в соответствии с которым Обществу разрешено строительство объекта капитального строительства "Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске". При этом в приказе указано, что он издан на основании протеста прокуратуры г. Петрозаводска от 09.01.2019 N07-33-2019.
В обоснование заявленных требований ООО "Панорама" указало на нарушение оспариваемым приказом его прав и законных интересов как собственника земельного участка с кадастровым номером 10:01:130147:10 площадью 2 774 кв.м. и нежилого здания магазина, расположенного на данном земельном участке, с кадастровым номером 10:01:0130147:22 площадью 213,5 кв.м.
В соответствии с разрешением на строительство N 10-U1030100-65-2018 от 16.04.2018 Обществу разрешено строительство объекта "Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске". В соответствии с Градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером 10:01:130147:41 площадью 2774+/-18 кв.м., данный земельный участок расположен в зоне Жм (зона застройки многоэтажными жилыми домами), установлен соответствующий градостроительный регламент, который выдачей Разрешения на строительство не нарушен; земельный участок расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия - зоне охраны городского ландшафта, порядок использования которой регламентирован Распоряжением Правительства Республики Карелия от 05.09.1996 N518-Р, при этом запрет на строительство объекта, в отношении которого выдано разрешение, указанный нормативный акт также не содержит.
По мнению заявителя, у Администрации не имелось правовых оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство N 10-U1030100-65-2018 от 16.04.2018 по причине полного соответствия градостроительного регламента, указанного в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 10:01:130147:10 документам территориального планирования и градостроительного планирования Петрозаводского городского округа.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура города Петрозаводска (далее - Прокуратура); Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее - Россельхознадзор); Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия (далее - Управление); государственное казенное учреждение Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" (далее - Учреждение).
Представители Администрации, Россельхознадзора, Управления и Учреждения уведомлены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, явку представителей в суд не обеспечили, ответчик направил ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя. Судебное заседание начато в отсутствие ответчика и третьих лиц в порядке частей 3, 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
16 июля 2019 года от Общества поступили ходатайства о назначении двух экспертиз, а также доказательства перечисления на депозит суда денежных средств на их проведение, рассмотрение которых в предыдущем судебном заседании отложено в связи с необходимостью ознакомления представителей сторон с письменными пояснениями третьих лиц по вопросу назначения судебных экспертиз. В настоящее судебное заседание представителем Общества представлено уточнённое ходатайство о назначении историко-культурной экспертизы и письменные пояснения N4, которые приобщены к материалам дела.
Представитель заявителя в судебном заседании ходатайства о назначении экспертиз поддержал по изложенным в них основаниям; представитель Прокуратуры возражала против назначения экспертиз, а также высказала сомнения относительно кандидатуры эксперта для проведения историко-культурной экспертизы, сослалась на указанные в письменных возражениях обстоятельства.
Суд в судебном заседании отклонил ходатайства заявителя о назначении экспертиз в связи со следующими обстоятельствами.
В ходатайстве от 05.07.2019 с учётом уточнённого ходатайства от 11.09.2019 Общество просило назначить судебную историко-культурную экспертизу, с постановкой перед экспертом вопроса, распространяется ли на участок с кадастровым номером N 10:01:130147:10 охранная зона памятника И.Т. Григорьеву, если да, то какие ограничения в использовании предусматривает такая охранная зона, имеется ли какое-либо воздействие памятника И.Т. Григорьеву на возможность строительства на земельном участке с кадастровым номером N 10:01:130147:10. Часть первоначально поставленных Обществом вопросов снята с учетом позиции, изложенной Администрацией, в части отсутствия спора по вопросу утраты статуса вновь выявленного объекта культурного наследия у Парка "Березовая роща" (соответственно - отсутствия какой-либо охранной зона и/или территории).
В обоснование уточнённого ходатайства заявитель указал, что с учётом неопределенности относительно нахождения спорного участка с кадастровым N 10:01:130147:10 в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, или вхождения его в зону охраны городского ландшафта (в силу спорной визуализации на графической части Генерального плана г. Петрозаводска, Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска, Распоряжения N 518-р Правительства РК от 05.09.1996), а также приводимых доводов относительно нахождения (возможного) участка в охранной зоне памятника И.Т. Григорьеву, необходимо проведение экспертизы на предмет определения наличия и/или отсутствия каких-либо ограничений в разрезе нахождения и/или не нахождения спорного земельного участка в какой-либо охранной зоне объектов культурного наследия (в том числе, вновь выявленных). Необходимость проведения такой технической экспертизы обусловлена также тем, что в рамках дела ответчиком и третьими лицами представляются документы, по сути говорящие об отнесении спорного участка к различным территориальным зонам, между тем точные границы участка в привязке к представленным документам и доводам не прилагаются, что создает неопределённость с точки зрения конкретного места расположения данного земельного участка. Соответствующий ответ может быть дан только специалистом, обладающим соответствующим опытом, с использованием материалов дела и графических материалов.
Администрация возражала против назначения экспертизы со ссылкой на то, что охранная зона памятника Григорьеву И.Т. не установлена. До момента установления охранной зоны сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия содержатся в заключении государственной историко-культурной экспертизы. Постановка любых вопросов, которые будут определять статус того или иного объекта как объекта культурного наследия, определять границы зон в рамках назначения по настоящему делу заявленной экспертизы, фактически приведёт к подмене экспертом и судом функций уполномоченного органа - Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, государственного казенного учреждения Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия", что является недопустимым. Указанные в ходатайстве Общества обстоятельства могут быть пояснены указанными уполномоченными органами, привлечёнными к участию в настоящем деле в качестве третьих лиц.
Прокуратура относительно назначения судебной историко-культурной экспертизы по вопросу нахождениями вблизи спорного земельного участка памятника И.Т. Григорьеву и ограничений (при наличии), с этим связанных, отметила следующее. Указанные в ходатайстве вопросы относятся к непосредственной компетенции Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, государственного казенного учреждения Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия", с учётом чего поставленные вопросы могут быть пояснены указанными уполномоченными органами, привлеченными к участию в деле в качестве третьих лиц. В связи с изложенными доводами Прокуратура полагала необходимым в удовлетворении ходатайства о назначении экспертизы отказать.
В соответствии с частями 1, 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.
Исходя из положений статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заключения экспертов относятся к доказательствам, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.
В силу части 1 статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопрос о назначении экспертизы отнесен на усмотрение арбитражного суда и разрешается в зависимости от необходимости разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний.
Как разъяснил Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 09.03.2011 N13765/10, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания. Если необходимость проведения экспертизы отсутствует, суд отказывает в ходатайстве о назначении экспертизы.
Таким образом, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания, а, следовательно, требование одной из сторон о назначении судебной экспертизы не создает обязанности суда ее назначить.
По ходатайству о назначении историко-культурной экспертизы суд отмечает, что поставленные заявителем вопросы требуют специальных познаний, но не могут быть отнесены к компетенции эксперта. Отсутствие установленной охранной зоны памятника Григорьеву И.Т. участвующими в деле лицами не оспаривается, подтверждено представителем уполномоченного органа в судебном заседании. Порядок определения охранной зоны памятников истории и архитектуры, её размер и ограничения в использовании земельного участка при установлении охранной зоны (в том числе ограничения строительства) предусмотрены нормативно-правовыми актами, действующими в сфере сохранения объектов культурного наследия. Порядок установления охранной зоны памятников истории и архитектуры чётко регламентирован законом, возлагает соответствующие обязанности на уполномоченные органы, предполагает совершение ими конкретных действий. Таким образом, назначение судебной экспертизы при рассмотрении настоящего дела приведёт к превышению судом пределов своих полномочий и присвоении несвойственной ему функции. Арбитражный суд не вправе произвольно вмешиваться в компетенцию уполномоченного органа, подменять его и судебным разбирательством (в данном случае посредством назначения экспертизы) заменять обязательную публичную процедуру.
Предлагаемые заявителем вопросы эксперту не связаны с наличием спора об отнесении участка к той или иной территориальной зоне, определением точных границ участка в привязке к представленным сторонами документам. Разрешение указанных спорных обстоятельств отнесено к компетенции суда, который при принятии решения должен оценить доводы сторон, представленные в их обоснование доказательства на предмет их соответствия закону и иным нормативным правовым актам.
В ходатайстве от 16.07.2019 Общество просило назначить по делу судебную экспертизу с постановкой перед экспертом вопросов о том, имеется ли на земельном участке с кадастровым номером N 10:01:130147:10 сорняк повилика, в каком фактическом количестве, на какой именно территории участка? Возможно ли проведение строительных работ в соответствии с разрешением на строительство N 10-RU10301000-65-2018 от 16.04.2018 с точки зрения наличия и/или отсутствия на земельном участке с кадастровым номером N 10:01:130147:10 сорняка повилика? Какие мероприятия необходимо выполнить для обеспечения возможности строительства в случае наличия сорняка повилика?
В обоснование данного ходатайства Общество указало, что позиция ответчика и третьего лица содержит доводы относительно невозможности строительства ввиду обнаружения на земельном участке сорняка - повилики, что утверждено Приказом Россельхознадзора от 29.08.2007 N 1565.1. При разработке проектной документации (том 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды") указанные факторы были учтены, разработаны меры по охране окружающей среды в данной части, а также констатировано, что наличие указанного сорняка не влияет на возможность и безопасность строительства. Указанный проект прошел соответствующую экспертизу и был представлен при выдаче разрешения на строительство. Таким образом. Администрация на момент выдачи разрешения на строительство имела документы о соответствующем карантинном режиме, и учла их при выдаче разрешения на строительство. Чтобы мотивированно опровергнуть довод относительно наличия и/или отсутствия сорняка повилики в данный момент, а также выдать мнение специалиста относительно возможности и/или невозможности строительства на земельном участке, Общество полагает необходимым получить заключение лица, которое обладает специальными познаниями в данной части. Такое заключение может быть учтено судом при вынесении решения по делу. Доводы третьего лица Россельхознадзора в данной части не имеют принципиального значения, так как данный орган отстаивает позицию, которая ранее была им изложена в официальном документе. При этом его представители в судебном заседании не опровергли принципиальную возможность строительства на земельном участке с выявленным сорняком. Из представленного Обществом заключения эксперта N 1 Леонтьева Л.Л. следует, что на территории спорного участка проведение строительных работ возможно, при условии соблюдения ограничений, установленных заключением (устранение сорняка на территории спорного участка), и это фактически соответствует требованиям, изложенным в Проекте строительства, представленного в материалы дела.
Учитывая позицию ответчика и Россельхознадзора, а также явное её противоречие представленными заявителем в дело документами, данный вопрос подлежит разрешению путем проведения по делу соответствующей экспертизы на предмет фактического определения наличия/отсутствия на спорном земельном участке сорняка повилики, а также возможности и/или невозможности ведения строительных работ в соответствии с ранее выданным разрешением на строительство.
Администрация, возражая против назначения данной экспертизы, указала, что факт нахождения в границах спорного земельного участка повилики в текущий период времени правового значения для разрешения спора по существу не имеет, заявляя данное ходатайство, заявитель пытается оспорить документы уполномоченного органа, Россельхознадзора, принятые в пределах его полномочий и компетенции, что в рамках настоящего дела невозможно. Общество должно было представить документы, достаточные для разрешения вопроса о соблюдении карантинного режима до выдачи разрешения на строительство, чего сделано не было, документы Обществом с заявлением о выдаче разрешения на строительство не представлены, а суд проверяет законность выданного разрешения на строительство на момент его вынесения. Определение перечня карантинных мероприятий в отношении сорняка повилики при проведении строительных и земляных работ по результатам проведения судебной экспертизы в рамках рассматриваемого спора не будет однозначно свидетельствовать о соответствии таких мероприятий законодательству в области карантина растений ввиду отсутствия надлежащего контроля со стороны уполномоченного органа. То есть результат такой экспертизы правовой ценности для разрешения спора по существу иметь не будет. Если Общество полагает необходимым вновь обратиться с заявлением о выдаче разрешения на строительство, оно не лишено права путем привлечения специалистов как собственник земельного участка определить карантинные меры обращения с объектом при условии осуществления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора). Результаты будут оценены Администрацией при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство. Исходя из этого, а также из того, что в материалах дела имеются документы, представленные Россельхознадзором, о наличии сорняка на участке, основания для назначения экспертизы отсутствуют.
Прокуратура также возражала против назначения судебно-ботанической экспертизы, поскольку факт нахождения карантинного растения на спорном земельном участке подтвержден надлежащим образом, в том числе позицией уполномоченного органа - Россельхознадзора. Предусмотренные проектной документацией мероприятия, связанные с оборотом карантинного растения, не отвечают требованиям, предъявляемым законом к карантинному режиму спорной территории (например, вывоз грунта). ООО "Панорама" не осуществляло согласование мероприятий с уполномоченным органом в целях соблюдения карантинного режима спорной территории. Документы, необходимые для решения вопроса о соблюдении карантинного режима спорной территории, Обществом при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство в Администрацию представлены не были. С учетом изложенного, прокуратура города полагает необходимым в удовлетворении ходатайства о назначении экспертизы отказать.
Россельхознадзор в письменных пояснениях указал, что проведение данной экспертизы является нецелесообразным. Даже при установлении единовременного факта отсутствия карантинного объекта (повилики) на спорной территории, ликвидация карантинной фитосанитарной зоны будет невозможна, так как это противоречит установленным нормам законодательства. Участок, на котором планируется строительство, является лишь частью земельного участка, в отношении которого установлена карантинная фитосанитарная зона по повилике и определен карантинный фитосанитарный режим. Для упразднения карантинной фитосанитарной зоны необходимо соблюдение установленных требований законодательства, при этом критерием установления ликвидации очага повилики полевой является отсутствие всходов сорняка в течение трех лет, подтверждённое актами контрольных обследований. В материалах дела имеются доказательства наличия повилики на спорном земельном участке в 2018 году. При этом уполномоченный орган отметил, что заявляет не о невозможности строительства, а лишь о необходимости соблюдения ограничений в карантинной фитосанитарной зоне.
По ходатайству о назначении судебной экспертизы относительно сорняка повилика суд также пришёл к выводу о том, что поставленные заявителем вопросы не могут быть поставлены перед экспертом. Наличие на протяжении 2007-2018 годов на спорном земельном участке обозначенного сорняка подтверждено документами, составленными уполномоченным органом в пределах его компетенции. Установление экспертом факта отсутствия/наличия повилики на земельном участке, количество сорняка и его территориальное распространение не будет иметь правового значения для настоящего спора, поскольку оспариваемое решение рассматривается исходя из тех документов, которые имелись на момент его вынесения. Вопрос о возможности проведения строительных работ при наличии на земельном участке повилики, а также перечень мероприятий, необходимых для обеспечения возможности строительства в случае его наличия, подлежат разрешению в соответствии с действующим в сфере фитосанитарного надзора законодательством. При этом ответы эксперта на поставленные вопросы не смогут подменить соответствующие действия уполномоченного органа или восполнить недостатки/несоответствия (при их наличии) представленных Обществом с заявлением на строительство документов. Вопрос о возможности и/или невозможности ведения строительных работ в соответствии с ранее выданным разрешением на строительство не подлежит оценке в рамках настоящего дела, поскольку выходит за пределы заявленного требования о признании незаконным приказа об отмене ранее выданного разрешения на строительство. При рассмотрении этого требования установлению подлежит наличие у Администрации оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, то есть проверка законности выдачи такого разрешения, а не условия его реализации Обществом.
При таких обстоятельствах суд не усмотрел оснований для назначения экспертиз, признал, что оценка доводов сторон может быть дана исходя из представленных в материалы дела доказательств.
После рассмотрения ходатайств о назначении экспертизы суд заслушал пояснения представителей участвовавших в деле лиц, объявил перерыв в судебном заседании с 12 до 19 сентября 2019 года. После перерыва судебное заседание продолжено судьёй Александрович Е.О., при ведении протокола помощником судьи Красовской М.Е., с участием представителей Общества, Администрации и Прокуратуры.
Представители участвующих в деле лиц в судебном заседании поддержали ранее изложенные доводы относительно заявленных требований и возражений.
Заслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований с учётом следующих обстоятельств.
Как следует из материалов дела, Администрацией по заявлению ООО "Панорама" 16.04.2018 было выдано разрешение на строительство N 10-RU1030100-65-2018 многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске с количеством этажей 13-15.
Приказом комитета градостроительства и землепользования Администрации от 18.01.2019 N 4 указанное разрешение было отменено в связи со следующим.
09.01.2019 в Администрацию поступил протест прокуратуры г. Петрозаводска на вышеуказанное разрешение и представление об устранении нарушений земельного, градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия.
Рассмотрев указанные протест и представление, Администрация пришла к выводу об обоснованности требований Прокуратуры и признала наличие нарушений, имевших место при выдаче ООО "Панорама" разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10.
В обосновании принятого решения об отмене разрешения на строительство N 10-RU1030100-65-2018 многоэтажного жилого дома Администрация сослалась на следующие обстоятельства.
Земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 площадью 2774 кв.м. формировался Администрацией для целей проектирования и строительства гостиничного комплекса с реконструкцией здания по ул. Калинина д.6 (Володарского д. 22) в 2006 году в соответствии с постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 24.01.2006 N 197 "Об утверждении проекта границ и предоставлении ООО "Уют-Сервис" в аренду земельного участка на пересечении улиц Калинина-Володарского в г. Петрозаводске.
Указанный земельный участок формировался Администрацией после принятия Правительством Республики Карелия Распоряжения N 518-р от 05.09.1996 "Об установлении проектов зон охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия" (далее Распоряжение N 518-р) и до принятия Петрозаводским городским Советом корректировки Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа.
В соответствии с Распоряжением N 518-р на территории г. Петрозаводска разработана система зон охраны памятников истории, культуры и природы, построенная на градостроительной основе г. Петрозаводска, которая представляет собой совокупность охраняемых территорий, различающихся режимами их содержания и использования и состоит из:
-археологических зон;
-территорий памятников;
-охранных зон историко-архитектурных памятников;
-зон регулирования застройки;
-зон охраны ландшафта;
-охраняемых исторических зеленых насаждений;
-историко-заповедных зон.
Улица Калинина в соответствии с Распоряжением N 518-р до пересечения с ул. Володарского (от дома N 47 до дома N 25 по ул. Володарского) располагается в зоне регулирования застройки "В", остальная часть ул. Калинина по направлению движения к Литейной площади (за исключением квартала, ограниченного улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная) расположена в зоне регулирования застройки "А".
Ландшафт поймы р. Неглинка в границах от железнодорожной магистрали до берега Онежского озера отнесен к зоне охраны городского ландшафта.
Квартал, ограниченный улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, относится к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений.
В разделе "Зоны охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска, подраздел "Историко-архитектурный заповедные территории" установлено, что в целях реставрации исторического облика города предполагается воссоздание заповедной зоны со строгим режимом использования - системы пространственно - взаимосвязанных историко-культурных объектов бывшей Петровской слободы, к числу которых относится Березовая роща.
Для указанных целей в отношении территории, ограниченной улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, и была установлена зона охраняемых исторических зеленых насаждений.
Согласно акту обследования зеленых насаждений, составленному Администрацией 13.11.2018 на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10 выявлено 71 древесное растение с преобладанием березы. Распределение посадок по территории относится к ландшафтному стилю озеленения. 10 деревьев включены в Красную книгу Карелии и Фенноскандии.
Документом территориального планирования муниципального образования является Генеральный план поселения, документом градостроительного зонирования - Правила землепользования и застройки (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).
Генеральный план города Петрозаводска утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 05.10.1984 N 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска".
В соответствии с Решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 N VI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" утвержден Генеральный план города Петрозаводска в новой редакции (корректировка).
В соответствии с частью 6 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ (в редакции от 16.05.2008, действующей на дату его принятия) предусмотрено, что на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются, в числе прочего:
-границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
-границы территорий объектов культурного наследия;
- границы зон с особыми условиями использования территорий.
Часть 7 вышеуказанной статьи в редакции от 16.05.2008 предусматривала, что целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем).
Из материалов по обоснованию Генерального плана г. Петрозаводска (п. 6.1.4. "Архитектурно-пространственная организация территории", 6.1.5. "План района, прилегающего к городу") следует, что план г. Петрозаводска разрабатывался в соответствии с Распоряжением N 518-р, а застройка районов Центр, Голиковка, Первомайский, Сулажгора, Соломенное I, II предусматривается в соответствии с регламентом проекта зон охраны памятников.
В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории, схемой зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана г. Петрозаводска земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 находится с момента принятия Генерального плана в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, что соответствует установленным Распоряжением N 518-р в районе Голиковка г. Петрозаводска зонам охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия.
Режим использования земельных участков, расположенных в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, также определён Распоряжением N 518-р и устанавливает запрет на любое строительство на территории данной зоны.
Этот же запрет установлен статьей 74 Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа.
В соответствии с картой "Основной чертеж" Генерального плана г. Петрозаводска территория, ограниченная улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, разделена на две самостоятельных территориальных зоны - одна часть располагается в рекреационной зоне зеленых насаждений общего пользования, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:010 - в общественно-деловой зоне центров районного значения, многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов. Таким образом, установленное территориальное планирование карты "Основной чертеж" Генерального плана г. Петрозаводска противоречит Распоряжению N 518-р, поскольку в земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:010 вошел в иную зону, отличную от зоны, установленной вышестоящим нормативно - правовым актом Республики Карелия.
Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа (далее Правила), которые являются документом градостроительного зонирования территории Петрозаводского городского округа - разделения Петрозаводского городского округа на территориальные зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.
В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил территория, ограниченная улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, также разделена на две самостоятельные зоны: одна располагается в природно-рекреационной зоне (Рпр), земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм).
В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа территория, ограниченная улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, тоже разделена на две самостоятельных территориальных зоны - одна часть располагается в зоне исторических зеленых насаждений, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - в зоне охраняемого городского ландшафта.
Таким образом, сведения карты градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10 к зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) противоречит территориальной зоне с особыми условиями использования территории, схеме зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана и зонам охраны памятников истории и культуры, установленных Распоряжением N 518-р; а сведения карты зон с особыми условиями использования территории Правил противоречат Генеральному плану г. Петрозаводска, поскольку зона охраняемого городского ландшафта в соответствии с Генеральным планом г. Петрозаводска и Распоряжением N 518-р располагается не на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10, а ограничена Лососинской набережной.
Указанные обстоятельства были отражены в представлении Прокуратуры и фактически свидетельствуют о том, что градостроительный регламент земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10, установленный Правилами, противоречит вышестоящему документу территориального планирования - Генеральному плану г. Петрозаводска, а также нормативному правовому акту Республики Карелия - Распоряжению Правительства РК N 518-р, что свидетельствует о неправомерности выданного Администрацией разрешения на строительство от 16.04.2018.
Даже если принять во внимание установленный в настоящее время Правилами градостроительный регламент земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - зона охраны городского ландшафта, у Администрации также не имелось правовых оснований для выдачи разрешения на строительство многоквартирного жилого дома высотностью 13-15 этажей, поскольку режим использования земельных участков, расположенных в зоне охраны городского ландшафта, установлен Распоряжением N 518-р, который дублируется в статье 74 Правил и состоит в следующем:
-сохранение исторически ценного рельефа и водоемов;
-расчистка территорий от беспорядочных малоценных посадок;
-благоустройство территорий с организацией системы пешеходных направлений;
-защита береговых территорий, укрепление склонов;
-запрещение любых земляных и строительных работ без согласования с органами Государственного надзора;
-вынос сооружений, искажающих охраняемый ландшафт;
-организация рекреационных зон в поймах рек Неглинки и Лососинки без сооружения павильонов, аттракционов и пр., дисгармонирующих с окружающим ландшафтом;
-сохранение в долине р. Неглинки лугопаркового характера озеленения границы зон охраняемого городского и природного ландшафта.
С учетом вышеизложенного, нормативными правовыми актами Петрозаводского городского округа установлена возможность выполнения каких-либо строительных работ в зоне охраны городского ландшафта только с согласия соответствующего органа государственного надзора, то есть Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия.
Обязанность получения такого разрешения перед началом проектирования и строительства была установлена Администрацией для ООО "Панорама" в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10.
Сведения об обращении ООО "Панорама" в адрес Управления с заявлением о предоставлении разрешения на начало строительства многоквартирного жилого дома в материалах дела отсутствуют.
В условиях отсутствия соответствующего согласования уполномоченного органа на размещение на земельном участке объекта недвижимости разрешение на строительство не должно было выдаваться Администрацией.
Кроме того, при выдаче разрешения на строительство на земельном участке кадастровым номером 0:01:0130147:10 Администрацией не было учтено ни на стадии утверждения градостроительного плана земельного участка, ни при выдаче разрешения на строительство имеющиеся ограничения в отношении вышеуказанной территории, установленные Приказом Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия от 29.08.2007 N 1565.1, Распоряжением Правительства Республики Карелия от 16.12.2008 N 506 р-п.
Указанными актами на земельном участке парковая зона при пересечении улиц Володарского, Калинина, Лососинская набережная площадью 1,6 га (кадастровый квартал 10:01:130147) установлена фитосанитарная зона и определен карантинный фитосанитарный режим карантинного объекта повилика (Cuscuta spp). Факт обнаружения карантинного объекта (повилики) подтверждён заключением гарантийной экспертизы от 10.07.2018 N 10001-39144, выданным Карельским филиалом ФГБУ "ВНИИКР".
В целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима по повилике на карантинной территории установлены требования о проведении на данной территории следующих карантинных фитосанитарных мероприятий под контролем Россельхознадзора:
-осуществление низкого выкашивания травы;
-осуществление на месте сжигания скошенной травы;
-осуществления уборки и сжигания на месте опавшей листвы;
-запрет вывоза грунта с данной территории.
Поскольку карантинный фитосанитарный режим до настоящего времени является действующим работы, связанные с выемкой грунта на данной территории, запрещены.
Приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18.02.2000 N 38 (далее Приказ N 38) на улице Калинина в кадастровом квартале 10:01:130147, на земельном участке вплотную прилегающем к земельному участку с кадастровым номером 10:01:0130147:10, находится выявленный объект искусства, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность - памятник И.Т. Григорьеву 1897 года, (скульптор Г.Ф. Ланкинен, архитектор Карманов).
Часть 5 статьи 16.1 Закона N 73-ФЗ устанавливает, что выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с данным Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр. Из Приказа N 38 следует, что 03.06.1996 было подготовлено заключение экспертной комиссии, однако сведения о принятии решения уполномоченным органом о включении указанного памятника в реестр объектов культурного наследия регионального значения до настоящего времени отсутствуют. Вместе с тем с момента принятия решения уполномоченным органом о включении Памятника И.Т. Григорьеву в реестр объектов культурного наследия регионального значения для указанного памятника будет установлена охранная зона объекта культурного наследия в соответствии со статьей 34 Закона N 73-ФЗ.
До момента установления охранной зоны сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия содержатся в заключении государственной историко-культурной экспертизы.
Сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия также небыли учтены при выдаче ООО "Панорама" разрешения на строительство многоквартирного жилого дома.
Квартал, ограниченный улицами Володарского, Калинина, Машезерская и Лососинская набережная, в соответствии с Распоряжением N 518-р и картами зоны с особыми условиями использования территории, схемы зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана относится к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, производство строительный и иных работ в которой запрещено.
В настоящее время границы территории памятника Григорьеву И.Т. находятся внутри зоны охраняемых исторических зеленых насаждений и сливаются с ней.
Относительно доводов заявителя о нарушении прав и законных интересов ООО "Панорама" как собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10, Администрация указала следующее.
Согласно сведениям из Единого государственного кадастра недвижимости ООО "Панорама" является собственником объекта недвижимости - нежилого здания (контора магазина) площадью 213,5 кв.м., расположенного по адресу г. Петрозаводск, ул. Калинина д. 6, право собственности на которое было приобретено 21.12.2017 по договору купли-продажи у гр. Геворгяна Г.М.
13.11.2018 в рамках рассмотрения Арбитражным судом Республики Карелия дела N А26-10594/2018 по заявлению ООО "Панорама" к Управлению по охране объектов культурного наследия Республики Карелия о признании недействительным приказа N 54 от 18.04.2018 "О включении объекта "Парк "Березовая роща", расположенного в квартале, ограниченном улицами Калинина, Володарского, Машезерской и Лососинской набережной, в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия" специалистами управления земельных ресурсов комитета градостроительства и землепользования Администрации было проведено обследование земельного участка с кадастровым номером 10:01:0130147:10, по результатам которого установлено отсутствие на данном земельном участке каких-либо объектов недвижимости и остатков фундамента.
Здание магазина, на которое в материалы дела заявителем представлена выписка из ЕГРН от 21.12.2017, было уничтожено пожаром ориентировочно в 2015 году.
Пункт 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает, что одним из оснований для прекращения права собственности на вещь, в том числе недвижимую, является гибель или уничтожение этого имущества.
Правовым последствием уничтожения объекта недвижимости является снятие объекта недвижимости с кадастрового учета в соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 N 221-ФЗ.
Поскольку ООО "Панорама" не предпринято предусмотренных Законом мер для исключения здания магазина из ЕГРН, его права как собственника объекта недвижимости не могут быть нарушены оспариваемым ненормативным правовым актом по причине физического отсутствия данного объекта на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0130147:10.
При вышеуказанных обстоятельствах у ответчика имелись правовые основания для отмены ранее выданного разрешения на строительство.
Прокуратурой в отзыве на заявление и её представителем в ходе судебного разбирательства выражено мнение об отсутствии оснований для удовлетворения требований Общества, правомерности действий Администрации по отмене ранее неправомерно выданного разрешения на строительство со ссылкой на следующее.
Градостроительным планом спорного участка N RU10301000-004937 от 26.03.2018 установлена обязанность Общества до начала проектирования получить заключение Министерства культуры Республики Карелия, которое необходимо представить в Управление архитектуры и градостроительства Администрации. Таким образом, установлен запрет на выполнение каких-либо строительных и земельных работ в зоне охраны городского ландшафта без согласования с Управлением по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, запрет на проектирование без заключения Министерства культуры Республики Карелия.
ООО "Панорама" не обращалось в Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия за получением соответствующего согласования, не получало заключение Министерства культуры Республики Карелия до начала проектирования. Несмотря на отсутствие соответствующих согласований Администрацией 16.04.2018 ООО "Панорама" выдано разрешение на строительство объекта "Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске" за N 10 - RU10301000-65-2018 на участке, с количеством этажей 13-15.
Кроме того в апреле 2018 года территория парка площадью 8708 кв. м. включена в состав земель, сформировавших зелёный пояс Петрозаводска, на основании решения Законодательного собрания Республики Карелия от 19.04.2018 N 643-VI ЗС "О создании лесопаркового защитного пояса вокруг города Петрозаводска", в границах которого ведение хозяйственной деятельности, в том числе размещение объектов капитального строительства любого назначения, запрещено.
По результатам государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в отношении подкарантинного объекта карантинной фитосанитарной зоны по повилике, установленной Приказом Россельхознадзора, на земельном участке: парковая зона при пересечении улиц Володарского, Калинина, Лососинская набережная площадью 1,6 га (кадастровый квартал 10:01:130147) обнаружен карантинный объект в стадии цветения, что подтверждено заключением карантинной экспертизы от 10.07.2018 N 10001-39144, выданным Карельским филиалом ФГБУ "ВНИИКР". Карантинный режим на территории парка Березовая роща действует с 2007 года. В целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима по повилике установлен запрет на вывоз грунта.
На территории парка "Березовая роща" находится выявленный памятник истории и культуры - памятник И.Т. Григорьеву 1987 года, включенный приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18.02.2000 N 38 в перечень вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.
Учитывая изложенные нормы права и обстоятельства, Администрацией Петрозаводского городского округа 16.04.2018 ООО "Панорама" незаконно выдано разрешение на строительство объекта "Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске" за N 10 - RU10301000-65-2018.
По результатам рассмотрения протеста Прокуратуры N 07-33-2019 от 09.01.2019, а также представления об устранении нарушений закона N 07-31-2019 от 09.01.2019, Администрацией были признаны указанные нарушения, допущенные при выдаче ООО "Панорама" разрешения на строительство объекта, разрешение на строительство правомерно отменено приказом N 4 от 10.01.2019.
Россельхознадзор по существу рассматриваемого дела в части фитосанитарного режима спорного земельного участка дал следующие пояснения.
В соответствии с Положением об Управлении Россельхознадзора по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу, утвержденным приказом Россельхознадзора от 15.04.2013 N 188 (далее -Положение) Управление является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность в сфере карантина и защиты растений.
В соответствии с Положением Управление уполномочено на осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзор) (п. 9.3.2); установление карантинного фитосанитарного состояния территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, карантинное фитосанитарное обследование растений в вегетационный период как в зонах их возделывания (лаборатории, питомники, плантации, поля, сады, теплицы и другие), так и в зонах произрастания дикорастущих растений, а также хранимых или транспортируемых растений и растительной продукции (9.3.25); установление и упразднение карантинных фитосанитарных зон, введение и отмену карантинного фитосанитарного режима, организацию осуществления мероприятий по локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта (9.3.26).
Приказом Управления Россельхознадзора от 29.08.2007 N 1565.1 установлена карантинная фитосанитарная зона по повилике (Cuscuta spp.) и определен карантинный фитосанитарный режим на территории г. Петрозаводска - парковая зона при пересечении улиц Володарского, Калинина, Лососинская набережная (кадастровый квартал - 10:01:0130147, площадью - 1,6 га).
В соответствии с перечнем карантинных объектов, утвержденным приказом Минсельхоза России от 15.12.2014 N 501 и решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30.11.2016 N 158, повилика (Cuscuta spp.) отнесена к растениям (сорнякам), ограниченно распространенным на территории Российской Федерации.
Повилика не имеет ни корней, ни листьев, представляет собой нитевидный, сильно ветвящийся стебель. При цветении стебель густо покрывается цветками, собранными в кистевидные соцветия или плотные головки.
На территории Российской Федерации всходы растений рода повилика появляются в разные сроки (в зависимости от глубины нахождения семян в почве, температуры и влажности среды), начиная с середины апреля до конца мая (характерно для южных районов), с мая по июнь в средних районах, в июне - июле в северных районах. На орошаемых землях и после выпадения дождей семена растений рода повилика дают всходы и в летний период. Массовое цветение растений рода повилика происходит с начала июля до конца августа.
Распространение повилики происходит семенами, плодами и обрывками стеблей. Полузрелые и зеленые семена прорастают быстрее, чем созревшие. Последние не теряют всхожести в течение 8-10 лет и накапливаются в почве.
Являясь серьезным засорителем посевов и посадок сельскохозяйственных растений, данный карантинный объект наносит существенный ущерб сельскому хозяйству, снижая урожайность и ухудшая качество продукции. Повилика вызывает нарушение обмена веществ у культурных растений, забирая у них органические и неорганические питательные вещества, ослабляет и задерживает рост и развитие растений-хозяев и приводит к их массовой гибели. Повреждая покровные ткани растений, повилика повышает поражаемость их вредителями и болезнями. Кроме того, она является переносчиком многих растительных вирусов. Одним из основных источников засорения посевов повиликой является почва, в которой могут скапливаться большие запасы семян этого карантинного объекта. Жизнеспособность семян в почве сохраняется длительное время, что способствует распространению сорняка.
Учитывая большую вредоносность повилики и возможность быстрого расширения ареала ее произрастания, в зонах распространения необходимо уделять серьезное внимание проведению карантинных фитосанитарных мероприятий по борьбе с ней.
Согласно абзацу 4 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений" в карантинной фитосанитарной зоне мероприятия по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта осуществляются за счет средств граждан, юридических лиц которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты.
Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 13.02.2008 N 43 утвержден Порядок установления и упразднения карантинной фитосанитарной зоны, установления и отмены карантинного фитосанитарного режима, наложения и снятия карантина (далее - Приказ N 43).
Основанием, необходимым для снятия карантина, является ликвидация очага карантинного объекта, по которому был наложен карантин, и отсутствие карантинного объекта на данной территории в течение 3 лет подряд (в зависимости от биологических особенностей организма), подтвержденное данными контрольных обследований, проведенных должностными лицами территориального управления Россельхознадзора (подпункт "а" пункта 15 приказа Минсельхоза РФ от 13.02.2008 N 43).
Актами государственного карантинного фитосанитарного контроля за 2016, 2017, 2018 годы, проведенного Россельхознадзором в присутствии представителя Администрации, подтверждено наличие карантинного объекта на земельном участке (10:01:0130147).
С момента выявления на указанном земельном участке очага повилики по настоящее время, в целях обеспечения охраны растений и территории Республики Карелия от распространения по ней карантинных объектов и предотвращения ущерба от их распространения, Управлением проводятся мероприятия по реализации программы локализации повилики и ликвидации ее популяции.
В рамках данной программы в границе карантинной фитосанитарной зоны Управлением введен карантинный фитосанитарный режим, которым предписано постоянное проведение карантинных фитосанитарных обследований земельного участка, систематическое низкое скашивание и сжигание травы на земельном участке, уборка и сжигание опавшей листвы, а также постоянное соблюдение требований законодательства в области обеспечения карантина растений.
Установленные меры борьбы по локализации карантинного объекта повилики на земельном участке при пересечении улиц Володарского, Калинина, Лососинская набережная в г. Петрозаводске, связаны с фактической принадлежностью участка к парковой зоне и условиями ее использования как памятника природы "Березовая роща" с охраняемыми историческими зелеными насаждениями.
Согласно пункту 7.1 Стандарта организации СТО ВНИИКР 7.005-2010 "Повилика полевая. Порядка проведения карантинных фитосанитарных мероприятий в очагах (от 25.12.2010)" проведение карантинных фитосанитарных мероприятий по локализации и ликвидации очагов связан с необходимостью соблюдения ряда ограничений, в том числе, вывоза из карантинной фитосанитарной зоны почвы и грунта.
Строительство многоэтажного жилого дома будет неизбежно связано с нарушением почвенного покрова и необходимостью вывоза грунта, зараженного карантинным объектом, на другие территории, что приведет к дальнейшему распространению карантинного объекта на территории г. Петрозаводска и за его пределами.
В данной карантинной фитосанитарной зоне по результатам ежегодных обследований, проводимых Управлением, тенденция к уменьшению площади очага повилики не просматривается. Ежегодно наблюдается присутствие в очаге вегетирующих растений и их обсеменение, что приводит к постоянному накоплению запаса семян данного карантинного объекта в почве.
В подтверждение приведённых доводов в материалы дела представлены соответствующие документы (том 4 листы 94-117).
В связи с тем, что с момента возникновения очага в 2007 году ежегодно выявляются карантинные объекты, это свидетельствует о запасе семян повилики в почве, в целях обеспечения карантинной фитосанитарной безопасности г. Петрозаводска, Управление просило учесть, что при проведении работ по строительству в карантинной фитосанитарной зоне риск распространения повилики будет увеличен.
Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в рамках своей компетенции по существу заявленных требований пояснило, что согласно зонам охраны памятников истории и культуры г. Петрозаводска, утверждённым Распоряжением N518-р, территория, на которой расположен спорный земельный участок, отнесена к охраняемым историческим зеленым насаждениям. С учётом установленного режима использования таких территорий, очевидно, что строительство на таком земельном участке недопустимо. Разрешение на строительство от 16.04.2018 выдано на основании градостроительного плана земельного участка от 26.03.2018, в котором указано, что земельный участок с кадастровым номером 10:01:130147:10 расположен в территориальной зоне "Жм" - зона застройки многоэтажными жилыми домами, и одновременно в зоне охраняемого ландшафта. Таким образом, вид разрешенного использования спорного земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Петрозаводска (территориальная зона Жм) противоречит режиму зоны охраняемого ландшафта. Кроме того на территории, окружающей указанный земельный участок, установлена зона регулирования застройки "А" (подзона 7. Голиковка) с высотным ограничение 12 м., зона "В" (подзона 12. Голиковка) с высотным ограничением 17 м. Следовательно, даже гипотетически допустимая высота нового строительства на участке территориальной зоны Жм, на который накладываются указанные участки зон регулирования застройки, не может превышать 12-17 м. (соответствует минимально разрешенным для зоны Жм пяти этажам и условно разрешенным 4-м этажам). С учётом изложенного Управление отметило противоречия в выданных градостроительных документах, в связи с чем находит оспариваемый приказ законным и обоснованным.
Государственное казенное учреждение Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" поддержало доводы Администрации, по существу рассматриваемого дела пояснило следующее.
Основной целью деятельности Учреждения является обеспечение реализации предусмотренных законодательством полномочий Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия, в установленных законодательством пределах.
Распоряжением Председателя Правительства Республики Карелия от 05.09.1996 N518-р на территории г. Петрозаводска установлены зоны охраны памятников истории и культуры, вышеуказанная территория отнесена к охраняемым историческим зеленым насаждениям.
Режим использования исторических зеленых насаждений заключается в следующем: незыблемость границ (в отношении сокращения территории); воссоздание исторической планировки и малых форм садово-паркового искусства; сохранение и восстановление характера посадок и породного состава деревьев и кустарников; обеспечение физической сохранности отдельно стоящих деревьев - памятников природы.
В соответствии с градостроительным планом земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147, ограниченный улицами Калинина, Володарского, Машезерской и Лососинской набережной, располагается в природно-рекреационной зоне (Рпр), а земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 - в зоне застройки Жм (зона застройки многоэтажными домами) и одновременно, в зоне охраняемого природного ландшафта.
Также территория, окружающая вышеуказанный земельный участок, располагается в зоне регулирования застройки "А" (подзона 7. Голиковка) с высотным ограничением 12 метров, в зоне застройка "В" (подзона 12. Голиковка) с высотным ограничение 17 метров.
Учреждение в рамках компетенции отметило противоречия в выданных градостроительных документах, в связи с чем оспариваемый приказ является законным.
Кроме этого на территории расположен выявленный объект культурного наследия "Памятник Н.Т. Григорьеву" 1987 г, скульптор Ланкинен, архитектор Карманов. Объект поставлен на государственную охрану в качестве выявленного объекта культурного наследия Приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18.02.2000 N 38 по виду "объект монументального искусства".
Общество, возражая в отношении доводов участвующих в деле лиц, представило письменные пояснения (том 4 листы 22-25, 130-131, том 6 листы 3-6, том 7 листы 1-4), в которых указало следующее.
С точки зрения Общества, позиция Администрации является ошибочной и влечет за собой неверный подход, положенный в основу приказа, как следствие ошибочного вывода о недопустимости строительства и правомерности отмены Разрешения на строительство.
Относительно зоны регулирования застройки Общество указало следующее. Действительно в целях обеспечения охраны памятников истории и культуры. 05.09.1996 Правительством Республики Карелия было издано Распоряжение N 518-р, которым установлены различные охранные зоны в пределах территории г. Петрозаводска (в части, относящейся к настоящему спору), а также зоны регулирования застройки "А"-"Б"-"В", зоны охраны ландшафта, зоны охраняемых исторических зеленых насаждений. В отношении зон регулирования застройки установлены их границы путем составления описательной и графической части (стр. 57 Приложения к Распоряжению N 518-р, чертеж N 39999с, N 40001с). В соответствии с графической и текстовой частью спорный участок не отнесен ни к зоне регулирования застройки "А", ни к зоне регулирования застройки "В", соответственно, на спорный участок не могут распространяться указанные ограничения и доводы Администрации в данной части неправомерны.
К зоне охраняемых исторических зеленых насаждений в соответствии с Распоряжением N 518-р отнесен памятник природы - Березовая роща на ул. Калинина, который никогда не входил в границы участка, с кадастровым номером N 10:01:130147:10, и не распространял, соответственно свои ограничения на указанный участок. В данный момент принято Постановление ЗС РК от 19.04.2018 года (после выдачи Разрешения на строительство N 10-RU10301000-65-2018 от 16 апреля 2018 года), в соответствии с которым создан лесопарковый зеленый пояс вокруг г. Петрозаводска. Согласно пункту 51 Приложения к указанному Постановлению в Перечень территорий, включенных в лесопарковый зеленый пояс, вошел и Парк "Березовая роща". Согласно Распоряжению N 1337ш/29 от 04.06.2018 Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия предварительно согласовано предоставление Администрации земельного участка и утверждена схема расположения земельного участка, площадью 7282 кв.м, местоположение: г. Петрозаводск, район пересечения ул. Калинина и ул. Володарского, з/у расположен в кадастровом квартале N10:01:0130147. Указанный земельный участок и является парком "Березовая роща" и станицы его утверждены во исполнение названного выше Постановления ЗС РК. Согласно выписке из ЕГРП N КУВИ-001/2018-8093627 от 16.09.2018 земельный участок поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером N 10:01:0130147:261, таким образом, в данный момент парк "Березовая роща" является объектом, поставленным на кадастровый учет, при этом границы его не налагаются на земельный участок с кадастровым номером N 10:01:130147:10, принадлежащим заявителю, соответственно, доводы Администрации в данной части опровергаются и указанными документами.
Кроме того, не включение спорного участка в зону охраняемых исторических зеленых насаждений подтверждается и графической частью Приложения к Распоряжению N 518-р, из которого очевидно усматривается, что указанный участок находится в иной территориальной зоне.
Судебными актами по делу N А26-10594/2018 Приказ N 54 от 18.04.2018, вынесенный Управлением по охране объектов культурного наследия по Республике Карелия, признан недействительным, соответственно, недействительным является включение квартала, ограниченного улицами Володарского, Машезерской, Калинина и Лососинской набережной, в территорию соответствующего объекта. Кроме того, актом государственной историко-культурной экспертизы, составленной по заявке Управления, признано необоснованным включение парка "Березовая роща" в Реестр вновь выявленных объектов культурного наследия. Это был единственный вновь выявленный объект культурного наследия, в отношении которого была установлена соответствующая территориальная зона. При этом на дату выдачи разрешения на строительство (16 апреля 2018 года) охранной зоны парка "Березовая роща" не существовало (установлена Приказом N 54 от 18.04.2018, впоследствии отмененным), соответственно, установление дополнительного предположительного требования является незаконным.
Указанные доводы подтверждаются Заключением специалиста, ООО "Петрозаводский кадастр недвижимости", в соответствии с которым земельный участок заявителя входит в территориальную зону, установленную Распоряжением N 518-р и Правилами землепользования и застройки, охраны городского ландшафта, а также визуальными картами, являющимися приложением к Распоряжению N 518-р (N 39998-с, 39999-с).
Если даже встать на позицию Администрации и Прокуратуры о нахождении спорного участка в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, установленной Распоряжением N 518-р от 05.09.1996 (продублированном в данной части в Карте зон с особыми условиями использования территории Генерального плана г. Петрозаводска), необходимо учесть следующее. Ограничения, связанные с установлением специальной охранной зоны объекта культурного наследия, зоны охраняемых исторических зеленых насаждений, обусловлены наличием в период издания Распоряжения N 518-р объекта культурного наследия "Парк Березовая роща" и действовавшим в тот период законодательством. Впоследствии в связи с принятием ФЗ N 73-ФЗ от 25.06.2002 порядок включения объектов культурного наследия (в том числе, вновь выявленных) был изменен и установлен данным Законом. В настоящее время Парк "Березовая роща" исключен из Перечня вновь выявленных объектов культурного наследия, соответственно, зона под названием "Охраняемые исторические зеленые насаждения", установленная в связи с наличием данного объекта, утратила силу и не подлежит применению. Таким образом, доводы Администрации в данной части также несостоятельны.
Относительно вновь выявленного объекта культурного наследия - "Памятник Т.Н. Григорьеву" Общество указало, что охранная зона такого памятника не установлена с 2000 года (в течение 19 лет). Действительно памятник И.Т. Григорьеву согласно Приказу Министерства культуры РК N 38 от 18.02.2000 включен в реестр вновь выявленных объектов культурного наследия, соответственно, с момента такого включения на данный объект распространяются ограничения, предусмотренные ФЗ N 73-ФЗ, в том числе в части границ территории охранной зоны объектов культурного наследия. Именно на это указывает Администрация в отзыве на заявление Общества, говоря о том, что установление такой охранной зоны могло бы повлиять на выдачу Разрешения на строительство, и данный фактор не был учтен Администрацией при выдаче спорного Разрешения. При этом в письменных возражениях относительно назначения экспертизы в данной части Администрация занимает прямо противоположную позицию, говоря о том, что назначение судебной экспертизы с постановкой вопроса относительно границ (возможных) вновь выявленного объекта культурного наследия относится к государственной историко-культурной экспертизе, которая должна быть проведена по процедуре, установленной ФЗ N 73-ФЗ.
Согласно Паспорту памятника истории и культуры "Бюст Николая Тимофеевича Григорьева" Министерства культуры СССР 06.11.1987 границы охранной зоны и зоны регулирования застройки не установлены (Раздел X - Система Охраны), соответственно, никак не могут влиять на законность и возможность выдачи разрешения на строительство и принципиальную возможность строительства (нельзя охранять то, чего не существует). На дату выдачи разрешения на строительство (16 апреля 2018 года) охранной зоны памятника Григорьеву не существовало, соответственно, установление дополнительного предположительного требования является незаконным.
Администрация указывает, что ландшафт поймы реки Неглинка в границах от ж/д магистрали до Онежского озера относится к зоне охраны городского ландшафта, а квартал, ограниченный ул. Володарского, Калинина, Машезерская, Лососинская набережная, - к зоне исторических зеленых насаждений. На основании чего Администрацией сделан вывод об отнесении вышеназванного квартала к соответствующей зоне, при том, что таких положений Распоряжение N 518-р не содержит, заявителю не понятно. Общество полагает, что спорный участок изначально был отнесен Распоряжением N 518-р к зоне охраны ландшафта, в которой соответствующим регламентом допускается строительство, но с ограничениями. Аналогичные положения содержит и Градостроительный план земельного участка заявителя (лист 11 ГП земельного участка). Таким образом, исходя из системного анализа приведенных материалов, заявитель сделал вывод, что спорный участок не отнесен ни к одной из приведенных ответчиком и Прокуратурой зоне регулирования застройки, не отнесен к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, соответственно находится в соответствии с Распоряжением N 518-р в зоне охраны городского ландшафта, что также соответствует положениям Градостроительного плана земельного участка.
Вывод ответчика о том, что спорный земельный участок находится в разных зонах, является необоснованным. В соответствии с графической частью Генерального плана г. Петрозаводска (карта зон с особыми условиями) участок заявителя отнесен к зоне охраняемого городского ландшафта, что соответствует ПЗЗ г. Петрозаводска (которые в этой части являются действующими), Распоряжению N518-р, не противоречит режиму использования территории и допускает выполнение строительных работ с ограничениями, установленными градостроительным регламентом и градостроительным планом земельного участка.
Довод ответчика о том, что предусмотренные градостроительным планом земельного участка согласования должны быть получены Обществом до начала проектирования, является несостоятельным. Действительно, градостроительный план земельного участка содержит ограничения, связанные с началом производства строительных и земельных работ, что влечёт необходимость согласования до начала таких работ, но не на стадии проектирования и выдачи разрешения на строительство. Пунктом 8 Положения N54 предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Учитывая, что разрешение на строительство было выдано в отношении объекта, который подлежал государственному строительному надзору, выполнение работ возможно только после получения разрешения на строительство, уведомления органов государственного строительного надзора, и соответственно, в силу распоряжения N518-р - органов государственного надзора в области соответствующей охраны городских ландшафтов. Таким образом, такое согласование необходимо производить после получения разрешения на строительство, а не на стадии проектирование, что также указано в градостроительном плане земельного участка.
Кроме того в части согласования проекта строительства с Управлением охраны объектов культурного наследия необходимо учесть, что соответствующий порядок ранее был урегулирован статьёй 35 Закона N 73-ФЗ. Статьёй 30 Закона N 232-ФЗ от 18.12.2006 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты", пункт 1 статьи 35 ФЗ N 72-ФЗ, предусматривающий согласование проектов проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в зонах охраны объектов культурного наследия с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия, исключен. В соответствии с пунктом 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Кодексом, запрещено. В данный момент данные правоотношения урегулированы в статье 36 Закона, которая устанавливает обязанность выполнения строительных и иных работ на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия. Между тем границ территории ни одного объекта культурного наследия не имеется в данный момент, не имелось их и на дату выдачи разрешения на строительство.
Доводы Администрации о невозможности строительства ввиду обнаружения на земельном участке сорняка - повилики не могут быть приняты во внимание, поскольку при разработке проектной документации, в Томе 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" указанные факторы были учтены, разработаны меры по охране окружающей среды в данной части, а также констатировано, что наличие указанного сорняка не влияет на возможность и безопасность строительства. Указанный проект прошел соответствующую экспертизу и был представлен при выдаче Разрешения на строительство, что опровергает обоснованность выводов Администрации и в указанной части.
В связи с возникшими вопросами относительно нахождения на спорном участке сорняка - повилики Общество обратилось к эксперту Леонтьеву Л.Л. с целью получения разъяснения относительно возможности осуществления строительства на спорном участке многоквартирного дома. В соответствии с заключением эксперта N 1 (том 4 листы 127-129) при проведении экспертом комплексного обследования древесных растений и оценки состояния почвы на спорном участке в августе 2018 года повилики обнаружено не было; на территории спорного участка проведение строительных работ возможно при условии соблюдения ограничений, установленных заключением (при выявлении растения - провести механическую, а при необходимости химическую обработку территории; для гарантированного исключения распространения повилики перед проведением строительных работ необходимо выполнить выемку верхнего плодородного слоя почвы с последующей утилизацией на специальном полигоне), что фактически соответствует требованиям, изложенным в соответствующем Разделе проекта строительства.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. По смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим факта нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Согласно части 1 статьи 48 Закона N131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2011 N739-0-0, положение части 1 статьи 48 Закона N131, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации.
При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
В силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство не может считаться выданным на законных основаниях при нарушении порядка его выдачи.
Следовательно, орган местного самоуправления с учётом предоставленного Законом N131-ФЗ полномочия в порядке самоконтроля вправе отменить ранее выданное разрешение на строительство при условии его несоответствия закону и иному нормативному правовому акту, либо нарушения порядка его выдачи.
С учётом изложенного при рассмотрении настоящего дела подлежит проверке соответствие выданного Обществу разрешения на строительство требованиям закона и соблюдение Администрацией порядка его выдачи.
В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Согласно пункту 7 указанной статьи в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.
Как следует из пункта 11 этой же статьи, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).
Таким образом, проверка соответствия проектной документации на строительство объекта градостроительному плану земельного участка проводится уполномоченным органом во взаимосвязи с теми нормативными правовыми актами, которыми установлены градостроительные нормы и ограничения применительно к рассматриваемому земельному участку.
Правовые основы регулирования в области карантина растений, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также основные права и обязанности граждан и юридических лиц в области карантина растений установлены Федеральным законом от 21.07.2014 N206-ФЗ "О карантине растений" (Закон N206-ФЗ).
В соответствии со статьёй 5 Закона N206-ФЗ к непосредственной компетенции Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору относятся полномочия по организации и осуществлению государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора); карантинное фитосанитарное обследование растений в вегетационный период; установление и упразднение карантинных фитосанитарных зон; введение и отмена карантинного фитосанитарного режима; организация осуществления мероприятий по локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта; организация проведения лабораторных исследований в области карантина растений; организация проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания подкарантинной продукции, подкарантинных объектов; иные установленные законодательством Российской Федерации в области карантина растений полномочия.
Согласно пункту 3 Постановления Правительства РФ от 31.01.2013 N69 "Об утверждении Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре" государственный надзор осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами (далее - орган государственного надзора). В силу подпунктов "а", "г" пункта 9 данного постановления при осуществлении государственного надзора проводятся следующие мероприятия: рассмотрение документов, необходимых для оценки соответствия деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям; проведение карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 15 июля 2000 года N 99-ФЗ "О карантине растений" (действовал до 31.12.2014) при выявлении заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами федеральный орган исполнительной власти по обеспечению карантина растений устанавливает карантинную фитосанитарную зону и карантинный фитосанитарный режим, делает представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, налагающий карантин.
В соответствии с пунктом 2 Порядка установления и упразднения карантинной фитосанитарной зоны, установления и отмены карантинного фитосанитарного режима, наложения и снятия карантина, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 13 февраля 2008 года N43 (далее - Порядок N43, действовал до 18.05.2019), установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмену карантинного фитосанитарного режима осуществляют территориальные органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, наложение и снятие карантина - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выявлении заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами в соответствии с перечнем карантинных объектов, утверждаемым в установленном порядке.
В силу пунктов 7, 8 Порядка N43 при выявлении очагов заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами территориальное управление Россельхознадзора издает приказ об установлении карантинной фитосанитарной зоны и карантинного фитосанитарного режима; делает представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, налагающий карантин; информирует юридических лиц и граждан субъекта Российской Федерации о введении ограничений и принимаемых мерах по локализации и ликвидации очага (очагов) карантинных объектов через средства массовой информации. В приказе указываются границы карантинной фитосанитарной зоны, исходя из биологических особенностей карантинных объектов.
Карантин налагается на земли любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования и иные объекты независимо от ведомственной принадлежности и права собственности, на территории которых выявлены очаги заражения (засорения) карантинными объектами (пункт 9 Порядка).
В соответствии с пунктом 11 Порядка N43 при выполнении фитосанитарных мер по локализации и ликвидации карантинного объекта территориальным управлением Россельхознадзора проводится контрольное обследование фитосанитарной зоны.
Пунктом 12 данного Порядка предусмотрено, что карантинные фитосанитарные мероприятия по борьбе с карантинными объектами осуществляются до их полной ликвидации.
В силу пункта 13 Порядка N43 по результатам контроля (надзора) за соблюдением карантинного фитосанитарного режима в карантинной фитосанитарной зоне территориальное управление Россельхознадзора составляет акт государственного карантинного фитосанитарного надзора за исполнением карантинных фитосанитарных мероприятий.
Основания, необходимые для снятия карантина, содержатся в пункте 15 Порядка N43: ликвидация очага карантинного объекта, по которому был наложен карантин, и отсутствие карантинного объекта на данной территории в течение трех лет подряд (в зависимости от биологических особенностей организма), подтвержденное данными контрольных обследований, проведенных должностными лицами территориального управления Россельхознадзора; исключение карантинного объекта, по которому был наложен карантин, из перечня карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков)), утверждаемого в установленном порядке.
Аналогичным образом частью 10 статьи 19 Закона N206-ФЗ предусмотрено, что решение об отмене карантинного фитосанитарного режима принимается после ликвидации карантинного объекта на основании критериев ликвидации популяции карантинного объекта и критериев отмены карантинного фитосанитарного режима, которые установлены предусмотренной статьей 20 данного закона программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта и подтверждаются данными, полученными в ходе карантинного фитосанитарного обследования.
Согласно Приказу Минсельхоза РФ от 26.12.2007 N673 "Об утверждении Перечня карантинных объектов" (зарегистрировано в Минюсте РФ 17.01.2008 N 10903), Приказу Минсельхоза России от 15.12.2014 N501 "Об утверждении Перечня карантинных объектов" (зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2014 N35459) растение (сорняк) повилика отнесена к карантинным объектам, ограниченно распространенным на территории Российской Федерации.
Приказом Россельхознадзора от 29.08.2007 N1565.1 в связи с обнаружением карантинного объекта повилика (cuscuta spp) в соответствии со статьёй 6 Федерального закона "О карантине растений" от 15.07.2000 установлена карантинная фитосанитарная зона и определён карантинный фитосанитарный режим на территории города Петрозаводска - парковая зона при пересечении улиц Володарского, Калинина, Лососинская набережная площадью 1,6 га (кадастровый квартал 10:01:13 01 47).
Распоряжением Правительства Республики Карелия от 16.12.2008 N506р-П в пределах установленной фитосанитарной зоны наложен карантин.
В соответствии с Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.02.2008 N43 "Об установлении и упразднении карантинной фитосанитарной зоны, установлении и отмене карантинного фитосанитарного режима, о наложении и снятии карантина" в указанной карантинной зоне сотрудниками Россельхознадзора проводилось контрольное карантинное фитосанитарное обследование. В ходе обследований отбирались образцы вегетативной части растений, по морфологическим признакам сходных с карантинным сорным растением повилика. Отобранные образцы опечатывались пломбами и передавались для проведения лабораторной экспертизы в Карельский филиал Федерального государственного бюджетного учреждения "Всероссийский центр карантина растений", заключениями карантинной экспертизы подтвержден факт обнаружения карантинного объекта.
Как следует из представленных в материалы дела документов (акты государственного карантинного фитосанитарного контроля подкарантинного объекта от 28.06.2016, 01.11.2016, 14.07.2017, 31.10.2017, 31.10.2018, сведения об образцах, отобранных в рамках фитосанитарного контроля подкарантинного объекта, копии заключений карантинной экспертизы от 28.06.2016, 14.07.2017, 10.07.2018), на протяжении последних трёх лет на территории карантинной фитосанитарной зоны, в которую входит принадлежащий Обществу земельный участок, ежегодно обнаруживался подкарантинный объект - сорняк повилика.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2, пунктом 4 статьи 8 Закона N206-ФЗ акт государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) - это документ, который отражает результаты государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) подкарантинной продукции, подкарантинного объекта, оформляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений по результатам осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора).
Пунктом 7 статьи 8 указанного закона предусмотрено, что действия или бездействие должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, могут быть обжалованы в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Результаты указанных мероприятий, осуществлённых уполномоченным органом, либо сопровождающих и обеспечивающих эти мероприятия действий, Обществом и иными лицами не оспаривались, соответственно, являются действительными.
Оснований сомневаться в достоверности представленных Россельхознадзором документов, оформленных уполномоченными лицами в пределах установленной законом компетенции, у суда не имеется.
Представленное Обществом заключение эксперта Леонтьева Л.Л., в котором зафиксировано отсутствие на спорном земельном участке сорняка повилика, не может быть принято в качестве допустимого доказательства в подтверждение указанного факта, поскольку данное лицо в силу прямого указания закона не наделено полномочиями. Кроме того изложенная в нем информация не опровергает содержание документов органа фитосанитарного контроля, составленных в предшествующие периоды. Также суд отмечает, что отсутствие сорняка на земельном участке в конкретный период времени не имеет правового значения при рассмотрении настоящего дела, поскольку данный факт устанавливается на момент выдачи разрешения на строительство (16.04.2018), заключение же выполнено позднее.
Более того само по себе отсутствие подкарантинного объекта при действующем на спорной территории карантине и неснятой в установленном законом порядке карантинной фитосанитарной зоне не освобождает собственника земельного участка от соблюдения фитосанитарного режима.
До настоящего времени в отношении спорного земельного участка карантин не снят, карантинная фитосанитарная зона не отменена, что свидетельствует о наличии у Общества обязанности использовать земельный участок с соответствующими данному режиму ограничениями.
Довод заявителя о том, что нахождение на участке сорняка повилика было учтено при разработке проектной документации, в которую включены меры по охране окружающей среды в данной части, не подтверждает правомерность его позиции по данному вопросу.
В пункте 6.3 тома 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации Общества (том 4 лист 73) указано, что по результатам государственного карантинного фитосанитарного контроля в отношении подкарантинного объекта карантинной фитосанитарной зоны по повилике на земельном участке обнаружен карантинный объект в стадии цветения. В целях соблюдения карантинного фитосанитарного режима предусмотрены следующие мероприятия на земельном участке: главным источником заражения является почва, зараженная семенами повилики; при обнаружении повилики на земельном участке пораженное растение необходимо выкопать из земли и сжечь; выполнить выемку верхнего плодородного слоя почвы на территории земельного участка с последующей утилизацией на специальном полигоне для локализации распространения побегов повилики; на пустом зараженном участке подходят для применения этилгексиловые соли и эфиры с добавлением аммиачной селитры и сульфата аммония. Иных мероприятий, а также указания на необходимость уведомления о совершении Обществом действий по уничтожению сорняка/вывозу грунта уполномоченных органов, прочих ограничений проектная документация не содержит.
В силу части 2 статьи 15 Закона N206-ФЗ выпуск в оборот подкарантинной продукции, зараженной и (или) засоренной карантинными объектами, ее хранение, перевозка, реализация, использование в качестве семян (семенного материала) или посадочного материала не допускаются. Хранение, перевозка подкарантинной продукции, зараженной и (или) засоренной карантинными объектами, допускаются только в целях проведения ее карантинного фитосанитарного обеззараживания, переработки способами, обеспечивающими лишение карантинных объектов жизнеспособности.
Стандарт организации СТО ВНИИКР 7.005-2016 "Повилики рода Cuscuta. Правила проведения карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов и установления карантинной фитосанитарной зоны и карантинного фитосанитарного режима" (введен вместо СТО ВНИИКР 7.005-2010) также предусматривает, что проведение карантинных фитосанитарных мероприятий по локализации и ликвидации очагов повилики связан с необходимостью соблюдения ряда запретов, в том числе вывоза из карантинной фитосанитарной зоны почвы и грунта.
Приведённые выше нормативные акты предусматривают меры борьбы с сорняком путём неоднократного скашивания растений - хозяев до плодоношения повилики в течение вегетационного периода; уничтожения отходов растительной продукции, засоренных жизнеспособными семенами повилики, и не предназначенных для переработки, сжигания или закапывания их в ямы на территории очага; обработки очага разрешенными гербицидами.
Вместе с тем согласно части 1 статьи 16 Закона N206-ФЗ использование подкарантинных объектов при производстве (в том числе переработке), хранении, перевозке, реализации, уничтожении подкарантинной продукции допускается при условии осуществления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора), в том числе организации проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания.
Карантинный фитосанитарный режим включает в себя комплекс мер, направленных на создание условий для локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта в карантинной фитосанитарной зоне в соответствии с законодательством РФ в области карантина растений и программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта в целях обеспечения карантина растений и предотвращения дальнейшего распространения карантинных объектов в карантинной фитосанитарной зоне.
При установлении карантинного фитосанитарного режима территориальное управление Россельхознадзора разрабатывает и утверждает план мероприятий по борьбе с карантинными объектами, локализации и ликвидации их очагов с указанием карантинных фитосанитарных мер, а также вводит запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) и иные запреты и ограничения, осуществляет контроль и надзор за их исполнением.
В соответствии с требованиями Закона N206-ФЗ в карантинной фитосанитарной зоне проводятся мероприятия по борьбе с карантинными объектами, локализации, ликвидации их очагов, вводятся запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), ограничения такого использования и вывоза и иные запреты и ограничения.
Карантинная фитосанитарная зона - это территория, на которой введен карантинный фитосанитарный режим вследствие выявления карантинных объектов и осуществляется борьба с ними.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 32 данного закона граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты обязаны выполнять карантинные фитосанитарные требования.
Частью 1 статьи 27 Закона N206-ФЗ предусмотрено, что карантинное фитосанитарное обеззараживание проводится юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на право проведения такого обеззараживания, в случае оформления карантинного сертификата; карантинное фитосанитарное обеззараживание допускается только при обеспечении в месте его проведения условий для его проведения способами, не создающими угрозы причинения вреда жизни или здоровью людей, вреда окружающей среде при использовании подкарантинной продукции, подкарантинных объектов после проведения указанного обеззараживания; по результатам проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания составляется акт карантинного фитосанитарного обеззараживания в форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений.
Соответственно, для проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания у лица должен быть оформлен карантинный сертификат (его оформление в силу закона предусматривает проведение определенной процедуры), а по его результатам должен быть составлен соответствующий акт карантинного фитосанитарного обеззараживания.
Согласно статье 20 Закона N206-ФЗ под программой локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта понимается совокупность информации, направлений деятельности, мероприятий, а также сведений, реализация и применение которых необходимы в целях предотвращения заражения и (или) засорения территории РФ карантинными объектами в рамках введения карантинного фитосанитарного режима. Подготовка такой программы в зависимости от территории, в отношении которой вводится карантинный фитосанитарный режим, осуществляется Россельхознадзором или его территориальным органом. Собственно процесс подготовки такой программы представляет собой разработку проекта такой программы, разработку примерного перечня сведений, мероприятий, информации, обсуждение сведений между представителями уполномоченных структурных подразделений Россельхознадзора или его территориального органа, а также, возможно, и создание совещательных органов (комиссий, рабочих групп) внутри Россельхознадзора или его территориального органа с целью обсуждения проекта такой программы, утверждение после разработки и обсуждения такой программы.
Пунктом 4 части 2 указанной статьи обязательно подлежащим включению в программу подлежит перечень мероприятий по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта, который представляет собой упорядоченную систему взаимосвязанных направлений деятельности и собственно действий, направленных на локализацию очага карантинного объекта и (или) ликвидацию популяции карантинного объекта, например, осуществление очистительных мероприятий, санитарных мероприятий по обработке подкарантинной продукции и подкарантинных объектов определенными веществами, осуществление последующего анализа после обработки подкарантинной продукции и подкарантинных объектов определенными веществами и т.п.
В части 4 данной статьи урегулированы вопросы финансирования проведения мероприятий по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта, которое осуществляется за счет средств граждан, юридических лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, собственников подкарантинной продукции.
Таким образом, подготовку программы локализации очага карантинного объекта и ликвидации популяции карантинного объекта осуществляет государственный орган за счёт средств собственника подкарантинного объекта.
Приведённые нормативные требования в проектной документации в части мероприятий, предусмотренных в отношении повилики, не соблюдены; надлежащий порядок уничтожения подкарантинного объекта не предусмотрен; возможность вывоза грунта с земельного участка без каких-либо ограничений с подкарантинной зоны является недопустимой.
При таких обстоятельствах разрешение на строительство не могло быть выдано Администрацией на основании представленной Обществом проектной документации, не учитывающей ограничения использования земельного участка, на котором предполагалось строительство многоэтажного жилого дома, установленные законодательством Российской Федерации в области карантина растений.
В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки в составе рекреационных зон (участки, занятые городскими лесами, парками, садами), в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых природных территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).
Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, перечень земель (территорий) общего пользования не является закрытым.
Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Генеральный план города в числе основных направлений комплексного градостроительного развития территории предусматривает развитие зеленой и обслуживающих зон общегородского значения.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1, пунктом 5 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.
Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
В градостроительном плане земельного участка содержится информация о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок; об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий; о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон; о наличии или отсутствии в границах земельного участка объектов культурного наследия, о границах территорий таких объектов.
Приказом от 25.04.2017 N741/пр утверждена форма градостроительного плана земельного участка и порядок ее заполнения.
Согласно пункту 73 Приказа N741/пр Раздел 5 "Информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий" содержит информацию об ограничениях использования земельного участка, расположенного, в том числе частично, в границах зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации для объектов, в отношении которых установлены такие зоны.
В разделе 5 градостроительного плана спорного земельного участка (том 4 лист 66) указано, что земельный участок полностью расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия - зоне охраны городского ландшафта, площадь земельного участка, покрываемая зоной с особыми условиями использования территории, составляет 2774 кв.м.; со ссылкой на распоряжение N518-р и статью 74 Правила землепользования и застройки указан режим использования зоны охраны городского ландшафта, в том числе запрещение любых земельных и строительных работ без согласования с уполномоченными органами; с учётом указанного обстоятельства предусмотрено получение соответствующего согласования и представление его в управление архитектуры и градостроительства комитета экономики и управления муниципальным имуществом Администрации.
Таким образом, в проектной документации, разработанной на строительства Объекта, должны содержаться указанные сведения и соответствующие мероприятия, которые в свою очередь должны быть согласованы с уполномоченным органом (Управлением).
Указанное требование Обществом соблюдено не было.
Закон N 73-ФЗ регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
В соответствии со статьей 3 Закона N73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Согласно статье 34 Закона N73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; в пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Условием проведения градостроительной, хозяйственной и иной деятельности является обеспечение сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения, а именно планировки, застройки, композиции, природного ландшафта, археологического слоя, соотношения между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственной структуры, фрагментарного и руинированного градостроительного наследия, формы и облика зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношения с природным и созданным человеком окружением, различных функций исторического поселения, приобретенных им в процессе развития, а также других ценных объектов (пункт 2 статьи 59, пункт 1 статьи 60 Закона N73-ФЗ).
Согласно положениям части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 34.1 Закона N73-ФЗ запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), в границах защитных зон объектов культурного наследия, за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.
В силу статьи 6, статей 33 - 39 этого же Федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с данным Федеральным законом.
В целях обеспечения охраны памятников истории и культуры распоряжением Председателя Правительства РК от 05.09.1996 N518-р "Об установлении зон охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия" установлены зоны охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска согласно проектам зон охраны памятников, разработанным и согласованным в установленном порядке, представленные Министерством культуры Республики Карелия.
Данным распоряжением определено, что зона охраны памятников истории, культуры и природы, построенная на градостроительной основе г. Петрозаводска, представляет собой совокупность охраняемых территорий, различающихся режимами их содержания и использования, и состоит из археологических зон; территорий памятников; охранных зон историко-архитектурных памятников; зон регулирования застройки ("а", "б", "в"); зон охраны ландшафта; охраняемых исторических зеленых насаждений; историко-архитектурных заповедных зон.
Соответственно, все указанные в Распоряжении N518-р земельные участки, отнесённые к тому или иному режиму содержания и использования, составляют в своей совокупности зону памятников истории и культуры Республики Карелия.
Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.
Статьёй 27 Правил установлено, что применительно к каждой территориальной зоне статьями 33-79 Правил застройки установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Для каждого земельного участка и объекта капитального строительства считается разрешенным такое использование, которое соответствует градостроительному регламенту, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и с обязательным учетом ограничений на использование объектов недвижимости в соответствии с требованиями статей 33-79 Правил.
Пунктом 3 статьи 74 Правил для зон охраняемого городского ландшафта установлены следующие режимы использования: расчистка территории от беспорядочных малоценных посадок; благоустройство территорий с организацией системы пешеходных направлений; сохранение в долинах рек лесопаркового характера озеленения; защита береговых территорий, укрепление склонов; запрещение любых земельных и строительных работ без согласования с уполномоченными органами; вынос сооружений, искажающих охраняемый ландшафт; организация рекреационных зон в поймах рек без сооружения павильонов, аттракционов и пр., дисгармонирующих с окружающим ландшафтом.
Пунктом 1 статьи 74 Правил установлены ограничения хозяйственной деятельности и использования земельных участков, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства на территории зон охраны объектов культурного наследия в соответствии с режимами использования территории в границах зон охраны объектов культурного наследия, определенными Распоряжением Председателя Правительства Республики Карелия N 518-р от 05.09.1996.
В соответствии с картографическим материалом к распоряжению N518-р спорный земельный участок находится в зоне охраняемого городского ландшафта, примыкает к зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, окружен зонами регулирования застройки "а" и "в". Для зоны охраны ландшафта Распоряжением N518-р установлен режим использования, запрещающий проведение любых земляных и строительных работ без согласования с органами Государственного надзора. Как отмечено в распоряжении N512-р, зона охраны ландшафта установлена в целях сохранения исторически сложившегося единства городской застройки и природного ландшафта, определяющего своеобразие облика города, активно влияющего на панорамное и фрагментарное восприятие исторической территории, является одной из важнейших задач реконструкции исторического города. Что также не предполагает возможности строительства в такой зоне многоэтажных жилых домов, поскольку в таком случае это будет противоречить даже названию зоны.
Таким образом, сам по себе режим зоны охраны ландшафта исключает возможность осуществления жилой застройки, для этого земельный участок должен перейти в другую зону - зону регулирования застройки "а", "б" или "в". Однако и в таком случае в силу прямого указания в распоряжении N512-р максимально возможная застройка в этой зоне не может превышать 17 м.
В распоряжение N518-р изменения в части отнесения спорного земельного участка к другой зоне памятников истории и культуры Республики Карелия либо его исключения из охраняемых зон не вносились.
В разделе 2.3 градостроительного плана земельного участка указано максимальное количество этажей - 25, что не соответствует режиму использования, установленному для зоны памятников истории и культуры распоряжением N 518-р.
Сведения об отсутствии в составе земель зоны охраны объектов культурного наследия в Градостроительный план земельного участка не вносились; согласование строительных работ с уполномоченным органом не производилось; в проектной документации соответствующие сведения отсутствуют.
Данные обстоятельства свидетельствуют о несоответствии проектной документации градостроительному плану земельного участка, а также требованиям действующего законодательства в части использования земельного участка, отнесенного к зоне охраны памятников истории и культуры.
С учётом приведённых обстоятельств не имеет правового значения разрешение вопроса об установлении границ охранной зоны Памятника И.Т. Григорьеву.
Общество указывает, что решение Администрации противоречит части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, данное положение содержит исчерпывающий перечень документов, которые прилагаются к заявлению о выдаче разрешения на строительство, а часть 10 указанной статьи запрещает требовать иные документы для получения разрешения на строительство. Требование о наличии согласований не соответствует статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку оно отсутствует в перечне документов, подлежащих представлению при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство.
Данный довод Общества основан на ошибочном толковании закона.
В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган, уполномоченный выдавать разрешение на строительство, обязан провести проверку наличия документов, необходимых для принятия указанного решения, и проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, которая включает в себя в том числе проверку на наличие необходимых в силу закона согласований представленной проектной документации. Проверка соответствия проектной документации на строительство (реконструкцию) объекта градостроительному плану земельного участка проводится уполномоченным органом во взаимосвязи с теми нормативными правовыми актами, которыми установлены градостроительные нормы и ограничения применительно к рассматриваемому земельному участку.
Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывают в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
С учетом приведенных норм Администрация как уполномоченный орган обязана проверить представленные с заявлением документы не только на предмет их полноты, но и на наличие (отсутствие) ограничений, установленных земельным и иным законодательством Российской Федерации для строительства заявленного объекта. В случае выявления несоблюдения таких ограничений, либо неподтверждении заявителем их соблюдения, уполномоченный орган не может выдать разрешение на строительство.
Соответственно, указанные ответчиком и Прокуратурой обстоятельства, оценка которым дана в настоящем решении, свидетельствуют об отсутствии законных оснований для выдачи Обществу разрешения на строительство от 16.04.2018.
При этом наличие положительного заключения проектной документации, на которое ссылается Общество, не является безусловным основанием для признания проектной документации на строительство соответствующей требованиям технических регламентов, градостроительного плана земельного участка и отсутствие установленных законом ограничений.
На основании изложенного суд пришёл к выводу, что разрешение на строительство было выдано Обществу с нарушением требований закона, в связи с чем правомерно было отменено Администрацией в порядке статьи 48 Закона N131-ФЗ по результатам рассмотрения представления Прокуратуры.
При таких обстоятельствах заявленные Обществом требования удовлетворению не подлежат.
Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела суд в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отнес на заявителя.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
1. В удовлетворении заявленного обществом с ограниченной ответственностью "Панорама" (ОГРН 1111001007028, ИНН 1001102254) требования о признании недействительным приказа N4 от 18.01.2019 "Об отмене разрешения на строительство" Администрации Петрозаводского городского округа отказать.
2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня изготовления полного текста решения в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, г. Санкт-Петербург, Суворовский проспект, 65) через Арбитражный суд Республики Карелия.
Судья
Александрович Е.О.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка