Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 25 октября 2019 года №А26-8269/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 25 октября 2019 года Дело N А26-8269/2019
Резолютивная часть решения объявлена 16 октября 2019 года. Полный текст решения изготовлен 25 октября 2019 года.
Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Лазарева А.Ю., рассмотрев материалы дела по заявлению Министерства здравоохранения Республики Карелия о признании незаконным и отмене постановления Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия от 02.08.2019 по делу N 23 о назначении административного наказания,
установил:
Министерство здравоохранения Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия (далее - ответчик, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 02.08.2019 по делу N 23 о назначении административного наказания по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде 35 000 руб. штрафа за невыполнение в установленный срок законного предписания.
В обоснование заявления указано, что материалами административного дела не подтверждается вина Министерства в совершении вменяемого ему правонарушения.
В отзыве на заявление ответчик заявленных требований не признал, считает оспариваемое постановление законным и обоснованным, в удовлетворении заявления просит отказать.
Дело рассмотрено в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем исследования письменных доказательств без вызова сторон. Стороны надлежащим образом извещены о рассмотрении дела по упрощенной процедуре (почтовые уведомления в материалах дела имеются).
16 октября 2019 года Арбитражным судом Республики Карелия по делу принята резолютивная часть решения и размещена на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
21 октября 2019 года от Министерства поступило заявление о составлении мотивированного решения.
На основании представленного Министерством заявления, с учетом положений статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом составляется мотивированное решение.
Изучив материалы дела, оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства, суд считает установленными следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Карелия с 16.11.2018 по 13.12.2018 проведена внеплановая документарная проверка в отношении Министерства на основании приказа руководителя Росздравнадзора от 14.11.2018 N 214-пр.
По итогам проверки в отношении Министерства уполномоченными лицами Росздравнадзора составлен акт по результатам проведенной проверки от 13.12.2018 N 188 и выдано предписание от 13.12.2018 N 100, содержащее требование об устранении выявленных в процессе проверки нарушений федерального законодательства в срок до 03.06.2019.
Согласно предписанию Министерству необходимо было принять исчерпывающие меры по приближению медицинской помощи к месту жительства пациентов, а также их право на охрану здоровья посредством оказания доступной медицинской помощи, а именно организовать обеспечение пациентов лекарственными препаратами по программе обеспечения необходимыми лекарственными препаратами (ОНЛП) в трех муниципальных образованиях (Лахденпохский р-он, Прионежский р-он, Пряжинский р-он).
Для проверки выполнения мер, принятых для исполнения предписания от 13.12.2017 N 100, в период с 19.07.2019 по 23.07.2019 проведена внеплановая документарная проверка Министерства на основании приказа ВРИО руководителя Росздравнадзора от 17.07.2019 N 113-пр. По результатам проверки составлен акт от 23.07.2019 N 99, уполномоченным должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении от 23.07.2019 N 40/23, а также выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 23.07.2019 N 50 (срок исполнения - 23.04.2020).
02 августа 2019 года постановлением врио руководителя Росздравнадзора Репниковой Я.В. Министерство привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 35 000 руб.
С данным постановлением Министерство не согласилось и обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с требованием об его отмене.
Проверив в соответствии с положениями частей 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процедуру привлечения заявителя к административной ответственности, суд не усматривает процессуальных нарушений, являющихся самостоятельным основанием для признания незаконным постановления о привлечении Министерства к административной ответственности.
Частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
Согласно статье 23.81 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, рассматривают федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориальные органы. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных органов, вправе руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, их заместители.
Пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323, предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) непосредственно и через свои территориальные органы осуществляет контроль и надзор за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Таким образом, процессуальные документы составлены уполномоченными лицами.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.
С учетом существа правонарушения, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства, к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ применим двухмесячный срок давности.
Такое правонарушение, как невыполнение в установленный срок законного предписания административного органа, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения срока, установленного для его исполнения. В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности подлежит исчислению с момента совершения административного правонарушения, то есть в данном случае с 03.06.2019.
Анализ административного производства свидетельствует о соблюдении административным органом срока давности привлечения заявителя к административной ответственности.
Оценив существо вменяемого правонарушения, суд приходит к следующим выводам.
Частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа, в виде административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Объективной стороной указанного правонарушения является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.
Исходя из диспозиции части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд должен установить факт законности выданного заявителю предписания, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.
Предписание от 13.12.2018 N 100 Министерством в судебном порядке не оспаривалось.
В акте проверки от 23.07.2019 N 99 отражено, что в ходе внеплановой выездной проверки после истечения срока исполнения предписания от 13.12.2018 N 100 административным органом повторно выявлены нарушения - несоблюдение принципа приближенности к месту жительства пациентов медицинской помощи в виде отпуска физическим лицам наркотических средств и психотропных веществ по рецептам и необеспечение пациентов лекарственными препаратами по программе ОНЛП в трех муниципальных образованиях (Лахденпохский, Прионежский и Пряжинский районы)
Согласно предписанию Министерству необходимо было принять исчерпывающие меры по приближению медицинской помощи к месту жительства пациентов, а также их право на охрану здоровья посредством оказания доступной медицинской помощи, а именно организовать обеспечение пациентов лекарственными препаратами по программе ОНЛП в трех муниципальных образованиях (Лахденпохский, Прионежский, Пряжинский районы).
Министерством не представлены необходимые и достаточные доказательства того, что медицинская помощь в виде отпуска физическим лицам по рецептам наркотических средств, психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации, была приближена к месту их жительства в трех муниципальных районах: Лахденпохском, Прионежском и Пряжинском, и пациенты этих районов были обеспечены лекарственными препаратами по программе ОНЛП в части наркотических средств, психотропных веществ.
Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, определяет полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья.
Пунктом 2 части 9 статьи 15 Закона N 323-ФЗ Территориальный орган Росздравнадзора по РК как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья, наделен полномочиями по выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений в сфере охраны здоровья и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Согласно статье 18 Закона N 323-ФЗ каждый имеет право на охрану здоровья, которое обеспечивается, в том числе оказанием доступной и качественной медицинской помощи.
Доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения (пункт 1 статьи 10 Закона N 323-ФЗ).
Программа обеспечения необходимыми лекарственными препаратами (ОНЛП) реализуется в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которым предусмотрено, что в состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включается обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.
В целях обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи на территории Республики Карелия постановлением Правительства Республики Карелия от 15.02.2017 N 61-П утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, контроль за выполнением которой возложен на Министерство.
Указанной программой определен перечень лекарственных препаратов для обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения злокачественных новообразований. Назначение и выписывание рецептов на лекарственные препараты для обеспечения граждан осуществляется врачами-специалистами ГБУЗ РК "Республиканский онкологический диспансер", врачами-специалистами медицинских организаций, оказывающих первичную амбулаторную помощь, на основании назначений врачей-специалистов ГБУЗ РК "Республиканский онкологический диспансер".
Частью 1 статьи 37 Закона N 323-ФЗ установлено, что медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации.
В соответствии со статьей 37 Закона N 323-ФЗ приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15.11.2012 N 915н утвержден Порядок оказания медицинской помощи населению по профилю "онкология", приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 14.04.2015 N 187н - Порядок оказания паллиативной медицинской помощи взрослому населению, приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 14.04.2015 N 193н - Порядок оказания паллиативной медицинской помощи детям.
Названными нормативными правовыми актами предусмотрено, что при оказании взрослому населению и детям паллиативной медицинской помощи, направленной на улучшение качества жизни граждан, страдающих неизлечимыми прогрессирующими заболеваниями и состояниями, которые, как правило, приводят к преждевременной смерти, а также заболеваниями в стадии, когда исчерпаны возможности радикального лечения, назначение и выписывание обезболивающих лекарственных препаратов, в том числе наркотических и психотропных лекарственных препаратов, включенных в списки II и III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, осуществляется в соответствии с приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.12.2012 N 1175н "Об утверждении порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, а также форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, порядка оформления указанных бланков, их учета и хранения".
Согласно оспариваемому предписанию Министерству необходимо было организовать обеспечение пациентов лекарственными препаратами по программе ОНЛП в Лахденпохском, Прионежском, Пряжинском районах Республики Карелия. Факт неисполнения предписания в установленный срок подтвержден материалами дела.
Довод заявителя о неисполнимости предписания отклоняется судом исходя из следующего.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.
Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами
Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Закона N 294-ФЗ.
Предписание - это мера реагирования на нарушение закона, которая представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для лица, которому оно выдано. При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, носит обязательный характер, устанавливает определенный срок исполнения, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Предписание Территориального органа Росздравнадзора по Республике Карелия соответствует нормам законодательства, выдано в пределах предоставленных полномочий и при наличии достаточных фактических оснований. Таким образом, по мнению суда, оспариваемое предписание содержит законные требования и конкретные указания, которые необходимо совершить Министерству в целях соблюдения законодательства. В предписании приведены нарушенные нормы законодательства. Требования предписания направлены на устранение выявленных нарушений, следовательно, содержание предписания ясно позволяет определить какое нарушение необходимо устранить и каким способом, в связи с чем предписание отвечает принципам определенности и исполнимости.
Оснований полагать, что у Министерства отсутствует реальная возможность исполнить предписание, у суда не имеется. Доводы заявителя в данной части суд отклоняет. В обязанности контролирующего органа не входит перечисление конкретных технических действий проверяемого лица по исполнению предписания. Каких-либо неясностей или неточностей предписание не содержит. Отсутствие в предписании указания на перечень конкретных действий, которые должен совершить заявитель, не делает его автоматически неисполнимым, и не является безусловным основанием для признания его недействительным.
Суд считает необходимым отметить, что заявитель в случае возникновения у него неясности или невозможности выполнения предписания в установленный срок не был лишен возможности обратиться в Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Карелия с заявлением о разъяснении способа исполнения предписания, продлении срока исполнения. Доказательства того, что заявитель обращался к ответчику с данным вопросом, в материалах дела отсутствуют.
Нарушений административным органом при проведении проверки и вынесении предписания требований Закона N 294-ФЗ судом не установлено.
Суд считает выводы административного органа о виновности Министерства в совершении вмененного ему правонарушения, а также о наличии в его действиях состава правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 КоАП обоснованными.
В силу статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, носит формальный характер, то есть наступление каких-либо негативных последствий от содеянного не имеет правового значения и для привлечения к административной ответственности достаточно нарушить срок исполнения предписания, в том числе в части порядка его исполнения (в форме представления в Территориальный орган Росздравнадзора по РК информации по выполнению предписания с приложением копий документов, подтверждающих устранение указанных в предписании нарушений).
Совершенное Министерством правонарушение посягает как на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан, так и на осуществление контрольных функций со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти в этой сфере.
Приняв во внимание изложенное, суд не нашел оснований для квалификации правонарушения в качестве малозначительного.
Поскольку факт совершения Министерством административного правонарушения, ответственность за которые предусмотрена частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, подтвержден материалами дела, процедура административного производства и права Министерства соблюдены, административный орган действовал в рамках предписанных законом полномочий и в полном соответствии с законом, а доводы заявителя признаны несостоятельными, суд считает оспариваемое постановление законным и обоснованным, а заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167-170, 211, 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 N 10 "О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве", арбитражный суд
РЕШИЛ:
1. В удовлетворении заявления Министерства здравоохранения Республики Карелия о признании незаконным и отмене постановления Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия от 02.08.2019 по делу N 23 о назначении административного наказания по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 35 000 рублей штрафа отказать полностью.
2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение десяти дней со дня его принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, г. Санкт-Петербург, Суворовский проспект, 65) через Арбитражный суд Республики Карелия.
3. По заявлению лица, участвующего в деле, арбитражный суд составляет мотивированное решение. Заявление о составлении мотивированного решения арбитражного суда может быть подано в течение пяти дней со дня размещения решения, принятого в порядке упрощенного производства, на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Судья
Лазарев А.Ю.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка